Спланировать — не значит выполнить. Как завершил год бюджет-2019

Он говорил о стоимости для бюджета налоговых льгот на импорт солнечных батарей, которые утвердил еще предыдущий состав.

Причин для невыполнения, конечно, было больше. Не все они связаны с предыдущей властью, но все вместе привели к тому, что бюджет-2019 показал худший за последние пять лет показатель выполнения по доходам — 96%. С расходами не все так плохо. В процентном выражении уровень их проведения такой же, как и в 2018-м — 95% (табл. 1).

VoxUkraine проанализировал причины выполнения бюджета—2019 и объяснил, почему они угрожают и бюджету-2020.

Хроника недобора доходов

Невыполнение бюджета-2019 началось буквально с января прошлого года.

Год начался замедлением темпов роста ВВП, что сразу отразилось на бюджете. Параллельно имел место ряд факторов, которые влияли на налоговые поступления в течение года, и которые, собственно, и определили судьбу сметы (табл. 2).

В прошлом году доходы бюджета составили 998,2 млрд. грн., на 37,9 млрд. грн. меньше плана. Этот недобор мог бы быть на несколько десятков миллиардов больше, если бы Нацбанк не перечислил на 17,3 млрд. больше своей чистой прибыли, а НАК «Нефтегаз Украины» не оплатил досрочно 15,1 млрд грн дивидендов и налогов. Причем оплатить 8,5 млрд дивидендов премьер поручил «Нефтегазу» буквально накануне новогодних праздников – 26 декабря. Эти средства НАК перечислил по результатам 11 месяцев своей работы. Они не учитывают налогов и дивидендов, Минфин ожидает от уплаченных «Газпромом» 2,9 млрд. долларов по решению Стокгольмского арбитража.

По результатам года перевыполнить план по доходам удалось лишь от трех налогов — налога на прибыль предприятий, налога на доходы физических лиц и акциза по импорту. Налога на прибыль удалось собрать на 12% больше благодаря лучшим финансовым результатам предприятий.

В случае с НДФЛ положительный тренд весь год сохранялся из-за роста средней заработной платы. По результатам 2019 перевыполнение составило 4%. Бюджет считался на среднемесячной зарплате на уровне 10129 грн. По факту средняя зарплата за прошлый год составила 10497 грн.

Официальные данные о поступлениях от акциза по импорту свидетельствуют о том, что более 70% перевыполнения обеспечили внеплановые доходы от акциза с транспортных средств. Дополнительный доход удалось получить благодаря массовой растаможке автомобилей с еврономерами. По данным Государственной таможенной службы прошлого года импорт иностранных автомобилей вырос в 2,2 раза по сравнению с предыдущим периодом.

Выйти на запланированные показатели по налогу ренты, пошлины и НДС по импорту не удалось. Основная причина — налоги с импорта зависят от курса гривны. В прошлом году национальная валюта укрепилась. Итак, импортные товары в гривневом эквиваленте стали дешевле. Соответственно, и начисленные на них налоги снизились. Замедлились и темпы прироста импорта. Так, за 11 месяцев 2019 года импорт вырос на 6,2% до 553 млрд. долл., тогда как в 2018 и 2017 он рос на 17% и 28% соответственно.

Самым болезненным для бюджета стал удар курсового фактора по импортному НДС. Его доля в налоговых доходах сметы значительна — около 40%. По итогам года доходы от НДС с импорта составляли 289,8 млрд. грн., что на 33,3 млрд. грн. меньше плана.

НДС с произведенных в Украине товаров удалось собрать 240,8 млрд. грн. При возмещении налога в объеме 151,9 млрд. грн. в бюджете осталось 88,9 млрд. грн., что тоже меньше плана.

В недоборе на 13,7 млрд. грн. акциза с произведенных в Украине товаров преимущественно должно сокращение производства табачных изделий.

В прошлом году государство испортило отношения с табачными компаниями. Как писал VoxUkraine, из—за намерений депутатов перераспределить торговую маржу между участниками рынка табачные компании угрожали уйти из Украины. Некоторые компании остановили производство. Премьер заявлял о том, что компромиссное «решение найдено», но реальностью оно не стало.

В начале февраля депутаты не смогли отменить результаты голосования за законопроект с этой новацией. Точку в этой истории поставил президент. 19 февраля он ветировал скандальный проект закона.

Свой вклад в бюджетную «дыру» сделало и невыполнение плана по доходам от акциза по электроэнергии.

Как известно, с 1 июля 2019 была введена новая модель рынка электроэнергии. Это повлияло на определение круга плательщиков акцизного налога с электрической энергии и объектов налогообложения.

В Минфине объясняют, что к 1 июля 2019 – до запуска рынка – плательщиками акциза с электрической энергии были оптовый поставщик ГП «Энергорынок» и лицензированные производители.

Начиная с 1 июля 2019 плательщиками налога являются производители электрической энергии. Вместе с тем не подлежат налогообложению операции по реализации электрической энергии, произведенной квалифицированными когенерационными установками и / или из возобновляемых источников энергии.

«Среднемесячные поступления акцизного налога во втором полугодии 2019 составили 286,8 млн. гривен, тогда как в январе-июле 2019 — 479,2 млн. гривен», — сообщили VoxUkraine в министерстве финансов.

Также на уровень поступлений акциза повлияло сокращение объемов производства электрической энергии в 2019 году на 4,9%.

Доходы от ренты не удалось собрать по плану из-за снижения цены на голубое топливо, меньшие объемы его добычи и зачисления переплаты «Укргаздобычи», уплаченной 2018 г. в размере 0,8 млрд. грн., в счет налоговых обязательств 2019-го.

Что было с расходами

Правительство спасало бюджет от масштабного недобора двумя способами: просматривало смету и экономило на расходах. Финансирование дефицита происходило за счет заимствований, поскольку приватизационные поступления в очередной раз были гораздо ниже плановых.

Так, в октябре прошлого года правительство внесло изменения в бюджет, сократив доходы и расходы на 19 млрд. грн. Этого хватило для того, чтобы вписать смету в экономическую реальность. Именно поэтому не обошлось без более радикальных методов.

Проведение расходов прошлого года коротко можно описать так: защищенные расходы проводились полностью или почти полностью, незащищенные — с переменным успехом, дважды они прямо блокировались.

По итогам года защищенные расходы профинансированы в сумме 841,6 млрд грн или на 98% от плана.

На социальные расходы, которые составляют львиную долю защищенных, значительно повлияли выборы. В 2018—2019 годах правительство приняло ряд решений об увеличении пенсий для отдельных категорий пенсионеров. Так сложилось, что в прошлом году эти повышения происходили в аккурат перед парламентскими или президентскими выборами (табл. 3).

В первом полугодии прошлого года у Пенсионного фонда возникла потребность в дополнительном ресурсе, источники которого пришлось искать как в собственном бюджете, так и в государственном (табл. 4).

Среди защищенных отдельного внимания заслуживают расходы на обслуживание государственного долга и выплату субсидий. За счет более низкой доходности новых заимствований и перехода в течение года на ценные бумаги с более длинным сроком погашения расходы на обслуживание уменьшились почти 19 млрд грн. Еще в 7 млрд грн они сократились из—за курсового фактора.

Через низкую цену на газ и меньшее количество субсидиантив государству удалось сэкономить на субсидиях 11,5 млрд грн. Вместо запланированных 58,1 млрд грн бюджет потратил 46,6 млрд грн.

Незащищенные расходы проводились с перебоями.

Летом прошлого года Кабмин заблокировал их впервые. Блок касался расходов на региональное развитие. Тогда по «просьбе» руководителя офиса президента Андрея Богдана правительство придержало выплату местным органам власти 7,6 млрд грн из фонда регионального развития и 2,5 млрд грн субвенции на социально—экономическое развитие. Осенью состоялась ревизия инвестпроектов, которые должны были финансироваться за счет этих средств. Частично правительство разблокировало ресурс, но по данным казначейства, 1,7 млрд грн соцэкономсубвенции местные бюджеты так и не получили.

Причиной для блока в офисе президента тогда называли коррупционные риски при распределении этих средств, хотя мэры городов публично заявляли о политических мотивах этого решения.

Прозрачность этой истории оставляет желать лучшего. Пока неясно, кто и по каким критериям исключал инвестпроекты из перечня на реализацию, и кто в результате привлечен к ответственности за коррупцию.

Вдруг сбой с проведением расходов произошел буквально в конце года. В декабре премьер—министр поручил министру финансов Оксане Маркаровой «обеспечить временное, до конца года, прекращение проведения казначейством платежей и регистрации бюджетных обязательств по расходам и предоставление кредитов общего фонда госбюджета (кроме защищенных расходов бюджета)». Такая экономия должна позволить бюджету выйти на запланированный объем дефицита.

В Минфине тогда назвали две причины для приостановки расходов. Первая — страхование бюджета от сомнительных «перекидок» средств из программы на программу ради того, чтобы в конце года их как—либо освоить. Вторая — значительное невыполнение плана по доходам. Можно предположить, что именно вторая причина была ключевой в этой приостановке. По состоянию на начало декабря общему фонду госбюджета не хватало 51 млрд грн для выполнения плана.

Чем все закончилось?

На запрос VoxUkraine в Минфине ответили, что в конце прошлого года распорядители бюджетных средств сказали, проведение каких именно незащищенных расходов и предоставления каких кредитов является приоритетным, и казначейство эти расходы провело.

«Финансирование незащищенных расходов общего фонда государственного бюджета в 2019 году было осуществлено в объеме 111,4 млрд. грн. или 90% от плана. С 12,4 млрд. грн. непроведенных незащищенных расходов 7,2 млрд. грн. приходится на расходы капитального характера», — сообщили в министерстве.

Новый бюджет, старые тренды

Прошлогодние факторы влияния на бюджет перекочевали в 2020 год.

Оперативные данные казначейства показали, что в январе доходы общего фонда государственного бюджета составили 42,6 млрд. грн. и были на 13,8 млрд. грн. меньше за роспись.

Главной причиной недовыполнения доходов стали отличные от прогноза макропоказатели. Речь идет о меньшем на 2,5% г / г объем импорта, низкие цены на газ и прочный обменный курс гривны. Средний курс января составил 24,1 грн / долл., Тогда как в бюджете учтен курс 27 грн / долл.

Ситуацию осложняет то, что в 2020 году бюджет потеряет некоторые источники наполнения. Например, не будет в таком объеме средств от растаможивания авто с еврономерами.

На этом фоне пересмотр бюджета является актуальнее, чем прогнозировалось.

Напомним, что разговоры о том, что бюджет—2020 придется пересматривать, прозвучали сразу же после его принятия. Правда, причину в правительстве и парламенте тогда называли другую.

Осенью Кабмин и Верховная Рада работали в так называемом «реформаторском турбо режиме» и приняли ряд законов с не до конца понятным влиянием на экономику и бюджет. Конечно, на словах прогнозировалось, что эффект будет положительным и станет причиной для пересмотра сметы ориентировочно по результатам первого полугодия.

Логика у Оксаны Маркаровой была такова: «Лучше принять реалистичный бюджет—2020, показать его перевыполнения в следующие полгода и тогда вернуться к его пересмотру на базе собранных дополнительных доходов».

Если недобор налогов сохранится, а быстрого экономического эффекта от принятых законов не будет, то пересмотр бюджета будет происходить в более пессимистическом контексте.

О необходимости поиска новых источников доходов и просмотре макропрогноза говорят уже сейчас.

Так, в инфляционном отчете Нацбанка говорится, что компенсатором потенциально низших налоговых поступлений могут быть сверхплановые перечисления «Нефтегазом Украины» как налогов, так и дивидендов. «Источник дополнительных доходов — выплата в конце 2019 компенсации ОАО» Газпром «во исполнение решения Стокгольмского арбитража», – утверждают в НБУ. Как и в 2019 году, сэкономить можно будет на расходах на субсидии и обслуживании госдолга.

Министр экономического развития, торговли и сельского хозяйства Тимофей Милованов уже заявил, что его министерство намерено пересмотреть макропрогноз, что позволит Минфину обновить показатели бюджета.