Люди як головний ресурс: Мережі кризового реагування та громадська участь на місцевому рівні під час війни

Проте в Україні, попри повномасштабне вторгнення росії та обмеження воєнного стану, багато органів місцевого самоврядування (громади) продовжують залучати громадянське суспільство до співпраці в рамках антикризового реагування (Keudel & Huss, 2024). Представники громадянського суспільства не залишаються «на узбіччі», а беруть активну участь в ухваленні рішень, координації питань розподілу ресурсів та наданні публічних послуг на місцях.

У цій статті ми розглянули, як українські громади підтримують громадянське залучення під час розв’язання криз на місцевому рівні. Базуючись на даних опитування та досвіді окремих громад, ми показуємо, що співпраця та участь можуть посилити готовність громад та допомогти підтримати демократичну легітимність влади навіть в умовах воєнного стану.

Базуючись на даних опитування та інтерв’ю представників понад 180 громад, ми показали, що Україна є прикладом кризового врядування співпраці («collaborative governance» — Ansell & Gash, 2008) — мережевої форми врядування, коли місцева влада залучає інших стейкголдерів для отримання ресурсів, знань та координаційної спроможності для колективного вирішення проблем.

Реформа децентралізації в Україні до та після повномасштабного вторгнення

З 2014 року реформа децентралізації в Україні докорінно змінила систему місцевого врядування. У межах реформи ключові повноваження — бюджетування, надання публічних послуг та місцевий розвиток — було передано новоствореним об’єднаним територіальним громадам (ОТГ), що забезпечило їм більшу автономію та фінансову спроможність. Ці зміни сприяли формуванню більш чутливої до потреб громадян, відкритої та партисипативної моделі врядування, а також створили інституційні умови для розвитку поліцентричних практик[4] — співпраці між місцевою владою, громадянським суспільством та бізнесом.

Втім, запровадження воєнного стану у зв’язку з повномасштабним вторгненням росії призвело до змін у сферах відповідальності органів місцевого самоврядування (ОМС). Частину функцій з координації дій у надзвичайних ситуаціях, оборонної логістики та цивільного захисту було знову частково централізовано, а обласні державні адміністрації перетворено на військові адміністрації з розширеними повноваженнями. Надходження від податку на доходи військовослужбовців, який становить зростаючу частку місцевих бюджетів у постраждалих регіонах, перерозподілили на користь держбюджету. Наразі у прифронтових районах 13% громад функціонують під управлінням військових адміністрацій, керівників яких призначає президент.

Попри ці обмеження, призупинення виборів і численні виклики з інформування та залучення громадськості (див. рис. 1), органи місцевого самоврядування залишаються ключовими суб’єктами врядування в умовах воєнного стану. Вони продовжують надавати публічні послуги, координувати гуманітарну допомогу та підтримувати внутрішньо переміщених осіб.

Методологія

Аналіз ґрунтується на оригінальних даних[5] опитування, зібраних у 181 органі місцевого самоврядування з січня по березень 2024 року. Ці дані були доповнені інтерв’ю, фокус-групами та валідаційним семінаром за участі посадовців і представників громадянського суспільства. Опитування проводилося у форматі онлайн-анкети, яку поширювали загальнонаціональні асоціації органів місцевого самоврядування та громадські організації. Від кожного муніципалитету ми отримали одну відповідь. Коли від очільників надходило кілька відповідей, ми враховували відповідь респондента на найвищій посаді. Респондентами були переважно міські голови та їхні заступники, а другою за чисельністю групою — керівники структурних підрозділів місцевої влади. В опитуванні взяли участь близько 14% українських громад, що перебувають під контролем уряду.

Для аналізу змін у часі ми порівнюємо результати з трьома попередніми дослідженнями, проведеними у 2021[6], 2022[7] та 2023[8] роках. У цих дослідженнях розглядалися питання готовності до криз, вертикальної координації, залучення громадськості та цифрової комунікації. Багато з цих питань було повторено у 2024 році, інколи в дещо зміненій формі.

Спільне антикризове реагування: жителі громади як партнери

Пошук легітимності через громадську участь

Замість того щоб віддалятися від громадян, багато органів місцевого самоврядування в Україні активно залучають членів громад до вирішення питань під час реагування на виклики війни. Ці зусилля виходять за межі базового надання послуг і відображають ширшу стратегію співтворення, за якої влада та суспільні актори спільно формують антикризові рішення. В умовах воєнного стану, коли вибори призупинено, така залученість слугує альтернативним джерелом демократичної легітимності.

Дані опитування 2024 року свідчать, що 71% ОМС повідомили про реалізацію ініціатив з інформування та/або залучення мешканців або бізнесу протягом останнього року. Цей показник залишався стабільним навіть у районах, які зазнавали активних бойових дій (69%) або були звільнені з-під окупації (64%). Водночас виросла кількість громад, які повідомили про безпосереднє залучення стейкхолдерів до розв’язання проблем (76%, що на 2,2 відсоткового пункту більше, ніж у 2022 році), а також про врахування різноманітних думок (78%, що на 13 відсоткових пунктів більше, ніж у 2022 році) (рис. 3). Ці тенденції свідчать про те, що громадська участь дедалі частіше використовується як інструмент демократичної стійкості, виконуючи роль альтернативної опори легітимності та підзвітності за відсутності виборів.

Показовим є приклад Макарова на Київщині — селища, що зазнало значних руйнувань у перші дні повномасштабної війни. Замість централізованого підходу до повоєнного планування місцева влада залучила до майстерень з просторового розвитку всю громаду, включно з представниками політичної опозиції. Згодом ці обговорення привели до створення «ради з питань розвитку громади» — неформального об’єднання, до якого входять як представники опозиційних партій, так і депутати місцевої ради. На засіданнях ради, за підтримки громадських організацій, відкрито обговорюються проєкти для громади — наприклад, створення Ветеранського хабу.

Інша форма співпраці виникла довкола інтеграції внутрішньо переміщених осіб (ВПО). Понад 750 органів місцевого та регіонального самоврядування створили ради з питань ВПО — дорадчі органи, до складу яких входять як посадовці, так і самі переселенці або їхні представники. Такі ради є каналом комунікації між місцевою владою та мешканцями-переселенцями, допомагають виявляти потреби, поширювати інформацію про доступну підтримку та координувати заходи реагування. Вони є прикладом захищених консультацій — змістовної партисипативної практики в межах обмежень, накладених війною.

Співтворення рішень у відповідь на виклики війни

Під час війни органи місцевого самоврядування дедалі частіше застосовують підхід співтворення, тобто не лише консультуються з представниками громадянського суспільства, а й співпрацюють із ними в розробці та впровадженні практичних антикризових рішень.

Такий формат взаємодії був насамперед зумовлений практичними потребами: нарощуванням ресурсної спроможності громади (85%), задоволенням потреб вразливих соціальних груп (88%) та координацією попиту і пропозиції допомоги, зокрема для ВПО та Збройних Сил України (85%) (див. рис. 3). Порівняно з 2022 роком помітно зросли зусилля з урахування різноманітних думок (+13 відсоткових пунктів); водночас зменшилася кількість активностей, спрямованих на подолання емоційного напруги та страху (–21 в.п.) і координацію діяльності волонтерів (–20 в.п.). Ці зміни свідчать про перехід до більш структурованих та цілеспрямованих форм співпраці, орієнтованих на надання негайної допомоги.

Найпоширенішим напрямом взаємодії стало питання інтеграції внутрішньо переміщених осіб (ВПО): 34% ОМС визначили його як найбільш нагальну проблему, яку вони вирішували спільно із залученими сторонами. Іншими напрямами були цивільна безпека й оборона (21%) та забезпечення базових потреб (17%). У майже всіх випадках ОМС інформували щонайменше одну групу стейкхолдерів під час розв’язання критичних питань. Водночас лише близько п’ятої частини респондентів повідомили про відсутність залучення за трьома іншими вимірами участі — консультаціями, діалогом і партнерством — що свідчить про широку поширеність співпраці як форми антикризового реагування.

Отримані результати виявляють прихований дефіцит інформування у сфері врядування: приблизно чверть громад (25%) не поінформували мешканців про останню критично важливу проблему в громаді. Подолання цього комунікаційного розриву могло б сприяти зростанню інституційної довіри та залученню додаткових місцевих ресурсів, необхідних для ефективного реагування на ключові виклики в цих громадах.

Особливо з 2022 року спостерігається розширення співпраці з ВПО (див. рис. 4). Органи місцевого самоврядування проактивно поширюють інформацію та регулярно консультуються з групами ВПО — часто за підтримки громадських організацій, які виступають фасилітаторами. Такі посередники допомагають комунікувати потреби та «спрямовують» місцеву владу в питаннях адаптації програм. Попри те, що реакція на внесок стейкхолдерів різна, сам факт частішого використання цього формату взаємодії свідчить про дедалі більше визнання важливості знання місцевого контексту в процесі розв’язання проблем.

Громадські організації та бізнес також відіграють ключову роль в антикризовому врядуванні, що базується на співпраці. ГО сприяють створенню інклюзивної інфраструктури — зокрема громадських просторів та укриттів. Показовим прикладом інституційної співпраці між місцевою владою та бізнесом є реабілітаційна ініціатива «UNBROKEN (НЕЗЛАМНІ)» у Львові. Її реалізують спільно Львівський ІТ-кластер, Український католицький університет та міська влада. Разом вони координують питання діяльності організації та фандрейзинг, забезпечуючи прозорість і спільну відповідальність.

Нарешті, 10–15% органів місцевого самоврядування зазначають, що інформують або консультуються з колишніми військовослужбовцями не лише з питань ветеранської політики. Наприклад, у Макарові місцева влада цілеспрямовано зверталася до ветеранської спільноти під час обговорень питань з відновлення. Це свідчить про чутливість ОМС до різноманітності своїх громад і усвідомлення важливості залучення ветеранів для зміцнення соціальної згуртованості.

Громадська участь сприяє вищій готовності до криз

Ми відстежували рівень готовності громад на трьох етапах повномасштабної війни — у лютому 2022 року, жовтні 2022 року та березні 2024 року — за індексом від 0 до 1 (де 0 = повна неготовність, а 1 = повна готовність; див. деталі у Додатку). У перші дні повномасштабного вторгнення росії майже 80% органів місцевого самоврядування потрапили до червоної зони «низької» готовності (бал < 0,25; див. рис. 5), тобто були абсолютно неготовими до реагування на напад. Через вісім місяців ця група практично зникла, поступившись місцем стрімкому зростанню кількості громад із середнім (0,25–0,75) та високим (> 0,75) рівнями готовності. Станом на березень 2024 року близько 70% громад сконцентрувалися в середньому діапазоні, тоді як частка громад із високим рівнем готовності зменшилася до приблизно третини, що може свідчити про досягнення плато.

Рисунок 6 ілюструє цю динаміку: червона крива (низький рівень готовності) фактично зникає, помаранчева (середній рівень) стабільно зростає, а зелена (високий рівень) формує своєрідний «пагорб» — стрімке зростання протягом 2022 року з подальшим частковим спадом у 2024 році. Простіше кажучи, громади швидко подолали найбільш критичні прогалини, а нині виходять на сталий, хоча й досі неповний, рівень готовності.

Дезагрегація даних додає важливий нюанс. Урбанізовані та густонаселені громади значно краще оснащені, ніж сільські та менш населені громади. Це підкреслює, наскільки доступність ресурсів та інституційна спроможність впливають на стійкість до криз.

Ба більше, наш регресійний аналіз показує, що органи місцевого самоврядування, які залучають ширше коло стейкхолдерів, краще підготовлені до антикризового управління під час війни (див. рис. 7). Наш Індекс готовності вимірює ключові компоненти антикризової спроможності: планування дій у надзвичайних ситуаціях, готовність вирішувати питання критичної нестачі ресурсів (наприклад, продуктів харчування, води, ліків) та здатність відновлювати життєво важливу інфраструктуру. Навіть з урахуванням контекстуальних чинників, вищий рівень залучення стейкхолдерів асоціюється з вищими показниками готовності.

Механізм цього взаємозв’язку, ймовірно, полягає в тому, що недержавні актори допомагають місцевій владі мобілізувати ресурси та спільно розробляти стратегії антикризового реагування. Тож залучення є не лише демократичною практикою, а й функціональним інструментом стійкого врядування.

Втім, не всі органи місцевого самоврядування використовують цей підхід повною мірою. Лише близько третини опитаних повідомили, що залучають громадські організації та бізнес до планування заходів антикризового реагування. Оскільки така форма співпраці сприяє підвищенню рівня готовності, для багатьох громад це залишається втраченою можливістю. Посилення громадської участі — особливо за підтримки міжнародних донорів та вітчизняних програм — може суттєво зміцнити спроможності громад щодо антикризового реагування у довгостроковій перспективі.

Наші результати також вказують на другий важливий чинник — наявність громадських просторів. Дані демонструють позитивну кореляцію між кількістю фізичних або віртуальних просторів у громаді та рівнем залучення стейкхолдерів (рис. 8). Іншими словами, що більш доступними є публічні простори в громаді, то вищою є ймовірність залучення різноманітних акторів до антикризових заходів.

Цей висновок узгоджується з нашими попередніми результатами. Він підтверджує наявність позитивного зв’язку між фізичними та віртуальними громадськими просторами в громаді та її здатністю готуватися до викликів воєнного часу. Такі простори сприяють ефективнішій співпраці місцевої влади та громад. Найпоширенішими прикладами у нашій вибірці є хаби з надання гуманітарної допомоги, ради з питань ВПО та молодіжні центри. Інші приклади — центри підтримки ВПО, волонтерські хаби, простори для зустрічей громадських груп, центри освіти дорослих та центри підтримки бізнесу.

Висновки та рекомендації

Український приклад демонструє, що антикризове врядування співпраці є не лише можливим, а й ефективним навіть в умовах війни. Попри воєнний стан, інституційні збої та активні бойові дії, багато органів місцевого самоврядування залучають представників громадянського суспільства — ГО, ВПО, бізнес та ветеранів — не лише як отримувачів допомоги, а як співтворців заходів антикризового реагування. Така взаємодія сприяє зміцненню стійкості суспільства завдяки кращому плануванню в надзвичайних ситуаціях, залученню нових ресурсів від стейкхолдерів та посиленій легітимності на місцевому рівні.

Щоб і надалі розвивати ці сильні сторони, варто врахувати три рекомендації:

1. Розглядати органи місцевого самоврядування як стратегічних партнерів у національній системі антикризового управління. Для цього Україні слід розвивати формалізовані механізми зворотного зв’язку та багаторівневі координаційні платформи, що поєднують ОМС з обласною та центральною владою.
2. Підготувати громадськість до участі в антикризових заходах. Інвестувати у спільні навчання з підготовки до надзвичайних ситуацій за участю місцевих посадовців, лідерів громад, ГО та бізнесу — ще до настання наступного шоку. Це також передбачає децентралізоване накопичення ресурсів, коли місцеві актори допомагають виявляти й зберігати резерви на випадок надзвичайних ситуацій, а також управляти ними.
3. Забезпечити участь через інвестиції в громадянську інфраструктуру. Йдеться про створення безпечних та доступних громадських просторів (як-от укриття та інклюзивні публічні центри), підтримку підготовлених фасилітаторів для сприяння багаторівневому діалогу, а також ширше залучення через нових комунікаторів — наприклад, молодіжних груп і місцевих ГО, особливо там, де ОМС перевантажені.

Додаток

Шкала готовності є інтегральним показником, що оцінює спроможність ОМС до антикризового реагування. Вона охоплює 26 елементів, які стосуються накопичення ресурсів, антикризової комунікації, резервної інфраструктури, планування реагування на надзвичайні ситуації та захисту даних. Надійність шкали перевірено за допомогою коефіцієнта Альфа Кронбаха (α = 0,84), що забезпечує високу внутрішню узгодженість. Для зручності інтерпретації індекс нормалізовано в діапазоні від 0 до 1, де вищі значення означають вищий рівень готовності.

Шкала залучення вимірює участь стейкхолдерів у місцевому антикризовому врядуванні відповідно до параметрів, визначених Радою Європи. Вона включає 35 елементів (α = 0,87), які охоплюють інформування, проактивні та реактивні консультації, регулярний обмін інформацією та надання зворотного зв’язку (діалог) з такими групами стейкхолдерів, як мешканці громади, підприємці, ГО, ВПО, ветерани та експерти. Шкала є адитивним індексом, що підсумовує всі форми взаємодії зі стейкхолдерами, нормалізованим для забезпечення кращої порівнюваності.

Детальніше див. у: Keudel, O., Hatsko, V., Darkovich, A., & Huss, O. (2024). Local Democracy and Resilience in Ukraine: Learning from Communities’ Crisis Response in War (Research Report No. 33; p. 57). Swedish International Centre for Local Democracy.