Олександра Бетлій: Впорядкування Бюджетного Процесу в Україні на Порядку Денному

Йдеться передусім про запровадження реального середньострокового планування, що знизить вплив політичних факторів на бюджет. Олександра Бетлій переконана, що в бюджетний процес варто внести запобіжні заходи, які унеможливлять суттєве роздування видатків та доходів бюджету. Зокрема, йдеться і про обмеження права депутатів впливати на загальну суму видатків та доходів понад рівень, запропонований і обґрунтований урядом, і про реалістичність макроекономічного прогнозу як основи планових бюджетних показників, і обмеження змін планових показників протягом року.

Стаття «Бюджетний Процес: Встановити Правила чи Скасувати Гру» є дуже корисною для розуміння бюджетного процесу в Україні. З огляду на обіцяні реформи в статті піднято питання, які уряд повинен врахувати при внесенні змін, зокрема, до Бюджетного кодексу. Крім того, вартим уваги є важливість дотримання законодавства, що сприятиме прозорості фіскальної системи, а також поліпшенню інвестиційного клімату.

Україна – не єдиний порушник термінів

Україна – не єдина країна, в якій головний кошторис країни на наступний рік ухвалюють невчасно. В низці розвинених країн також бувають затримки, але вони часто не є критичними, оскільки попередні бюджети було розроблено на середньострокову перспективу (наприклад, на три роки), що дає певну визначеність життя країни і без ухваленого на поточний рік бюджету. Але в Україні ситуація відрізняється тим, що бюджет ухвалюють лише на один рік, а середньострокове бюджетне планування залишається переважно на папері. А варіант фінансування видатків на рівні однієї дванадцятої від видатків попереднього року найчастіше неприпустимий з огляду на інфляцію, підвищення соціальних виплат тощо. Тому затримка ухвалення бюджету в Україні є дуже критичною для фінансування урядом навіть найбільш важливих зобов’язань.

Пізнє ухвалення Державного бюджету унеможливлює вчасне ухвалення місцевих бюджетів. Як правильно вказано в статті, збільшення децентралізації частково знизить цю проблему. Водночас навряд чи можна говорити про повне її вирішення. Тому, бюджетну дисципліну варто збільшувати. Якщо і переносити терміни подання бюджету урядом до парламенту з сьогоднішньої дати 15 вересня, то навряд чи на довше, ніж на місяць. Але варто дотримуватись процедури ухвалення бюджету в кілька читань, а не ухвалювати весь бюджет шляхом одного голосування.

Політика та бюджетний процес

На сьогодні, в Україні розклад затвердження закону про Державний бюджет чітко прописано в Бюджетному кодексі. Водночас його ніколи не дотримувались передусім через те, що економіка є похідною від політики. Так, на ухвалення бюджету впливають вибори. При цьому, не тільки вибори Президента та народних депутатів до Верховної Ради, а також місцеві вибори (які, на жаль, не було включено до чудово проілюстрованих графіків прийняття бюджету). Вибори визначають не лише графік ухвалення бюджету, але й процес внесення змін до документу та його виконання. Формування коаліції, її переформатування та інші політичні процеси також впливають на процес як ухвалення, так і перегляду бюджету.

Тому в бюджетний процес варто закладати запобіжні заходи, які б унеможливили суттєвий вплив політики на бюджетний процес. Зокрема, йдеться про запровадження середньострокового бюджетного планування, коли бюджет затверджують на три роки. При цьому, щороку дещо уточнюють план бюджету на рік, що настає і додають план на ще один рік. Це означає і перегляд затвердження різних бюджетних програм.

Депутати і бюджет

Часто напередодні виборів не тільки уряд, але й народні депутати згадують про свої обіцянки ліпшого життя для українців і ухвалюють популістські рішення (як-от підвищення соціальних стандартів). Це стає можливим саме з огляду на те, що не тільки уряд, але й усі народні обранці можуть внести законопроекти про внесення змін до бюджету країни або до інших законів, які впливають на видаткову частину бюджету. При цьому, часто в законопроектах депутатів у фінансовому обґрунтуванні законопроекту можна прочитати: «не потребує додаткового фінансування з бюджету» – навіть у випадку прямого впливу… Відповідно, за умови підписання такого ухваленого парламентом законопроекту Президентом, уряду потрібно розробляти зміни до бюджету саме для того, щоб знайти джерела фінансування відповідних рішень.

Можливість депутатів суттєво впливати на бюджет, як правильно відзначено в статті, призводить до роздування видатків бюджету, які в результаті потребують і збільшення доходів. Тому триваліший процес розгляду призводить до більшої відмінності між ухваленими бюджетними показниками і тими, які початково пропонував уряд. Для вирішення такої проблематики в ряді країн, зокрема в Австрії, парламент не має права суттєво впливати на сукупні видатки і доходи, які затверджує уряд. Така практика могла б бути корисною в Україні. Дискутувати депутати могли б саме щодо розподілу наявного обмеженого фінансування за окремими статтями видатків без можливості їхнього збільшення.

Також варто обмежити можливість депутатів ініціювати зміни до Державного бюджету протягом року. Будь-які зміни в інші законопроекти, що впливають на показники бюджету, мають ухвалюватись лише за інформації Міністерства фінансів про наявність фінансування відповідних змін. Зрозуміло, що це вимагає ліпшої дисципліни дотримання законодавства (та регламенту) в стінах Верховної Ради. Інші ініціативи повинні ухвалюватись Парламентом на наступний бюджетний рік (хоча певні обмеження варто було б також запровадити).

Реалістичний прогноз – реалістичніший бюджет

Варто відзначити, що політичні процеси – не єдина можлива причина перегляду бюджету. Іншою причиною є занадто оптимістичні макроекономічні прогнози, які беруть до уваги при розробці бюджету. Певний період часу Міністерство фінансів для цілей бюджету розробляло власний макроекономічний прогноз (паралельно з тим, який розробляло Міністерство економічного розвитку та торгівлі та ухвалював уряд), який був часто оптимістичнішим за загальноурядовий. Пізніше почали брати за основу прогноз Мінекономіки. Але при цьому далеко не завжди брали до уваги песимістичніший сценарій розвитку, а радше базовий чи оптимістичний. Варто додати, що офіційно ухвалений і оприлюднений прогноз Мінекономіки, який брали за основу для складання бюджету, також часто відрізнявся оптимістичністю порівняно із консенсус-прогнозом (іноді знову ж таки через політичні перипетії).

Тому оптимістичність макроекономічного прогнозу як бази обчислення параметрів бюджету є часто-густо однією з причин невиконання планових показників. У бюджетному процесі варто радше базувати плани на більш песимістичному сценарії. Крім того, можна врахувати досвід інших країн: або брати за основу консенсус-прогноз окремих організацій (при цьому консенсус виробляється не усередненням різних прогнозів, а під час дискусії), або доручити розроблення прогнозу спеціалізованій незалежній організації. В українських реаліях перший варіант виглядає більш прийнятним.

Стабільність і фіскальна прозорість

Однією з причин низької фіскальної прозорості традиційно було внесення змін до різних законопроектів у тексті закону про Державний бюджет. Тут хочеться окремо виділити зміни  податкового законодавства та підвищення соціальних стандартів.

Зрозуміло, що план бюджетних доходів залежить від запропонованих урядом змін до податкового законодавства. Для унеможливлення ситуації, коли парламент ухвалює бюджет, але не ухвалює податкові зміни, саме і приймалося рішення про внесення змін до податкового законодавства в тексті бюджету. Від цієї практики довелося відмовитись відповідно до рішення Конституційного суду, який заборонив уряду змінювати інші закони за допомогою норм закону про бюджет. Тому уряду доводиться домовлятись із парламентом або ухвалювати законопроекти пакетом.

При цьому, варто нагадати, що відповідно до Податкового кодексу, суттєві зміни до нього можуть вноситися не пізніше, ніж за шість місяців до набрання ними чинності. Однак із року в рік зміни вносять за кілька місяців або й днів до набрання чинності новими правилами оподаткування та ставками. У такий спосіб знижується стабільність і передбачуваність ситуації в країні, що негативно впливає на інвестиційний клімат. Цього року знову однією з причин відкликання проекту Бюджету на 2016 рік стали саме плани уряду змінити податкову систему вже з 2016 року.

Ухвалення рішення про підвищення соціальних стандартів протягом року або ж пізнє ухвалення бюджету (в якому й передбачено розміри соціальних стандартів) в Україні найчастіше сприймають як рішення, що впливає лише на видатки бюджету й сприяє збільшенню добробуту населення. Чомусь при цьому часто забувають, що ухвалене підвищення мінімальної заробітної плати є обов’язковим до виконання і приватним бізнесом. Зокрема, великі підприємства часто використовують тарифну сітку, засновану на мінімальній заробітній платі, для нарахування заробітних плат своїм працівникам. В результаті неочікуване (особливо стрімке) підвищення мінімальної заробітної плати призводить до потреби бізнесу змінювати свої плани на рік і скасовувати або ж скорочувати видатки на інші цілі, ніж оплата праці (зокрема, на інвестиції). Отже, це ще один чинник зниження стабільності та передбачуваності бізнес-середовища.

Фіскальна рада

Корисним в Україні міг би стати досвід створення незалежних Фіскальних рад за прикладом Угорщини (Рада була успішною в кілька перших років свого існування, коли вона справді була незалежною) та Ірландії. Фіскальна рада може бути відповідальною за аналіз запропонованих урядом бюджетних показників, а також огляд виконання бюджету. Зокрема, експерти Ради битимуть на сполох при нереалістичності показників бюджету.

Замість висновків

На порядку денному має бути бюджетна реформа. Йдеться передусім про запровадження реального середньострокового планування, що знизить вплив політичних факторів на бюджет. В бюджетний процес варто внести запобіжні заходи, які унеможливлять суттєве роздування видатків та доходів бюджету. Зокрема, йдеться і про обмеження права депутатів впливати на загальну суму видатків та доходів понад рівень, запропонований і обґрунтований урядом, і про реалістичність макроекономічного прогнозу як основи планових бюджетних показників, і обмеження змін планових показників протягом року. Стабільність податкового законодавства також нарешті повинна стати реальністю, а не лише нормою Податкового кодексу.