Унаследованное Украиной постсоветское патримониальное государство напоминает спрута с множеством щупалец. Первое – коррупция, другое – закупки, еще одно – судебная власть, государственная служба, и так далее. Стратегия реформирования после 2014 года кажется попыткой контролировать спрута, связав его щупальца. Впрочем, похоже, что Украина должна начать открытые и беспристрастные дебаты относительно самого тела спрута, а не только его щупалец. Проблема имеет политический характер, такими должны быть и решения. Необходимо изменить характер реализации политической власти и характер взаимодействия граждан с государством.
В 2014 году в Украине произошла революция, решительно пресекшая попытку создания автократического режима. Это стало кульминацией 23-летней борьбы за построение другой страны, свободной от экстрактивных институций, пронизывавших период советской эпохи. Экстрактивные институции лежали как в экономической, так и в политической плоскости, и порождали две проблемы:
- как демонтировать социалистическую экономическую систему с ее многомерными искажениями и отрицательными стимулами;
- как построить современное демократическое государство.
Украина боролась с обеими, и неудачи обходились ей дорого. Это легко увидеть, сравнивая Украину с другими странами, осуществившими переход в то же время. В 1991 году доход на душу населения Польши был близок к украинскому. Сейчас, в текущих долларах США, он в пять раз выше.
Друзьям всё, врагам – закон
Что пошло не так? На экономическом фронте, несмотря на переход к рынкам и рыночному ценообразованию, государственное вмешательство в экономику и привилегированное отношение к отдельным предприятиям и группам населения все еще остается правилом. Впрочем, политический фронт более фундаментален. Настоящая причина слабых экономических успехов после 1991 года в том, что политическая трансформация была недостаточно глубокой. В наследство от Советского Союза досталось высокоцентрализованное государство с плохо функционирующей бюрократией. Хотя правила существовали, реализация полномочий и распределение ресурсов происходили за их пределами – через неофициальные институты и параллельные структуры. Верховенство права не действовало, а избирательное применение законов было способом контроля над обществом и реализации патримониальной власти. Как в выражении, приписываемом бывшему президенту Бразилии Жетулиу Варгасу, «друзьям все, врагам – закон». Лояльность и дружба ценились выше компетентности и принципов. Это было общество блата.
Настоящая причина слабых экономических успехов после 1991 года в том, что политическая трансформация была недостаточно глубокой. В наследство от Советского Союза досталось высокоцентрализованное государство с плохо функционирующей бюрократией.
Государство должно…
Другое наследие Советского Союза – общество, привыкшие к патримониальной связи с государством. Считалось, что государство должно заботиться о людях и обеспечивать надежный базовый уровень жизни. От гражданина, в обмен на это, ожидали безусловной лояльности.
Государственные патримониальные практики подкреплялись социальными ожиданиями. Такое равновесие всегда было трудно нарушить. Было недостаточно просто создать демократию, поскольку она одновременно становилась демократией с высоким уровнем патримониальности, в которой многие люди, возможно, вполне рационально, ожидали, что блат и логика советской системы продолжатся. Рационально, поскольку именно это произошло в соседней Беларуси, России, большей части Кавказа и всей Средней Азии. Это означало, что канал подотчетности государства перед общественностью путем введения демократических выборов вряд ли подтолкнет государство к изменениям. Общественность просто не ожидала такой подотчетности. При этом политическая элита после независимости либо брала на вооружение логику предыдущей системы, пытаясь использовать ее в свою пользу, как это делал президент Янукович, либо же безуспешно пыталась бороться с социальными и экономическими дисфункциями, созданными системой. Хотя определенный прогресс был достигнут, базовая патримониальная логика осталась.
Борьба продолжается
Борьба усилилась в 2014 году. Цунами гражданского общества, которое смело Януковича, выдвинуло новый набор приоритетов реформ на политическую повестку дня. В его основе лежала атака на патримониальное постсоветское государство или как минимум на ее проявления. Какие же? Основным стала коррупция. В новой повестке дня приоритетными стали те или иные типы антикоррупционных стратегий, призванные внедрить серьезный правовой процесс и наказание за коррупцию. Так не только подчеркивалась приоритетность наказания за коррупцию, но и была предпринята попытка аннулировать ряд наиболее очевидных инструментов, используемых в коррупционных практиках. Это привело к реформированию системы государственных закупок, рынка энергетики и банковской системы. В целях проверки чиновники были вынуждены раскрыть свои активы. Далее на повестке дня был поиск способа повысить независимость судебной системы от политического и государственного вмешательства. Децентрализация сместила власть и ресурсы от центра государства.
В новой повестке дня приоритетными стали те или иные типы антикоррупционных стратегий, призванные внедрить серьезный правовой процесс и наказание за коррупцию. Так не только подчеркивалась приоритетность наказания за коррупцию, но и была предпринята попытка аннулировать ряд наиболее очевидных инструментов, используемых в коррупционных практиках.
Все это важные инициативы, но если подумать, в чем заключается ключевая проблема, то все эти инициативы являются косвенными способами ее решения. Постсоветское патримониальное государство напоминает спрута со множеством щупалец. Каждое щупальце является отдельным проявлением проблемы. Одно – коррупция, другое – закупки, еще несколько – судебная власть, государственная служба, и так далее. Стратегия реформирования, возникшая после 2014 года, кажется попыткой контролировать спрута, связав все его щупальца. Если удастся связать их все, это может сработать, хотя спрут будет пытаться освободиться. Но если связать удастся лишь отдельные щупальца, спрут использует другие – которые свободны, и продолжит отращивать новые. В лучшем случае, у нас будет очень несовершенное решение, требующее постоянной борьбы и удерживание щупалец под контролем.
Время перейти к сути
Не лучше ли вместо этого рассматривать первопричину украинских проблем? Сосредоточиться на теле спрута вместо его щупалец. В корне проблемы – политические стимулы, определяющие, как работает государство, что в свою очередь провоцирует такие симптомы, как коррупция. Если эти симптомы удастся вычленить, тогда коррупция, закупки, судебная власть позаботятся о собственной судьбе. Поскольку проблема является политической, такими должны быть и решения. Это требует изменения способа реализации политической власти и того, как граждане взаимодействуют с государством.
Проще сказать, чем сделать, в чем, возможно, и заключается привлекательность антикоррупционных инициатив. Но стоит сказать несколько важных вещей:
- Во-первых, известно, что постсоветские страны, которые ввели парламентские политические системы, достигли гораздо большего, чем те, которые предпочли президентские. Концентрация власти у президента помогает воссоздать персонализированную патримониальных власть советских времен.
- Во-вторых, именно активность гражданского общества отличает Украину от окружающих ее авторитарных режимов. Она должна опираться на эти сильные стороны. Например, используя процесс совместной разработки бюджета или другие средства, позволяющие людям осознать, что получение выгоды от государственной политики – это их право, а не милость от государства.
- В-третьих, демократическое правительство следует сделать ближе к людям, насколько это возможно. Например, демократические выборы губернаторов предоставят гражданам большее влияние на работу государственного аппарата. Есть опасения, что разрешение на проведение демократических выборов губернаторов или децентрализация политической власти другими способами может поспособствовать сепаратизму. Один из авторов доказывал здесь и здесь, что эффект на самом деле будет противоположным. Более децентрализованная политическая власть станет лучшим стимулом для местных политиков поддерживать и защищать украинское государство.
Важнее всего, что Украина должна провести открытую и откровенную дискуссию в отношении тела спрута, а не только его щупалец. Это – способ окончательно институционализировать достижения Майдана.
