Упродовж останніх тижнів в експертному середовищі активно обговорюють Новий економічний курс від Юлії Тимошенко (див тут і тут; далі – НЕК). Ця дискусія частково є реакцією на запрошення політика долучитися до всебічного професійного обговорення цього документу та його подальшого вдосконалення. Ми теж відповідаємо на запрошення, і в цій статті проаналізуємо рекомендації НЕК в частині земельних відносин (Розділ 23).
Насамперед хотіли б відзначити, що сам факт наявності стратегії розвитку земельних відносин у політичній платформі учасника виборчих змагань є – поза сумнівом – позитивним явищем. Чим конкретніша і зрозуміліша стратегія – тим більш зрозуміло, чого очікувати від кандидата не лише після виборів, але вже й зараз. А обговорення такого документу відкриває можливість до його вдосконалення. Сподіваємося, що інші політичні сили та кандидати у президенти так само визначать свої позиції щодо цієї реформи.
Disclaimer
Цей аналіз не є редакційною статтею VoxUkraine. Його автори – відомі і компетентні експерти агросектору Олег Нів’євський і Денис Нізалов.
VoxUkraine також буде аналізувати економічні частини програм п’яти кандидатів на посаду президента з найбільшим рейтингом. У нашому проекті передбачається аналіз за наступними критеріями:
- економічна доцільність;
- конкретика;
- можливість виконання;
- узгодженість основних ідей та пропозицій.
Результати дослідження будуть опубліковані на сайті VoxUkraine
Одразу слід зазначити: назва аналізованого нами розділу – «Ефективне використання сільськогосподарської землі в інтересах суспільства та оптимальна модель ринку землі» – свідчить, що питання «бути чи не бути ринку землі» для авторів НЕК уже не стоїть; мова йде винятково про пошук його оптимальної моделі.
Сподіваємося, що публічне обговорення НЕК та наші коментарі допоможуть вдосконалити документ та підтримати конструктивну політичну дискусію щодо земельної реформи.
НЕК містить такі рекомендації:
1. Створення реального земельного кадастру і збереження мораторію на продаж земель до створення належних правових механізмів реєстрації і захисту права приватної власності на землю (стор. 378).
Коментар: Автори при цьому стверджують, що «електронний земельний кадастр має непогані характеристики з точки зору функціональних можливостей». Це правда – земельний кадастр вже існує, і він цілком реальний. Хотілося б додати, що його подальше наповнення стимулюватиме саме обіг земель, бо, відповідно до чинного законодавства, тільки зареєстровані земельні ділянки можуть бути продані, придбані, передані в оренду або у заставу. Більше того, за даними Міністерства юстиції, опублікованими в Моніторингу Земельних відносин 2016-2017, щокварталу укладається від 15 до 20 тисяч правочинів на купівлю-продаж несільськогосподарських земель та 10-15 тисяч – на купівлю-продаж сільськогосподарських непідмораторних земель. Тобто, ринок землі та механізми реєстрації та захисту прав вже існують і підстав для продовження мораторію немає.
Автори НЕК цілком слушно стверджують, що «Скасуванню мораторію на продаж землі має передувати розробка і широке громадське обговорення проекту закону «Про обіг земель сільськогосподарського призначення». Але, на жаль, не надають власного бачення того, які норми мають міститися у цьому законі, тобто що саме має широко обговорювати громадськість. Адже позиція кандидата – це насамперед його бачення параметрів ринку, а не лише того, чи слід їх широко обговорювати. Тому, у якості рекомендації, пропонуємо авторам НЕК чітко визначитися із ключовими параметрами цього законопроекту. На нашу думку, це:
- хто має право продавати та купувати сільськогосподарські землі;
- як запобігти надмірній концентрації землі сільгоспвиробниками й олігархами та одночасно забезпечити конкуренцію на ринку земель;
- як обмежити спекуляцію на ринку земель (особливо на початковому етапі);
- як забезпечити прозорість розпорядження державними та комунальними землями в умовах ринку;
- як створити умови для забезпечення банківським сектором доступних кредитів на придбання землі, особливо – для малих виробників;
- як захистити права землевласників та орендарів.
Одним із варіантів відповідей на ці питання є, до прикладу, пропозиції Громадського об’єднання за скасування мораторію, які нещодавно опублікувала «Економічна правда» . Ці пропозиції є результатом широкої публічної дискусії як представників аграрного та банківського сектору, експертного середовища, так і громадських організацій різних спрямувань (зокрема, і правозахисного), і, на наш погляд, досить виважено балансують інтереси різних потенційних учасників ринку сільськогосподарських земель:
2. Стимулювання розвитку сімейного фермерства через закріплення їх пріоритетного права на придбання земель сільськогосподарського призначення, надання доступу до банківських кредитів і розвиток аграрної інфраструктури (стор. 379)
Далі автори НЕК деталізують цю тезу і недвозначно наголошують, що агробізнес в Україні повинен мати малі або середні масштаби: «Нова модель розвитку сільського господарства України повинна визнавати пріоритетну роль дрібних і середніх фермерських господарств та їх кооперативів, передбачати механізми їх інвестиційного кредитування та гарантувати доступ до інфраструктури зберігання і збуту продукції» (стор. 381).
Коментар: Окрім того, що з такою рекомендацією важко погодитися, автори ще й суперечать самі собі. Буквально у наступному абзаці вони стверджують: «Стратегічним орієнтиром розвитку аграрного сектору економіки України має стати розбудова багатоукладного сільського господарства, в якому функціонують як високотоварні великі підприємства (напевно, мається на увазі «великотоварні», а не «високотоварні» – авт.), так і сімейні фермерські господарства».
Таке твердження про багатоукладність є цілком слушним. Метою державної політики має бути забезпечення рівних умов доступу до землі, кредитних ресурсів та технологій, а не надання преференцій тій чи іншій групі. На жаль, дрібні виробники наразі обмежені у такому доступі, і саме тому потребують підтримки. Існує безліч прикладів, які свідчать, що дрібні господарства можуть бути більш продуктивними; саме розвиток більш продуктивних господарств і є джерелом зростання добробуту та створює нові робочі місця на селі.
Однак навіть самі автори стратегії зазначають, що малі форми господарювання менш продуктивні (стор. 380), а відтак (зважаючи на специфіку агросектору) автоматично менш прибуткові. Тому, якщо, за логікою НЕК, вважати малі господарства (фермерів) менш продуктивними, і водночас робити їх основним драйвером аграрного устрою України, – це означає пропонувати зниження продуктивності агробізнесу. Більше того: оскільки поки що аграрне виробництво є основною діяльністю на селі (більш детально про це тут), з таким економічним курсом складно буде сподіватися на розвиток сіл – скоріше, це шлях до їх вимирання.
3. Реформування системи державної підтримки аграрного сектору в напрямку зміни її спрямованості на потреби дрібних і середніх виробників та усунення корупційних факторів (стор. 383)
Коментар: На жаль, НЕК не артикулює, чому теперішня система підтримки аграріїв не є ефективною, – основний акцент робиться на фактові корупційності механізмів, без вказівки на дефекти системи по суті, тобто не сказано, що саме слід змінити (див. більш детальний аналіз системи підтримки по суті тут ). Тому відкритим залишається питання, як саме автори пропонують реформувати існуючу систему держпідтримки.
4. Заохочення створення обслуговуючих сільськогосподарських кооперативів через надання правової допомоги і консультаційних послуг відповідальними установами (стор. 384)
Коментар: Як і в попередньому випадку, автори обмежилися гаслом та переліком загальновідомих фактів. Сподіваємося, що під час подальшого фахового доопрацювання вони зможуть перейти від констататації проблеми в цілому та конкретизувати, що заважає створенню кооперативів, як заохотити фермерів та землевласників до таких об’єднань і яку саме роль, на їхню думку, мають відігравати в цьому процесі правова допомога і консультаційні послуги, – а відтак і запропонувати зрозумілі шляхи подолання проблем.
5. НЕК також закликає до створення та прийняття «Стратегії розвитку системи землеволодіння і землекористування» (стор. 379) .
Коментар: Така стратегія є дійсно необхідною для визначення пріоритетів розвитку земельних відносин в Україні та допоможе забезпечити сталість такого розвитку –незалежно від політичних змін. Проте жодної конкретики щодо змісту такої стратегії НЕК не надає, залишаючи і цей пункт на рівні гасла.
Насамкінець, ще дві пропозиції для покращення земельного розділу і НЕК в цілому:
- Додати стратегію розвитку сільської місцевості. Чомусь в нас розвиток села пов’язують винятково із розвитком аграрного бізнесу/сільського господарства. Це традиційно, але неправильно, оскільки сільська економіка – значно ширша за аграрний бізнес. Таким чином, зі стратегії абсолютно не зрозуміло, як бачить Юлія Тимошенко розвиток сільської місцевості, а це ж – третина населення України та 75% території. На противагу селу, в НЕК міститься цілий розділ щодо стратегії містобудування (Розділ 24).
- Поліпшити якість підготовки документу. Земельний розділ НЕК (особливо у вступній частині та обґрунтуванні) виглядає доволі реферативно – тут занадто велика кількість довідкової інформації, або фрагментів документів, у тому числі суперечливих з наукової точки зору; усе це могло слугувати робочою базою для підготовки, але присутність їх в тілі стратегії не виглядає обґрунтованою[1]. Цей «список літератури» суттєво збільшує обсяг документа, однак доцільніше його збільшити за рахунок уточнення тих позицій стратегії, які на даний момент залишилися на рівні виборчих гасел (про що йшлося вище).
Так, не зрозуміла потреба наводити приклади регулювання ринку землі у деяких країнах світу на 5 сторінках – без чітко окресленого обґрунтування, чому саме ці приклади наведено, та висновків, як вони стосуються подальших пропозицій. Натомість можна просто систематизувати цю інформацію одним параграфом чи висновком.
Також залишається під питанням, у чому «додана вартість» перелічених (без належного осмислення проблем) результатів аналітичної доповіді «Подолання продовольчої кризи. Оцінка реформ глобальної політики з 2007 року»?
Така «неуважність» до форми не притаманна документам подібного типу (див. нижче) і це, своєю чергою, значною мірою нівелює цінність документу та розмиває основні меседжі.
У зв’язку з цим автори НЕК, як один із можливих прикладів, могли б використати Єдину комплексну стратегію розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки, над впорядкуванням якої працювало понад 100 експертів за підтримки ЄС та інших міжнародних донорів.
Висновок
Факт появи НЕК з розділом присвяченим земельним відносинам можна вважати позитивним явищем на старті виборчої агітації. Він допомагає зрозуміти бачення розвитку земельних відносин одного з кандидатів у президенти та його політичної сили. Маємо надію, що й інші учасники виборчих перегонів нададуть на публічний розгляд подібні стратегії.
Проте до НЕК в частині земельних відносин є чимало зауважень – як за формою, так і по суті.
По суті. Слід відзначити внутрішню суперечливість окремих положень документу. Так, меседж про перспективу запровадження ринку землі та необхідність працювати над його моделлю, заявлений у назві розділу, фактично заперечується відсутністю чітких пропозицій щодо положень законопроекту «Про обіг земель сільгосппризначення» – якою саме є оптимальна, на думку авторів НЕК, модель ринку землі.
Вимога Юлії Тимошенко щодо продовження мораторію, оприлюднена 16 жовтня 2018 (без пропозиції, як і коли має бути запроваджено ринок), змушує сумніватися, наскільки серйозно ця політична сила ставиться до рекламованого нині власного програмного документу.
А декларація про збереження села не підкріплена візією щодо розвитку сільської місцевості – на відміну від міста.
Частина положень розроблена не глибше рівня гасел – тобто декларує проблему, але не містить відповіді на запитання, що саме слід зробити для її подолання.
Щодо форми – назва документу задає досить високу планку вимог до його структури та наповнення. Укладачам варто би відмовитися від форми реферату, який інтегрує всі цікаві публікації на задану тему, ретельніше відбирати джерела та більше уваги приділити створенню оригінального контенту.
Сподіваємося, що наші коментарі та рекомендації допоможуть вдосконалити документ та перевести дискусію щодо земельної реформи до обговорення більш предметних пропозицій.
Примітки
[1] НЕК дає багато приводів для перевірки правдивості наведених фактів. Текст рясніє фразами на кшталт «згідно з останніми оцінками», «фахівці визнають», «багато міжнародних установ прогнозують» тощо, але перевірити ці факти не видається можливим через відсутність будь-яких посилань в тексті на першоджерела.
Складається таке враження, що дослідження Oxfam International є чи не єдиним джерелом міжнародного досвіду та знань, яким користувались укладачі стратегії. Основна теза, навколо якої будується земельна стратегія НЕК і яка є результатом дослідження Oxfam International звучить наступним чином: «У сучасному світі діє така закономірність: якщо в країні при владі перебувають слабкі корумповані «еліти», яким не властиве стратегічне і патріотичне державне мислення, а суспільство не є політично активним, то землі країни стають легкою здобиччю для операцій «злиття та поглинання», або рейдерських захоплень не військовими, а економічними методами, через підкуп влади і навіть змін законодавства і Конституції країни». Проте ознайомлення з першоджерелом тільки збільшує сумніви в достовірності такого висновку, оскільки в самій же публікації не вказані ні детальний опис результатів моделювання та оцінки, ні джерела, де можна було б детально ознайомитись з цими результатами. Більше того, самі ж автори публікації Oxfam International вказують на «обмеженість» (Див. зноску іі) в публікації Oxfam International) даних, які вони використовували в дослідженні, що змушує з обережністю ставитись до самих результатів дослідження; а інші науковці вказують в загальному на методологічні проблеми із подібними дослідженнями та політичними зловживаннями, які вони можуть породжувати. В цілому відверто дивує відсутність в обґрунтувальній частині НЕК загальноприйнятого «класичного» досвіду земельних відносин у світі, з яким можна ознайомитись, наприклад, тут, тут і тут.
Контроверсійність фактів також можна продемонструвати на основі прикладу із тезою про використання міндобрив. В стратегії в якості основної проблеми зниження родючості ґрунтів (що є, насправді не проблемою, як це подається в НЕК, а наслідком інших більш фундаментальних причини) подається зменшення внесення органічних та мінеральних добрив (стор. 370). Проте вже через 2 сторінки автори зазначають проблему експортної орієнтації галузі і «збільшення внесення мінеральних добрив». Чого тільки вартий пасаж «Екстенсивне і нераціональне виробництво, яке практикується в Україні (без використання сівозмін, із внесенням великої кількості хімікатів та мінімальним внесення мінеральних добрив)»? Що мали на увазі автори, коли стверджують про велику кількість хімікатів за мінімального внесення мінеральних добрив? Адже згідно Закону України Про пестициди та агрохімікати, мінеральні добрива і є агрохімікати.
