Несправедливість чи погане адміністрування? У чому причина недоотримання Києвом мільярдів гривень

За останні роки бюджет столиці в реальному вимірі виріс на 35%: з 35,8 млрд. грн. у 2013 році до 48,7 млрд. грн. у 2017 році (див. Рис. 1). Порівняно з середніми темпами зростання доходів місцевих бюджетів в цілому по країні ці цифри виглядають непогано. Доходи столиці зростають випереджаючими темпами навіть без урахування трансфертів із Державного бюджету: 25% зростання у столиці порівняно з лише 0,5% зростання місцевих бюджетів в цілому по країні.

Втім, чи вплинули на цей результат якісь особливі адміністративні здібності столичної влади?

У цій статті показано, що збільшення доходів столиці відбувається виключно за рахунок зростання надходжень від загальнодержавних податків і значною мірою – від збільшення трансфертів із Державного бюджету. Ми з’ясуємо, яку питому вагу у зростанні доходів столичного бюджету мають власні надходження столиці, такі як доходи від паркування, розміщення реклами, дивідендів комунальних компаній і оренди або приватизації майна – джерел надходжень, які цілковито залежать від рішень і управлінських здібностей місцевої влади. Проаналізуємо цікавий факт: хоча надходження від загальнодержавних податків зростають пропорційно до росту населення столиці і росту мінімальних і середніх заробітних плат, надходження від власних джерел не лише не зростають, але падають навіть у номінальному вимірі, без поправки на інфляцію.

Але почнемо із поширеного серед столичного естеблішменту твердження про начебто несправедливі щодо Києва наслідки бюджетної децентралізації.

Як на Київ вплинула бюджетна децентралізація

9 лютого 2017 року Київрада ухвалила звернення до Верховної Ради та Кабінету Міністрів, в якому скаржилася на несправедливі наслідки бюджетної децентралізації. У зверненні йдеться про те, що до реформи Київ отримував 50% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО), який сплачують роботодавці, зареєстровані у столиці. Після реформи – лише 40%. Автори звернення вимагали залишити в бюджеті столиці 100% ПДФО. Багато хто у Києві пояснює провали у завершенні великих інфраструктурних проектів (наприклад, нескінченне будівництво Подільсько-Воскресенського мосту і гілки метро на Троєщину або станції метро “Львівська брама”) саме цим скороченням, яке подається як несправедливість стосовно столиці.

Однак ті, хто бажає списати невдачі Києва на несправедливий перерозподіл ПДФО, «забувають» про те, що інші обласні центри опинилися у навіть гіршому становищі: до реформи великі міста отримували 75% надходжень від цього податку, після реформи – лише 50%. Тобто втрати цих міст на 15 процентних пунктів вище, ніж втрати столиці.

Беззаперечними вигодонабувачами реформи перерозподілу ПДФО стали невеликі міста та села, які злилися в об’єднані територіальні громади. Замість 25% цього податку вони стали отримувати 60%. Однак чи є несправедливим перерозподіл на користь цих міст більшої частки податку? У країні не перший рік фіксується тенденція до збільшення чисельності мешканців великих міст на тлі рекордного скорочення чисельності жителів країни в цілому. Так, у столиці за останні 4 роки офіційно зафіксований приріст мешканців на 66 тис. осіб. Справжні цифри, незафіксовані офіційною статистикою, напевно, значно більші. Зрозуміло, що скорочення відбувається за рахунок втрати жителів середніми, малими містами і селами. Сотні тисяч нових мешканців збільшують податкові надходження столиці, в той час як міста, містечка і села, з яких ці жителі їдуть, ці надходження втрачають. Новий розподіл податку також враховує особливості податкового законодавства. Незалежно від того, в якій частині країни живуть і працюють працівники великих компаній, податок з їхніх доходів роботодавець сплачує за місцем розташування його головного офісу, який, як правило, знаходиться у столиці.

У 2017 р. Київ отримав доходів від ПДФО у розмірі 14,6 млрд грн (або 30% від загальної суми доходів з урахуванням міжбюджетних трансфертів). Якби місто отримувало 50% ПДФО, як до реформи, доходи від цього податку були б більшими на додаткові 3,7 млрд грн.

Чи були компенсовані ці втрати? Внаслідок реформи децентралізації місцеві бюджети отримали два нових джерела доходів – частину податку на прибуток підприємств (10%  цього податку) та акцизний податок з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів.

У 2017 році від податку на прибуток місто отримало 3 млрд грн, а від акцизного податку – 1,56 млрд грн. Тобто втрата ПДФО була майже повністю компенсована новими джерелами доходів. Решта була компенсована вищими сумами трансфертів із Державного бюджету, які в номінальному вимірі зросли  з 3,6 млрд.грн. у 2013 році до 14 млрд. грн. у 2017р.

Порівнявши питому вагу п’яти основних джерел наповнення столичного бюджету за 2013 та 2017 роки, побачимо цікавий факт: 2013 року сумарна частка топ-5 джерел складала 85% доходів бюджету, а 2017 року частка топ-7 джерел (ті самі плюс два нових) склала майже стільки ж – 86,4% (див. Рис. 3).

Якщо влада Києва і відіграє якусь роль у створенні чи збільшенні цих надходжень, то роль ця доволі обмежена. Влада може впливати лише на ставки земельного податку і орендної плати за землю. Протягом 2013-2017 сукупна частка земельного податку і плати за землю у загальних доходах міста скоротилась із 11,5% до 10,3%.

Внесок місцевої влади у наповнення бюджету столиці

Однак, є деякі джерела доходів, які напряму залежать від місцевої влади. Це:

1. частина прибутку комунальних підприємств, що перераховується до місцевого бюджету
2. дивіденди, нараховані на акції господарських товариств, які перебувають під контролем громади
3. плата за розміщення зовнішньої реклами
4. збір за місця для паркування транспортних засобів
5. орендна плата за користування комунальним майном
6. надходження від приватизації комунального майна та продажу землі
7. кошти так званої «пайової участі» в утриманні об’єктів благоустрою, що сплачують власники тимчасових споруд (малих архітектурних форм) [1]
8. надходження від інвестиційних угод і аукціонів.

Можливості для збільшення доходів від цих джерел переважно залежать від місцевої влади. Вона вирішує, скільки у міста буде паркувальних майданчиків або площин для розміщення реклами, встановлює відповідні тарифи, визначає ставки орендної плати за майно і визначає обсяг майна, що може бути переданий в оренду. Також вона встановлює прозорі чи непрозорі правила приватизації, затверджує переліки майна і земельних ділянок, що можуть бути виставлені на продаж, визначає стратегію розвитку підконтрольних комунальних підприємств і призначає або звільняє їхніх керівників.

Парадоксально, але надходження від вищеперерахованих активностей разом узятих за останні чотири роки не лише не збільшились, а навпаки зменшились навіть у номінальному вимірі, без поправки на інфляцію (див. Рис. 4-5)

Якщо у 2013 році ці надходження складали 747 млн грн (або 1,6 млрд.грн. в цінах 2017 року), то у 2017 році – лише 606 млн грн.

Значне зростання надходжень можна бачити за такими статтями як:

1. продаж землі (збільшення у реальному вимірі у 1,5 рази за 2014-2017 роки)  
2. дивіденди від акціонерних товариств, що перебувають під контролем громади – ПрАТ «Київміськбуд» і ПрАТ «Водоканал» (збільшення у 2,5 рази). Втім, зростання на 30 млн грн (в цінах 2017 року) дивідендів від декількох успішних господарських товариств, якими володіє місто, не перекриває скорочення надходжень від прибутку комунальних підприємств, яке склало майже 93 млн грн (в цінах 2017 року).

Найбільше падіння доходів фіксується у сфері оренди комунального майна: середнє значення цих доходів за 2014-2017 роки (179 млн. грн.) було менше показника 2013 року на вражаючі 88%!

Погані результати від оренди виглядають доволі дивно з огляду на показники інших міст чи Фонду державного майна. Для прикладу, доходи від оренди у Львові збільшились з 22 млн. у 2013 році майже у три рази до 63 млн. грн. у 2017 р.

Причину провалів київської влади на цьому напрямку слід шукати у конфлікті інтересів депутатів і неефективності чиновників.

Починаючи з 2015 року депутати щороку надають і поновлюють дію 50% універсальної знижки до чинних орендних ставок. Крім того, постійна комісія з питань власності активно користується (незаконним)[2] правом з надання індивідуальних орендних знижок за зверненнями окремих орендарів. Обидві ці практики позбавляють бюджет сотень мільйонів гривень від оренди щорічно. Вигодонабувачами цих пільг досить часто стають орендарі, які перебувають або під прямим контролем депутатів або під їхньою негласною протекцією.

Крім того, у Києві на відміну від інших міст країни існує практика залишення левової частки орендної плати у розпорядженні комунальних підприємств – балансоутримувачів. Так, комунальна компанія Київжитлоспецексплуатація – балансоутримувач найбільшої частки комунального майна, яке передається в оренду, – залишає собі 95% орендної плати, яку вона збирає з орендарів, і перераховує в бюджет лише 5% [3]. Левова частка цих надходжень витрачається компанією на утримання власного персоналу та інші адміністративні витрати.

Нарешті, Київрада повністю звільнила [4] від орендної плати користувачів найкоштовнішої міської нерухомості[5] – приміщень шкіл і дитячих садочків, що передаються в пільгову оренду за 1 грн. на рік приватним закладам освіти.

Інше розчарування – стабільне зменшення обсягу доходів столиці від паркування та частки цих надходжень у загальних доходах. Сьогодні ця частка складає лише 5 сотих відсотка від загальних доходів Києва (у 2013 році – 18 сотих відсотка: теж мало, але все ж у 3.5 рази більше, ніж сьогодні). Для порівняння, у Голландії частка доходів від паркування (включаючи штрафи, які у цій країні зараховуються до місцевих бюджетів) у загальних доходах муніципалітетів країни складала у 2016 році 7 відсотків[6], у столиці країни-агресора ця частка у 2017 році склала 1,05 відсотка, або 22 млрд.руб. Це у 140 і 21 разів більше ніж у Києві, відповідно.

Наведений аналіз показників доходів столиці у динаміці за період з 2013 по 2017 роки змушує замислитись, у чому справжня причина недоотримання столицею значних коштів до свого бюджету. Очевидно, що бюджетна децентралізація не є причиною цього невтішного результату.

Як свідчить власний досвід автора, багато важливих рішень у сфері податків, бюджету і управління активами міста ухвалюються у столиці під впливом конфлікту інтересів, в інтересах окремих електоральних груп, але не в інтересах міста в цілому.  

Примітки