За последние годы доходы бюджета столицы в реальном измерении выросли на 35%: с 35,8 млрд. грн. в 2013 году до 48,7 млрд. грн. в 2017 году (см. Рис. 1). По сравнению со средними темпами роста доходов местных бюджетов в целом по стране эти цифры выглядят неплохо. Доходы столицы растут опережающими темпами даже без учета трансфертов из Государственного бюджета: 25% роста в столице по сравнению с только 0,5% роста местных бюджетов в целом по стране.
Впрочем, повлияли ли на этот результат какие-то особые административные способности столичной власти?
Рис. 1 Доходы местных бюджетов, реальное измерение, млрд грн
Рис. 2 Доходы местных бюджетов, номинальное измерение, млрд грн
Источник: Отчеты об исполнении бюджета Киева, Государственное Казначейство. Здесь и далее реальные доходы рассчитаны в ценах 2017 года. Данные, на основании которых построены графики в этой статье, можно просмотреть по ссылке.
В этой статье показано, что увеличение доходов столицы происходит исключительно за счёт роста поступлений от общегосударственных налогов и в значительной степени — от увеличения трансфертов из Государственного бюджета. Мы выясним, какой удельный вес в росте доходов столичного бюджета имеют собственные поступления столицы, такие как доходы от парковки, размещения рекламы, дивидендов коммунальных компаний и аренды или приватизации имущества — источников поступлений, которые полностью зависят от решений и управленческих способностей местной власти. Проанализируем интересный факт: хотя поступления от общегосударственных налогов растут пропорционально росту населения столицы и росту минимальных и средних заработных плат, поступления от собственных источников не только не растут, но падают даже в номинальном измерении, без поправки на инфляцию.
Но начнём с распространенного среди столичного истеблишмента утверждения о якобы несправедливых по отношению к Киеву последствий бюджетной децентрализации.
Как на Киев повлияла бюджетная децентрализация
9 февраля 2017 года Киевсовет принял обращение к Верховной Раде и Кабинету Министров, в котором жаловался на несправедливые последствия бюджетной децентрализации. В обращении говорится, что до реформы Киев получал 50% налога на доходы физических лиц (НДФЛ), который платят работодатели, зарегистрированные в столице. После реформы — только 40%. Авторы обращения требовали оставить в бюджете столицы 100% НДФЛ. Многие в Киеве объясняют провалы в завершении крупных инфраструктурных проектов (например, бесконечное строительство Подольско-Воскресенского моста и линии метро на Троещину или станции метро «Львовская брама») именно этим сокращением, которое подаётся как несправедливость по отношению к столице.
Однако те, кто желает списать неудачи Киева на несправедливое перераспределение НДФЛ, «забывают» о том, что другие областные центры оказались в даже худшем положении: до реформы крупные города получали 75% поступлений от этого налога, после реформы — только 50%. То есть потери этих городов на 15 процентных пунктов выше, чем потери столицы.
Бесспорными выгодополучателями реформы перераспределения НДФЛ стали небольшие города и села, слившиеся в объединённые территориальные громады. Вместо 25% этого налога они стали получать 60%. Однако является ли несправедливым перераспределение в пользу этих городов большей части налога? В стране не первый год фиксируется тенденция к увеличению численности жителей больших городов на фоне рекордного сокращения численности жителей страны в целом. Так, в столице за последние 4 года официально зафиксирован прирост жителей на 66 тыс. человек. Цифры, не зафиксированные официальной статистикой, вероятно, значительно большие. Очевидно, что сокращение происходит за счёт потери жителей средними, малыми городами и сёлами. Сотни тысяч новых жителей увеличивают налоговые поступления столицы, в то время как города, посёлки городского типа и сёла, из которых эти жители уезжают, эти поступления теряют. Новое распределение налога также учитывает особенности налогового законодательства. Независимо от того, в какой части страны живут и работают сотрудники крупных компаний, налог с их доходов работодатель платит по месту нахождения его головного офиса, который, как правило, расположен в столице.
В 2017 Киев получил доходов от НДФЛ в размере 14,6 млрд грн. (или 30% от общей суммы доходов с учётом межбюджетных трансфертов). Если бы город получал 50% НДФЛ, как до реформы, доходы от этого налога были бы больше на дополнительные 3,7 млрд грн.
Были ли компенсированы эти потери? Вследствие реформы децентрализации местные бюджеты получили два основных новых источника доходов — часть налога на прибыль предприятий (10% этого налога) и акцизный налог с розничной торговли подакцизными товарами.
В 2017 году от налога на прибыль город получил 3 млрд грн, а от акцизного налога — 1,56 млрд грн. То есть потеря НДФЛ была с лихвой компенсирована новыми источниками доходов. К этому следует добавить увеличившиеся суммы трансфертов из Государственного бюджета, которые в номинальном выражении выросли с 3,6 млрд. грн. в 2013 году до 14 млрд. грн. в 2017г.
Сравнив удельный вес пяти основных источников наполнения столичного бюджета за 2013 и 2017 годы, увидим интересный факт: в 2013 году суммарная доля топ-5 источников составляла 85% доходов бюджета, а в 2017 году доля топ-7 источников (те же, плюс два новых) составила почти столько же — 86,4% (см. Рис. 3).
Рис. 3 Распределение доходов бюджета столицы по источникам, млн грн
Источник: Отчёты об исполнении бюджета Киева
Если киевские власти и играют какую-либо роль в сборе или увеличении этих поступлений, то роль эта весьма ограничена. Власть может влиять только на ставки земельного налога и арендной платы за землю. Впрочем, в течение 2013-2017 гг. совокупная доля земельного налога и платы за землю в общих доходах города сократилась с 11,5% до 10,3%.
Вклад местной власти в наполнение бюджета столицы
Однако в столичной казне имеются источники доходов, непосредственно зависящие от местных властей. Это:
- доля прибыли коммунальных предприятий, зачисляемая в местный бюджет;
- дивиденды, начисленные на акции хозяйственных обществ, находящихся под контролем громады;
- плата за размещение наружной рекламы;
- сбор за места для парковки транспортных средств;
- арендная плата за пользование коммунальным имуществом;
- поступления от приватизации коммунального имущества и продажи земли;
- средства так называемого «долевого участия» в содержании объектов благоустройства, которые платят владельцы временных сооружений (малых архитектурных форм)[1];
- поступления от инвестиционных соглашений и аукционов.
Возможности для увеличения доходов от этих источников преимущественно зависят от местной власти. Она решает, сколько у города будет парковок или плоскостей для размещения рекламы, устанавливает соответствующие тарифы, определяет ставки арендной платы за имущество и определяет объем имущества, которое может быть передано в аренду. Также она устанавливает прозрачные или непрозрачные правила приватизации, утверждает перечни имущества и земельных участков, которые могут быть выставлены на продажу, определяет стратегию развития подконтрольных коммунальных предприятий и назначает или увольняет их руководителей.
Парадоксально, но поступления от вышеперечисленных активностей вместе взятых за последние четыре года не только не увеличились, а наоборот уменьшились даже в номинальном измерении, без поправки на инфляцию (см. Рис. 4-5)
Если в 2013 году эти поступления составляли 747 млн. грн. (или 1,6 млрд. грн. в ценах 2017 года), то в 2017 году – только 606 млн. грн.
Рис. 4 Собственные доходы столицы, млн. грн.
Рис. 5 Власні доходи столиці, млн. грн.
Значительный рост поступлений можно видеть по таким статьям как:
- продажа земли (увеличение в реальном выражении в 1,5 раза за 2014-2017 годы)
- дивиденды от акционерных обществ, находящихся под контролем громады — ЧАО «Киевгорстрой» и ЧАО «Водоканал» (увеличение в 2,5 раза). Впрочем, рост на 30 млн. грн. (в ценах 2017 года) дивидендов от нескольких успешных хозяйственных обществ, которыми владеет город, не перекрывает сокращение поступлений от прибыли коммунальных предприятий, которое составило почти 93 млн. грн. (в ценах 2017 года).
Наибольшее падение доходов фиксируется в сфере аренды коммунального имущества: среднее значение этих доходов за 2014-2017 годы (179 млн. грн.) было меньше показателя 2013 года на ошеломляющие 88%!
Плохие результаты от аренды выглядят довольно странно, учитывая показатели других городов или Фонда государственного имущества. Например, доходы от аренды во Львове увеличились с 22 млн. в 2013 году почти в три раза, до 63 млн. грн. в 2017 г.
Рис. 6 Доходы от аренды имущества, млн. грн.
Источник: Ежегодные отчёты Фонда государственного имущества, отчёты об исполнении бюджетов за 2013 — 2017 гг. соответствующих городов.
Причину провалов киевской власти на этом направлении следует искать в конфликте интересов депутатов и неэффективности чиновников.
Начиная с 2015 года депутаты ежегодно предоставляют и возобновляют действие 50% универсальной скидки к действующим арендным ставкам. Кроме того, постоянная комиссия по вопросам собственности активно пользуется (незаконным[2]) правом по предоставлению индивидуальных арендных скидок по обращениям отдельных арендаторов. Обе эти практики лишают бюджет сотен миллионов гривен от аренды ежегодно. Выгодополучателями этих льгот достаточно часто становятся арендаторы, которые находятся либо под прямым контролем депутатов или под их негласной протекцией.
Кроме того, в Киеве в отличие от других городов страны существует практика оставления львиной доли арендной платы в распоряжении коммунальных предприятий — балансодержателей. Так, коммунальная компания Киевжилспецэксплуатация — балансодержатель наибольшей доли коммунального имущества, передаваемого в аренду, — оставляет себе 95% арендной платы, которую она собирает с арендаторов, и перечисляет в бюджет только 5% [3]. Львиная часть этих поступлений расходуется компанией на содержание собственного персонала и другие административные расходы.
Наконец, Киевсовет полностью освободил [4] от арендной платы пользователей самой востребованной городской недвижимости [5] — помещений школ и детских садов, передаваемых в льготную аренду за 1 грн. в год частным учебным заведениям.
Другое разочарование — стабильное уменьшение объема доходов столицы от парковки и доли этих поступлений в общих доходах. Сегодня эта доля составляет лишь 5 сотых процента от общих доходов Киева (в 2013 году — 18 сотых процента: тоже мало, но всё же в 3,5 раза больше, чем сегодня). Для сравнения, в Голландии доля доходов от парковки (включая штрафы, которые в этой стране зачисляются в местные бюджеты) в общих доходах муниципалитетов страны составляла в 2016 году 7 процентов [6], в столице страны-агрессора эта доля в 2017 году составила 1,05 процента, или 22 млрд. руб. Это в 140 и в 21 раз больше чем в Киеве, соответственно.
Приведённый анализ доходов столицы в динамике за период с 2013 по 2017 годы заставляет задуматься, в чём же настоящая причина недополучения столицей значительных средств в свой бюджет. Очевидно, что бюджетная децентрализация не является причиной этого неутешительного результата.
Как показывает собственный опыт автора, многие важные решения в сфере налогов, бюджета и управления активами города принимаются в столице под влиянием конфликта интересов, в интересах отдельных электоральных групп, но не в интересах города в целом.
Примечания
[1] Долевое участие в содержании объектов благоустройства не следует путать с долевым участием в создании социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры города. Первое больше похоже на арендную плату — это регулярный платеж за право размещения МАФа на территории города. Этот платеж уплачивается на основании договора, заключённого между владельцем временной конструкции и городской администрацией. Количество заключаемых или продолжающихся договоров — вопрос, находящийся под полным контролем администрации.
Второе (участие в инфраструктуре) — это квази-налог. Хотя его ставка устанавливается местными властями, объектом налогообложения является проектно-сметная стоимость построенных объектов недвижимости. Местные власти не имеют решающего влияния на объемы строительства, скорее такое влияние имеют марко-экономические факторы и конкретная конъюнктура строительного рынка. По своей природе этот квази-налог больше похож на налог на недвижимость, ставки которого также устанавливает местная власть. Оба эти налога следовало бы рассматривать в первой части этой статьи, если бы они составляли более существенную долю доходов местного бюджета. В 2014-2017 гг. долевое участие в среднем составляло 460 млн.грн. в год, а налог на недвижимость — 230 млн. грн. Ввиду незначительного влияния этих налогов на формирование доходной части сводного бюджета города, они не включены в расчёты.
[2] Решение Административной коллегии Киевского областного территориального отделения АМКУ 29 января 2019 года
[3] См. подпункт 20.3 пункта 20 Решения Киевского городского совета «О бюджете города Киева на 2017 год».
[4] Решение Киевского городского совета от 19 марта 2015 № 273/1138 «О внесении изменений в Положение об аренде имущества территориальной громады города Киева, утвержденного решением Киевского городского совета от 22 сентября 2011 № 34/6250».
[5] К концу 2017 года в безвозмездном пользовании частных учебных заведений находилось около 50 тыс. кв. м. помещений бывших коммунальных школ и детских садов.
[6] Источник: Отчет Vereniging van Nederlandse Gemeenten (Ассоциация голландских муниципалитетов) за 2016 год.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
