Чому та як уряди можуть забезпечувати більшу визначеність для своїх громадян?

Чи слід урядам втручатись, коли у приватному секторі зникає визначеність? І, що важливіше, чи здатне урядове втручання підвищити визначеність, щоб уможливити ухвалення економічними суб’єктами більш довгострокових рішень?

Найважливішою рисою сьогодення є швидкі технологічні зміни, які дедалі прискорюються. Це значно підвищило рівень невизначеності невизначеності у суспільстві. Багато компаній не знають, чи їхня продукція користуватиметься попитом через 3-5 років чи увагу споживачів приверне щось зовсім інше. Створення ринку замість отримання частки існуючого ринку стало новою парадигмою бізнесу. Зростання невизначеності значно змінює бізнес-культуру та процеси, а також навички, які компанії цінують у працівниках. Отже, працівники також почуваються менш упевненими у збереженні своїх робочих місць.

Водночас технологічні зміни різко знижують трансакційні витрати – тож, можливо, ми входимо в епоху, коли теорема Коуза стане реальністю, тобто коли замість фірм над проектами працюватимуть неформальні групи людей, кожен із яких переходитиме до наступного проекту після завершення поточного. Ми вже спостерігаємо стрімке зростання кількості фрілансерів та відповідної інфраструктури їхньої підтримки (наприклад, платформи, де працівники та працедавці знаходять один одного). Для працівників статус фрілансера означає як вигоди (гнучкість), так і втрати (менше соціального страхування, вища мінливість доходу). Для фірм співробітники-фрілансери – це менші витрати, але також і менші можливості контролю, а отже, вища невизначеність щодо якості та вчасності виконання роботи. Таким чином, поява нових технологій підвищує невизначеність на ринку праці – як для бізнесу, так і для працівників.

Гарним прикладом можливих наслідків технологічно зумовленої невизначеності є фінансова криза 2008-2009 років. На той час фінансові інструменти стали настільки складними, що дуже мало хто міг виявити пов’язані з ними ризики, не кажучи вже про те, щоб оцінити ці ризики. Забезпечені боргові зобов’язання (на той час нова технологія фінансового ринку) та подібні цінні папери вважалися практично безризиковими, доки криза не перетворила їх на сміття. Як наслідок, на початку 2009 року одні банки, інвестиційні фонди та інвестори не знали, куди подіти гроші, а інші не могли отримати ні копійки в кредит – адже кредитори не знали, як відрізнити гарного позичальника від поганого. Простіше кажучи, невизначеність знищила велику частку фінансового ринку.

Економічна теорія стверджує, що коли ринок зазнає поразки, уряд має втрутитись. І після кризи 2008 року уряди та центральні банки діяли саме так – вони надавали кредити та купували цінні папери замість інших гравців ринку. Таким чином вони підтримували фірми та банки, які мали проблеми з ліквідністю, й допомагали визначати вартість цінних паперів. Друге завдання, мабуть, було важливішим за перше, оскільки за відсутності ринку цін також не існує. У випадку цін на акції це означає, що «справедливу» вартість компаній більше не можна оцінити. Іншими словами, вона стає вкрай невизначеною – і це відлякує [потенційних] інвесторів.

Можливо, спричинена технологією невизначеність не є специфічною рисою лише фінансових ринків і може дестабілізувати й інші ринки. У таких випадках, чи слід урядам втручатись, щоб забезпечити більшу визначеність? Чи виграє від такого втручання суспільство?

Дослідження

Щоб відповісти на питання, чи бажано для суспільства мати більше визначеності, ми спочатку переглянули наявні дані, а потім провели власне опитування через Facebook.

Нас цікавили відповіді на такі питання:

1. чи люди відчувають підвищену невизначеність; 
2. чи їх вона турбує (тобто чи хотіли б вони мати більшу визначеність).

Інститут соціології Національної Академії наук України проводить репрезентативне опитування українського суспільства з низки питань. Зокрема, він розраховує індекс соціальної тривожності. З 1992 року цей показник ніколи не виходив за межі діапазону 45,5 – 50,7 (на шкалі від 20 до 80). У 2014 році він становив 49,07, що було дуже близько до значення 1996 року. У 2005-2012 роках індекс був трохи нижчим – близько 45-46. Свіжіші дані відсутні. Отже, можна дійти висновку, що за розглянутий період соціальна тривожність була більш-менш стабільною.

Інший показник, який є мірою соціального оптимізму, змінюється разом з економічною ситуацією (Рисунок 1).

Інші питання дають змогу детальніше розглянути оптимізм. Респондентів просили визначити емоції, які вони відчувають, коли думають про своє майбутнє та майбутнє України. Вони могли вибрати декілька з таких 12 емоцій: 6 позитивних (радість, упевненість, надія, оптимізм, задоволення, інтерес), 5 негативних (безвихідь, розгубленість, песимізм, тривога, страх) та байдужість. Для легшого сприйняття на Рисунку 2 ми об’єднали позитивні та негативні емоції.

Ми бачимо, що до 2013 року люди дещо позитивніше дивились на майбутнє України, ніж на власне майбутнє, але в 2013 році ситуація змінилась (на жаль, немає даних про почуття щодо власного майбутнього після 2013 року). Загалом, цей показник оптимізму також відображає поточну економічну ситуацію в країні.

Ми також знайшли посилання на опитування 2016 року про щастя. Це опитування свідчить, що 36% людей обгрунтовують те, що вони нещасні, відсутністю певності у завтрашньому, 34% обгрунтовують це бідністю, а 31% не можуть знайти обгрунтування (інші відповіді були надані значно меншою часткою респондентів; респонденти могли обрати кілька відповідей).

Оскільки наявні дані не дають відповіді на питання, що нас цікавили, ми провели власне опитування, розповсюдивши через FB онлайн-анкету з кількома питаннями щодо невизначеності та ставлення до неї.

Ми отримали 825 відповідей за 7 днів (26 лютого – 4 березня 2019). Наша вибірка не є репрезентативною: 72,5% респондентів із Києва. Інші регіони представлені більш-менш рівномірно, але майже 58% респондентів звідти живуть у містах із населенням понад 500 тисяч осіб. Отже, сільські райони дуже недопредставлені (хоча загалом близько п’ятої частини українців проживають у сільській місцевості). Гендерний розподіл близький до загального по Україні (56% жінок у нашій вибірці проти 53,4% серед усього населення). Люди у віці 23-45 років становлять 73,5% наших респондентів (Рисунок 3), порівняно з 70,1% населення України.

59% наших респондентів – наймані працівники, 22% – самозайняті, 12% – студенти, а решта належать до категорій безробітних, пенсіонерів тощо. Розподіли чоловіків і жінок за родом занять у нашій вибірці дуже схожі. Дослідження показують, що в Україні користувачі інтернету мають краще фінансове становище. Отже, ми очікували побачити нижчий гендерний розрив у зарплаті у нашій вибірці, оскільки користувачі Facebook, як правило, мають кращу роботу та вищі доходи. Тим не менш, наші дані свідчать, що гендерний розрив присутній навіть у цій групі (Рисунок 4).

65% наших респондентів уважають, що після Євромайдану справи в Україні рухаються в правильному напрямку, 11,5% дотримуються протилежної думки, а решта не визначились. Це різко контрастує з репрезентативними дослідженнями, які показують, що близько 70% українців думають, що справи йдуть у неправильному напрямку, а 18% – що у правильному напрямку. Отже, наші респонденти є переважно прихильниками Євромайдану та подальших реформ. Тому ми очікували, що вони будуть оптимістичніше налаштовані щодо майбутнього, ніж середньостатистичний українець.

Ми запитали респондентів, що вони переважно відчувають, коли думають про своє власне майбутнє і майбутнє України. Респонденти могли вибрати одну з таких емоцій: страх, тривога, невпевненість, радість, спокій, надія. Вони також могли додати власний варіант відповіді. Серед власних відповідей були інтерес, відповідальність, гнів, смуток, фаталізм, відчай та навіть вивчена безпомічність. Тут ми теж об’єднали всі емоції у дві категорії — позитивні та негативні. 35% респондентів негативно дивляться як на власне майбутнє, так і на майбутнє України, 29% – позитивно думають і про одне, й про інше. 25% позитивно дивляться на власне майбутнє і негативно на майбутнє України, а 10% респондентів – навпаки. Отже, серед наших респондентів більше песимістів, ніж оптимістів, і в середньому вони вважають, що їм вестиметься краще, ніж Україні (це теж контрастує з результатами репрезентативної вибірки, представленими на Рисунку 2).

Щоб з’ясувати, чи відчувають наші респонденти підвищену невизначеність, ми поставили три головні питання:

• Чи майбутнє турбує Вас більше, ніж сьогоднішній день? («так» – 76% респондентів)
• Чи відчуваєте Ви сьогодні більшу невизначеність, ніж 5 років тому? («так» – 37%)
• Чи відчуваєте Ви сьогодні більшу невизначеність, ніж 10 років тому? («так» – 39%)

Ми також поставили кілька додаткових запитань на цю тему. 49% респондентів думають, що їхні батьки у їхньому віці були більш впевненими у майбутньому, ніж вони зараз, 67% кажуть, що в радянські часи у людей було більше впевненості в майбутньому (але багато хто зазначав, що це через незнання реальної ситуації), а про 1990-ті роки те саме сказали лише 11% респондентів.

Нарешті, ми попросили наших респондентів визначити своє місце на уявній «драбині» відповідно до рівня впевненості в майбутньому. Розподіл відповідей наведено на Рисунку 5.

З вищенаведеного аналізу можна зробити висновок, що наші респонденти доволі впевнені у своєму майбутньому, хоча й переживають за нього. Можливо, це тому, що 66% із них роблять заощадження (32% хотіли б заощаджувати, але не можуть собі цього дозволити). Це дещо відрізняється від населення в цілому, 43% якого не робить заощаджень. Справді, регресійний аналіз показує, що люди, які роблять заощадження, схильні ставити себе вище на «драбині впевненості», так само як і люди з вищим рівнем доходу. Ті, хто вважає, що Україна йде в правильному напрямку, та оптимісти також заявляють про більшу впевненість. Змінні роду занять, статі, віку не є значущими.

Останнє питання, яке ми розглядаємо, – чи вважають люди, що визначеність – це добре, і чи хотіли б вони мати більше визначеності. 57,5% респондентів думають, що більша невизначеність означає більші ризики, 37% дотримуються думки, що вона означає більше можливостей, а 4% – що і те, й інше. Проте наші респонденти переважно не погодилися б пожертвувати своїми правами заради більшої визначеності (Рисунок 6).

Водночас більшість заради визначеності готова пожертвувати частиною своїх доходів, хоча й невеликою – 50% респондентів могли б пожертвувати до 10% доходів, а ще 34% могли б пожертвувати від 11% до 30% (Рисунок 7).

Та все ж більшість хотіла б мати довші горизонти планування в усіх сферах свого життя (Рисунок 8). У середньому наші респонденти планують свою кар’єру на два роки наперед (а хочуть планувати її на 4,1 року наперед), планують своє навчання на 1,4 року наперед (а хотіли б планувати його на 2,6 року).

З опитування можна зробити висновок, що понад 60% наших респондентів (які переважно живуть у містах і дотримуються думки, що Україна йде у правильному напрямку) не вважають, що за останні п’ять років невизначеність зросла. Майже 67% із них бачать себе на верхній половині «драбини впевненості». Проте 76% занепокоєні майбутнім, а 57% вважають, що невизначеність несе в собі головним чином ризики, а не можливості. Деякі з них навіть дозволили б уряду частково обмежити їхні права в обмін на більшу визначеність. І лише 11% не відмовилися б від жодної частки свого доходу в обмін на більшу визначеність. Водночас, більшість хотіла б мати довші горизонти планування, ніж зараз.

Наше Fаcebook-опитування показує, що хоча люди загалом не відчувають більшої невизначеності, вони переживають за майбутнє, хотіли б планувати на довшу перспективу і були б готові пожертвувати деякою часткою свого доходу заради більшої впевненості*. Водночас стандартна економічна логіка каже нам, що вищий рівень визначеності розширює горизонти планування для бізнесу та людей** і сприяє довгостроковим інвестиціям.

Тож які кроки могли б зробити уряди, щоб забезпечити більшу визначеність?

У відповідь на фінансову кризу 2008 року вони вибрали, певно, найпростіший шлях – надавати [необмежене] фінансування*** чи обіцянки з фінансування (наприклад, знаменита фраза Маріо Драгі «будь-якою ціною»). Але Велика рецесія свідчить, що забезпечення визначеності за допомогою цих інструментів має небажані наслідки. По-перше, програми кількісного пом’якшення досить важко згорнути. По-друге, необмежена ліквідність, можливо, підштовхнула розвинений світ до порочного кола «низькі відсоткові ставки – збільшення заощаджень – ще нижчі відсоткові ставки». Водночас за умов невизначеності вищі заощадження не означають вищих інвестицій. Коли люди не впевнені в безпеці своїх заощаджень і прибутку від них, вони схильні заощаджувати в готівці чи гарантованих банківських депозитах, а не робити більш ризиковані інвестиції, такі як придбання акцій.

У світі зростаючої непевності є кілька певних речей, які, ймовірно, погіршать ситуацію. Сьогодні ми спостерігаємо повільну, але незворотну зміну фундаментальних економічних чинників. Це скорочення робочої сили та зростання демографічного навантаження, зростання мобільності капіталу, зокрема людського капіталу, і посилення екологічних проблем, включаючи зміну клімату. Останній чинник не лише змінює традиційні моделі життя та [сільськогосподарського] виробництва – він також збільшує частоту та тяжкість стихійних лих, тим самим посилюючи невизначеність.

Очевидний спосіб для уряду одночасно послабити невизначеність та протистояти довгостроковим викликам, описаним вище — реалізація довгострокової політики. Уряд, який дбає про суспільне благо, мав би робити довгострокові інвестиції або брати на себе довгострокові зобов’язання для підвищення майбутньої продуктивності та стійкості. Наприклад, він міг би інвестувати кошти в освітні заклади та якість викладачів. Або він міг би зобов’язатися утримувати вищі тарифи для виробників «зеленої» енергії впродовж тривалого періоду. Однак, як показано в нашій попередній статті, у демократичних країнах уряди зазвичай проводять короткозору політику, спрямовану на [негайне] задоволення певних груп виборців і перемогу на наступних виборах. Часто така короткострокова політика має несприятливі довгострокові наслідки.

Але, певно, найгірше, що може зробити уряд, – це розвернути політику на 180 градусів. Яскравим українським прикладом є скасування переходу до 12-річної середньої школи. У 2010 році, через вісім років після початку перехідного періоду, парламент проголосував за повернення до 11-річної школи. Учні, які мали закінчити навчання за два роки, раптом дізналися, що їм доведеться закінчити його за рік. Тож вони були змушені подвоїти зусилля (та/або платити більше грошей репетиторам) для опанування дворічної програми за рік. Така різка зміна політики не лише погіршила «стартові позиції» бідніших студентів, а й підвищила суспільне несприйняття самої ідеї освітньої реформи. Перехід до 12-річної школи було відновлено лише у 2016 році.

Це лише один із багатьох прикладів раптових розворотів політики в Україні. Масштаби проблеми найкраще ілюструє те, що в нашій країні «законодавчі зміни» включені до стандартних положень про форс-мажорні обставини у контрактах.

Що можна зробити, щоб зміни законодавства чи політики не були форс-мажорними подіями, але водночас оперативно відповідали на зміни середовища? Відповідь проста в теорії, але її дуже важко реалізувати на практиці – потрібні стійкі, але доволі гнучкі інституції. А саме — ефективні та прозорі процедури прийняття рішень. Такі процеси (чи то розробка законодавства, чи то ухвалення рішень уряду з конкретної політики) неодмінно мають включати:

• чітке формулювання проблеми та її причин
• консультації зі стейкхолдерами про можливі шляхи вирішення проблеми
• оцінку витрат та вигод різних рішень для вибору найбільш ефективного
• систему моніторингу реалізації цього рішення та оцінки результатів

Крім того, громадськість має бути поінформована про все вищезазначене.

Чіткі та прозорі процеси та сильні інституції забезпечують визначеність у тому сенсі, що економічні гравці можуть передбачити можливу реакцію уряду на зовнішні шоки. Забезпечення визначеності передбачає дотримання процедур прийняття рішень, а не незмінність законодавчих положень. Знання процедур прийняття рішень дозволить суб’єктам економічних відносин раціоналізувати свої очікування. Якщо вони до того ж зможуть брати участь у розробці політики, то матимуть ще більше відчуття впевненості та контролю за ситуацією.

Хоча невизначеність не може бути повністю ліквідована, її можна значно зменшити за допомогою сильних інституцій – або «правил гри». У шаховій партії можна лише здогадуватися, яким буде наступний хід суперника. Однак якщо гравці дотримуються правил, вони можуть бути впевнені, що не дістануть дошкою по голові. І саме це робить гру взагалі можливою.[необмежене] фінансування