Прогноз – не факт. Что мешает выполнению государственного бюджета

«Идеальный бюджет – это не тот, который существенно перевыполнен, а тот, который выполнен на 100%», – сказала министр финансов Оксана Маркарова на отчетной конференции по бюджету-2018.

Учитывая эту логику, бюджет 2018 года – не идеальный. По доходам он выполнен на 98%, по расходам – ​​на 95,3%. Однако это точно не худший показатель. Более того – за последние 12 лет именно для бюджета 2018 года фактические и плановые показатели оказались наиболее близкими друг к другу.  

VoxUkraine собрал данные о выполнении государственных бюджетов с 2007 по 2018 годы и выяснил, как и почему из года в год (не) выполнялись сметы страны.

Как мы считали

Объектом нашего анализа стали данные о плановых и фактических показателях доходов государственных бюджетов в целом и от пяти основных налогов в частности. Речь идет о доходах от ренты за использование природных ресурсов, НДС, налога на прибыль, пошлины и акцизов (Рис. 1).

Точность прогнозирования мы оценивали по двум типам отклонений.

Отклонение общей суммы доходов – это общее отклонение всех запланированных доходов от всех фактических в процентах. Оно дает понимание о том, насколько оправдался общий прогноз, без раскрытия причин, почему так произошло. Этот показатель мы использовали при сравнении Украины с другими странами.

Общее отклонение прогноза доходов не показывает в полной мере качество прогнозирования. Ведь такое отклонение может быть даже нулевым, но это не означает, что доходы были правильно спрогнозированы. Недобор одних налогов могут перекрыть высшие поступления от других. Это будет означать, что отклонения в прогнозах таки произошли, но на общую сумму поступлений это не повлияло.

Средневзвешенное отклонение позволяет увидеть, что происходило «внутри» бюджета. При оценке точности украинских бюджетов мы пользовались именно этим показателем.

Дело в том, что чем меньше запланированный доход, тем больше будут любые небольшие отклонения фактических показателей относительно запланированных (меньшая вероятность спрогнозировать правильно, большее влияние разных событий на результат). Например, рента, которая на 2013 год была запланирована в размере 2,4 млрд грн, в результате оказалась на 3,3 млрд грн больше, а это 138% отклонения от прогноза. Тогда как отклонение по НДС составило 24 млрд грн, но в то же время 15,5% (план – 154 млрд грн, факт – 130 млрд грн).

Взвешивание происходило по доле данной категории дохода в сумме пяти основных источников доходов.

Наиболее и наименее точные бюджеты

Каждый прогноз строится на данных о нынешнем состоянии, на предположениях о будущем и на предположениях о том, как экономические игроки будут реагировать на это будущее.

Исследование VoxUkraine позволяет сделать нестандартный вывод – если строго соблюдать закон, то точный бюджет получить не удается, поскольку прогнозы бюджетных поступлений строятся на макропрогнозах, составленных весной предыдущего года. Самым точным оказался бюджет, который принимался с определенным отклонением от стандартного процесса принятия бюджета.

Наиболее точный бюджет (то есть такой, в котором фактические показатели оказались наиболее близкими к плановым) – бюджет на 2018 год. Средневзвешенное отклонение 5%. Министр финансов, который готовил бюджет, – Александр Данилюк.  

Важнейшее отличие бюджета на 2018 год от других бюджетов – скорректированный макропрогноз. В декабре 2017 во время доработки проекта государственного бюджета на 2018 год ко второму чтению правительство уточнило показатели номинального ВВП и инфляции.

С одной стороны это означает, что правительство создало определенную бюджетную «аномалию», нехарактерную для других бюджетных процессов. Предыдущие бюджеты и бюджет 2019 года рассчитывались на макропоказателях, утвержденных еще весной, как того требует бюджетное законодательство. С другой стороны – это положительно повлияло на качество прогноза доходов в 2018 году: он оказался более точным.  

В течение года бюджет корректировался четыре раза, однако, как писал VoxUkraine, все равно нашлись причины, которые не позволили выполнить его на 100%.

Статус наименее точных разделили между собой бюджеты на 2009 и 2010 годы (Рис. 2). Средневзвешенное отклонение у каждого из них по 17%.

Бюджет на 2009 год готовил министр финансов Виктор Пинзеник. Это был бюджет, на выполнении которого с полной силой сказался финансово-экономический кризис. Вместо ожидаемого экономического роста на 0,4% реальный ВВП по итогам 2009 года сократился на 15,1%. На протяжении года бюджет корректировался 11 раз, однако даже с учетом изменений, план по доходам все равно был недовыполнен на 45,6 млрд грн или 17,8%.

Бюджет на 2010 год готовил Федор Ярошенко. Этот бюджет – тоже по-своему необычен. Как писал VoxUkraine, он был внесен в парламент с нарушением всех возможных сроков подачи – в апреле 2010 года. Несмотря на то, что экономика в 2010 году росла быстрее, чем прогнозировалось, не удалось преодолеть спад в строительстве. Бизнес еще не оправился после кризиса – на экономически активных предприятиях существовала задолженность по выплате зарплаты. Это сказалось на налоговых поступлениях бюджета.   

Как у них

Для того, чтобы понять, насколько точно украинское правительство умеет прогнозировать, стоит взглянуть на то, что происходит с прогнозами в других странах. А там точность также отличается и зависит от различных факторов.

The Economist следил за прогнозами роста ВВП в 15 богатых странах в течение 20 лет и ожидаемо обнаружил, что прогнозы, сделанные на год вперед, очень неточны.

Анализируя достоверность прогнозов, исследователи обнаружили, что правительства, как правило, слишком оптимистичны.

Это не удивительно, ведь заявляя о своем прогнозе, правительство создает у бизнеса и населения определенные ожидания относительно состояния страны. Также The Economist обнаружил, что прогнозисты гораздо лучше прогнозируют годы роста и почти никогда не предусматривают кризис или спад экономики.

Пример — прогноз роста экономики США.

Прогнозы роста ВВП, которые делаются в США последние 18 лет в сентябре, всегда колеблются вокруг одного и того же числа – 2,5% – и преимущественно сбываются с небольшой погрешностью.

Прогноз на 2009 год, оказавшийся потом годом значительного падения экономики США, также был положительным. Только в январе 2009 года под влиянием финансово-экономического кризиса Бюджетное управление Конгресса США изменило прогноз с 1,1% на -2,2%.

В этом плане Украина не отличается от других стран.

Мы сравнили прогнозирование ВВП и доходов бюджета Украины с несколькими соседними странами в 2007-2018 годах.

При этом мы разделили прогнозы для годов, оказавшихся кризисными (в эти годы снижался ВВП), и годов, в которые наблюдался прирост ВВП. Для Украины кризисными годами были 2009, 2014, 2015, в Венгрии такими годами были 2009 и 2012, в Словакии только 2009 (табл. 1).

Реальный рост ВВП в Украине в среднем отклонялся на 3,5 процентных пункта от того прогноза, по которому строится и принимается Государственный бюджет.

В годы спада, которые труднее прогнозировать, отклонения в среднем были почти вдвое больше. Например, в 2009 году бюджет строился по прогнозу роста экономики на 0,4%, а по итогам года оказалось, что экономика сократилась на 15,1%. Конечно, в течение года с обновлением прогноза бюджет корректировался.

В годы роста экономики отклонения от прогноза намного меньше – в среднем 1,9 п.п.

В случае с доходами бюджета мы видим, что в Украине отклонения в годы спада больше, чем в годы роста, тогда как в других странах – наоборот (Табл. 2). Это частично объясняется тем, что оба кризисных периода в Украине были связаны с высокой инфляцией и скачками курса, что влияло на резкое увеличение доходов бюджета в гривневом выражении. В других сравниваемых странах такой большой инфляции не было.

Почему прогнозы не сбываются?

Бюджетный прогноз по доходам может не сбываться по следующим причинам:

1. Устаревший макропрогноз. Бюджетное прогнозирование доходов тесно связано с прогнозными макропоказателями, которые, как написано в Бюджетном кодексе, должны быть «реалистичными». В украинских реалиях именно к реалистичности макропоказателей на момент принятия бюджета есть вопросы. Дело в том, что макропоказатели, которые ложатся в основу проекта сметы, утверждаются весной, тогда как сам бюджет принимается в декабре года, предшествующего плановому. То есть временной разрыв между утверждением макропрогноза и принятием бюджета достигает 7-8 месяцев. За это время экономические реалии могут измениться, и на момент принятия бюджета макропрогноз может оказаться устаревшим.
2. Чрезвычайные ситуации. В течение года случается неожиданное событие (кризис, гибридная война), последствия которого предсказать невозможно. Другая причина – ожидаемое событие не случается.
3. Неожиданный поведенческий эффект налогоплательщиков. Реакция бизнеса на изменения в законодательстве, которые должны обеспечить выполнение бюджета, может не соответствовать ожиданиям правительства. Например, повышая акцизы, правительство делает ставку на то, что поступления от них увеличатся. Однако это далеко не всегда происходит в запланированных масштабах – из-за повышенной налоговой нагрузки бизнес уходит в тень, формирует наперед складские запасы, пока действуют более низкие налоги. Другой пример – ситуация с растаможкой «евроблях». Вместо ожидаемого 1 млрд грн от легализации машин с еврономерами правительство в этом году собрало более 12 млрд грн. Это скажется на выполнении бюджета-2019.

Что делать?

Улучшить ситуацию с выполнением бюджетных прогнозов и уменьшить разрыв между фактом и планом можно за счет таких действий.

Во-первых, внести изменения в Бюджетный кодекс, позволив обновлять макропрогноз во время утверждения бюджета, между первым и вторым чтением, например. Первый шаг в этом направлении парламент уже сделал, когда принял закон о введении среднесрочного бюджетного планирования и сдвинул сроки одобрения бюджетной декларации с 1 апреля на 1 июня.

Во-вторых, проводить последовательную налоговую политику. Понимание сроков изменения налоговых ставок минимизирует переход бизнеса в тень.

В-третьих, удерживаться от рискованных доходов. Как показывает исследование VoxUkraine, при доработке бюджета ко второму чтению депутаты часто увеличивают расходы и наскоро ищут под это увеличение компенсаторы в доходной части. Один из примеров – увеличение суммы ожидаемой прибыли от Нацбанка без согласования с ним. Поскольку НБУ перечисляет средства в бюджет по результатам аудита, увеличение прогнозного дохода без надлежащих финансово-экономических оснований и расчетов обращается невыполнением этого показателя по факту.