Досягнення та перспективи реформ децентралізації в Україні з 2014 року

До початку жовтня 2019 року стало очевидним, що такі побоювання невиправдані. Якщо вірити останнім публічним заявам нового президента, уряду та найбільшої парламентської фракції в Україні, реформа місцевого самоврядування, яку було розпочато 2014 року, триватиме з належною швидкістю та глибиною. Водночас викликає занепокоєння конфлікт, що наростає навколо майбутнього способу місцевого самоврядування в Києві. Подібні конфлікти набувають додаткового значення з огляду на загальнодержавні регіональні та місцеві вибори, які мають відбутися у жовтні 2020 року.

Один із провідних українських експертів та головних ініціаторів реформи децентралізації Анатолій Ткачук у своєму нещодавньому інтерв’ю для видання «Дзеркало тижня» застерігає, що для України життєво важливим є дотримання правильної послідовності етапів реалізації плану децентралізації. [1] Ткачук стверджує, що за нинішніх обставин було б небезпечно розширювати повноваження регіональних органів влади шляхом запровадження виконавчих комітетів, призначених обласними радами. Натомість ця частина загальної реформи децентралізації має бути імплементована останньою. Наразі пріоритетом має лишатися амальгамація (об’єднання) та розширення можливостей муніципалітетів. Інші нововведення в рамках загальної реформи децентралізації, такі як об’єднання старих районів у більші субрегіональні адміністративні одиниці та створення нового офісу префектів президента, – далі на черзі. Відповідно до бачення Ткачука щодо подальшого просування реформи, на третьому етапі обласні ради повинні отримати конституційне право створення власних виконавчих комітетів.

Нижче нами коротко підсумовані основні досягнення, постійні виклики та майбутні завдання в рамках поступального руху децентралізації в Україні. Більш детально ці та інші аспекти змін, що відбуваються в адміністративній структурі України, розглянуто в нещодавно опублікованих документах для Українського Форуму Королівського інституту міжнародних відносин (Лондон), [2] Інституту Кеннана Центру імені Вудро Вілсона (Вашингтон, округ Колумбія), [3] та внутрішнього журналу Чатем Хауса (Міжнародного інституту стратегічних досліджень, Лондон). [4] Нами вказано на обмежене вікно можливостей для завершення першого етапу реформи місцевого самоврядування наприкінці 2020 року.

Виклики та звершення до 2019 року

Хоча міжнародна технічна та фінансова допомога мала важливе значення для впливу на результати політики, [5] успіх чи провал реформ, таких як децентралізація, все ще повністю визначається внутрішніми чинниками. Це означає, що з часів Революції гідності (Євромайдан) 2013–14 рр. різні національні та багатонаціональні іноземні донори, серед яких ЄС та США, консолідували свої дії в Україні за допомогою таких програм, як ULEAD, PULSE та DOBRE, що збільшило результативність їхнього впливу. Серед інших міжнародних організацій, Рада Європи ділиться експертними юридичними знаннями в рамках проекту «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні». Добре скоординована консультативна підтримка, технічна та фінансова допомога з-за кордону сприяли тому, що уряд та парламент України не знехтував питанням децентралізації та її важливістю.

Головним викликом для децентралізації в Україні став розрив між амбітною програмою реформаторів та обмеженою інституційною спроможністю для прийняття та реалізації політичних рішень, а також нових законів у попередньо передбачений термін 2014–17 рр. [6] Після Євромайдану політики продемонстрували значний організаторський хист та чітку волю розпочати реформи, незважаючи на величезні зовнішні загрози безпеці та пов’язані з ними внутрішні виклики територіальній цілісності України. Проте постійний опір певної частини еліти, особливо в парламенті, перешкоджав зусиллям закріпити децентралізацію в Конституції і тим самим повноцінно впровадити нову адміністративну структуру та територіальний поділ України. Хоча реформа принесла певні помітні зміни на місцевому рівні, вона ще не призвела до відповідного правового відновлення української держави. [7]

Наразі основним досягненням децентралізації є територіальна консолідація громад та супутнє розширення можливостей місцевого самоврядування. Наприкінці 2014 р. та на початку 2015 р. було запроваджено фіскальну децентралізацію та розпочалося об’єднання малих місцевих муніципалітетів у більші та більш самодостатні «об’єднані територіальні громади» (ОТГ). Ці нові суб’єкти набули значних повноважень щодо збору податків, а також користуються перевагами нещодавно запроваджених прямих трансфертів з центрального державного бюджету. За прикладом країн Балтії та Скандинавії, ОТГ отримують 60 відсотків зібраного податку на доходи фізичних осіб. Це породило новий соціальний контракт між місцевими компаніями, громадянами та органами самоврядування та стимулювало останніх зберігати та розширювати свої податкові бази – тобто утримувати та залучати бізнес. [8] ОТГ також беруть на себе додаткову відповідальність за надання публічних послуг та сприяння розвитку інфраструктури [9]. Роблячи це, ОТГ можуть співпрацювати між собою в рамках нещодавно запровадженої законодавчої бази для міжгромадської співпраці.

На сьогодні істотною рисою децентралізації є те, що вона відбулася на добровільній основі, тим самим сприяючи розвитку місцевої демократії. Значною мірою низовий підхід до розробки структури і створення ОТГ та розробки «перспективних планів» на рівні області [10] означає, що з моменту початку об’єднання громад у 2015 році багато українців здобули цінний досвід організації колективних дій, а також ресурси. Вони провели активні дебати щодо місцевих питань та взяли на себе відповідальність за спільне прийняття рішень. Після створення нових ОТГ проводяться місцеві вибори для більш владних органів місцевого самоврядування, відповідальних за розподіл державних коштів та виконання багатьох регуляторних функцій, які раніше виконувались регіональними та вищими субрегіональними державними органами. Таким чином, за останні п’ять років поступальний рух децентралізації змінив провінційну Україну знизу вгору.

Завдання на 2019-2020 роки

На початку 2019 року центральний уряд у Києві оголосив про початок другого етапу децентралізації. [11] Цей новий план дій спрямований на завершення основних частин програми реформ на 2019–21 роки. Однією з головних цілей є збільшення темпів амальгамації задля того, щоб другий етап об’єднання громад встиг завершитися до загальнодержавних місцевих виборів восени 2020 року. Новий етап децентралізації також має на меті радикальне зменшення кількості районів та запровадження виконавчих комітетів для органів самоврядування в районах та областях. Таке завершення реформи територіального устрою України на двох субрегіональних (тобто районному та місцевому) рівнях є життєво важливим для забезпечення належного управління та адміністративного згуртування держави, особливо тоді, коли існують виклики її територіальній цілісності з-за кордону. Однак цю амбітну програму буде важко реалізувати та завершити до проведення місцевих виборів у жовтні 2020 року. Тож, досі залишається відкритим питання, чи можна досягти повного оновлення структури відносин між центром та периферією до кінця наступного року.

Початок цієї другої фази реформи ускладнився політичним календарем 2019 року, який мав три тури загальнонаціонального голосування на виборах президента та парламенту, а також подальшою ротацією персоналу в законодавчій, виконавчій, а також, частково, у судовій владі. Так, наприклад, проект Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України», сформульований тодішнім Міністерством регіонального розвитку, не був розглянутий Верховною Радою перед достроковими парламентськими виборами у липні 2019 р. Цей проект закону забезпечує правову основу для переформування районів згідно критеріїв, що застосовуються в ЄС. У ньому запропоновано перетворити наявні 490 районів із середньою чисельністю населення близько 25 000 жителів в приблизно 100 нових, кожен з яких матиме близько 150 000 жителів, без необхідності внесення трудомістких змін до Конституції.

Вже сьогодні процес об’єднання місцевих громад сприяв переходу значної частки обов’язків з районів до громад. Відповідно до чинної Конституції України, безпосередньо обрані верхні субрегіональні ради нинішніх районів відповідають за представлення спільних інтересів населених пунктів у межах кожного такого округу. Однак об’єднання часто призводить до створення відносно великих і могутніх ОТГ, які більше не потребують адміністративної підтримки рад чи керівників (тобто голів верхніх субрегіональних державних адміністрацій) на рівні району. Таким чином, більшість районів вже передали ОТГ широкі обов’язки та фінансові ресурси.

Основною мотивацією передбаченої широкої консолідації районів лише у 100 таких  територіальних одиниць є підвищення ефективності та скорочення витрат державних адміністрацій. Безумовно, досягти цих цілей може бути не так просто, як вважають деякі реформатори. [12] Окрім цього, проекти законів, що роз’яснюють нові обов’язки вищих субрегіональних виконавчих комітетів та рад, все ще перебувають у процесі підготовки. Тож, наразі поки зарано говорити, які саме функції будуть покладені на нові об’єднані райони. Все ще потрібно визначити функції майбутніх інституцій, а також їхнє територіальне планування. Незважаючи на ці та деякі інші досі відкриті питання, злиття районів є логічним продовженням об’єднання  громад і повинно зробити Україну більш узгодженою з адміністративними структурами багатьох країн-членів ЄС.

Нарешті, центральний уряд прагне змінити інституційну основу для районів та областей, дозволяючи безпосередньо обраним радам (тобто органам самоврядування, які вже існують) створювати власні виконавчі комітети, та формально закріплюючи цю нову структуру в українській Конституції. Таким чином, ради більше не мали б делегувати виконання рішень державним адміністраціям на обласному та районному рівнях. Швидше префекти, а не нинішні голови обласних адміністрацій, виконували б певні контрольні функції центру. Як наслідок, права та обов’язки регіональних керівників та органів самоврядування більше не суперечили б один одному. У цьому контексті життєво важливо забезпечити, щоб державний нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування не заважав регіональному та субрегіональному самоврядуванню.

Деякі рекомендації щодо політики

З огляду на ці та інші виклики, ми рекомендуємо наступні політики для українських та іноземних суб’єктів щодо подальшої децентралізації в Україні:

• Західним урядам, міжнародним організаціям та приватним донорам слід підтримувати другий етап децентралізації в Україні (2019–21 рр.) так само рішуче, як вони підтримували перший.
• Україні слід від’єднати конституційні зміни, необхідні для децентралізації, від вимог та імплементації Мінських угод, та прийняти необхідні конституційні та інші правові зміни, щоб якнайшвидше продовжити реформи.
• У той час як недобровільного об’єднання, можливо, зрештою не вдасться уникнути задля забезпечення завершення процесу децентралізації, місцеві громади повинні бути максимально залучені до планування та проведення процесу адміністративного злиття.
• Парламенту слід визначити майбутні функції самоврядування на обласному та районному рівнях ще до реформування територіально-адміністративного устрою України.
• Державних службовців старих районів, які не можуть бути призначені повторно в адміністрації розширених районів, слід заохочувати, мотивувати та підтримувати в пошуку нової роботи в ОТГ та інших органах місцевого самоврядування. Міжнародним донорам слід надалі надавати підтримку в перепідготовці працівників колишніх районів.
• Слід чітко визначити повноваження та відповідальність запропонованих регіональних префектів. Якою б не була остаточна система центрального державного нагляду за місцевим самоврядуванням, вона не повинна мати позасудових повноважень безпосередньо втручатися у муніципальні справи, але натомість повинна брати на себе консультативну функцію щодо ОТГ.

Подяка

Ми вдячні за ґрунтовну критику та корисні доповнення до більш раннього проекту цього документу Ігорю Дунаєву (Харків), Георгу Мільбрадту (Дрезден) та Вільяму Томпсону (Париж), а також трьом анонімним рецензентам із Чатем Хауса. Нам також стала у нагоді дискусія з питання змінюваного територіального планування України з Кімітакою Мацусато (Токіо), Андреасом фон Шуманом (Київ), Тоні Левітасом (Провіденс) та Бенедиктом Геррманом (Київ), а також численними українськими експертами з децентралізації. Однак автори несуть відповідальність за будь-які помилки чи неточності, які може містити документ. 

У роботі над цим документом Андреасу Умланду став у пригоді дослідницький проект Accommodation of Regional Diversity in Ukraine (ARDU), що фінансується Науково-дослідною радою Норвегії (програма NORRUSS Plus). Див. Blogg.hioa.no/ardu/category/about-the-project/.