«Жителям Украины нужно больше убеждённости в том, что они смогут сделать своё государство лучше»

С 2014 года в Украине происходит децентрализация — передача полномочий и финансов от государственной власти как можно ближе к людям — органам местного самоуправления. На сегодня создано 1029 объединенных общин, в которых проживают 11700000 граждан. До конца года планируют объединить всех других территориальные общины, а также внести соответствующие изменения в Конституцию, дискуссии вокруг которых сейчас активно ведутся.

В конце февраля VoxUkraine встретился с Риво Нооркыйовом, экспертом по административной реформе и консультантом Правительства Украины, чтобы обсудить ключевые принципы самоуправления, критерии, по которым определять успех реформы, способы снизить сопротивление изменениям со стороны чиновников и жителей, и как построить доверие к самоуправлению на примере Эстонии.

– Расскажите о Вашем опыте работы по децентрализации в Эстонии? 

– Я был членом государственной комиссии, которая разрабатывала концепцию и законодательные акты административной реформы в Эстонии. В июне 2016 г. парламент принял Закон об административной реформе. Также были созданы региональные комиссии, которые следили за процессом осуществления и за тем, что происходит в реальности. Я был “в поле” консультантом на протяжении 2 лет, ездил по всем уездам Эстонии. Моей целью было оказание помощи на местах, местным самоуправлениям при проведении объединения административных единиц.

Думаю, это хороший опыт в том плане, что я был независимым консультантом, хоть и работающим на правительство. Я рекомендую найти таких людей и в Украине, которые были бы независимы и помогали местным самоуправлениям проводить изменения в связи с объединением. И таких консультантов должно финансировать государство.

В Эстонии правительство стремилось к созданию атмосферы доверительного сотрудничества с местными самоуправлениями, чтобы местные власти не чувствовали себя брошенными в процессе подготовки и проведения реформы. Правительство поддерживало местные власти и виде создания различных информационных материалов, передавая на места аналитические подборки и проводя обучения. Всё это делалось, чтобы и на местах было понимание, что цель не реформа как таковая, а повышение благосостояния жителей.

– Учитывая масштаб Эстонии, это было не слишком большое укрупнение? 

– Когда в начале девяностых годов мы начали эту дискуссию, у нас было 256 городов и волостей. С момента восстановления независимости в ходе добровольного объединения количество местных самоуправлений постепенно уменьшалось, но процесс этот не был системным.

Законом об административной реформе была определена минимальная численность населения на территории местного самоуправления в размере 5000 человек, а рекомендуемой – 11000 человек. Реформой предусматривалась и возможность исключений. На сегодня у нас медианное количество жителей в местном самоуправлении 7739, медианная площадь самоуправления – 512 км2. Перед административной реформой в Эстонии было 213 городов и волостей, сейчас – 79.

– Насколько лёгким был этот процесс?

– Реформа проводилась поэтапно. Первым этапом было уточнение границ волостей и городов путём объединения. Законом была созданы общие контуры реформы. Суть проводимых в рамках реформы изменений местные самоуправления определяли самостоятельно, чтобы, исходя из предписанных законом цифр количества населения, при формировании создаваемой единицы местного самоуправления могло провести логичные территориальные объединения, обсудить все аспекты местной жизни и предложить решения вместе с необходимыми инвестициями. Все эти моменты были отражены в обязательных договорах об объединении, которые подписывались местными советами всех объединяющихся самоуправлений сроком на 4 года.

– Как у нас сейчас, когда всех обещают объединить в ближайшее время? 

– Практика в Эстонии отличается от украинской. Нашим законом об административной реформе с самого начала предусматривалось, что реформа будет проводиться путём добровольного и, при необходимости, инициируемого правительством объединения. Так что местным самоуправлениям на первом этапе реформы была предоставлена большая свобода в выборе партнёров по объединению, чтобы оно было наиболее приемлемым с точки зрения местного населения. Добровольный этап реформы продолжался полгода до 01.01.2017.

Этап объединений, инициированных правительством страны, проходил в период 01.01. – 15.07.2017, когда правительство предлагало объединиться тем самоуправлениям, в которых к началу 2017 года не выполнялся критерий минимального числа жителей (5000 жителей) и которые не ходатайствовали об объединении. Таких самоуправлений было 26. Не позднее 15 мая они должны были сообщить мнение о предлагаемом правительством объединении.

Если после добровольного этапа реформы в Эстонии осталось бы 102 местных самоуправления, то по завершении инициированного правительства этапа их число составляло 79. Внедрение всех производимых изменений состоялось в день объявления результатов местных выборов, состоявшихся осенью 2017 года. Изменения в целях и задачах, а также организации органов местного самоуправления вступили в действие 1 января 2018 г., когда начали работать новые созданные органы местной власти.

Важно также отметить, что председателям городских и волостных управлений, волостным старшинам и мэрам городов, чьи полномочия заканчивались досрочно, выплачивалась единовременная компенсация. Если на день объявления результатов местных выборов в органы нового самоуправления человек работал волостным старшиной, мэром или председателем собрания менее одного года, единовременно ему выплачивали 6-кратный размер среднего за последние 2 года его должностного оклада; если стаж работы в этой должности составлял не менее одного года, то в 12-кратном размере. Благодаря компенсации, люди получили определённые гарантии. Это было стимулом, чтобы руководители самоуправлений не противились реформе. Кроме того, такая компенсация позволила им овладеть новыми навыками и найти работу в другом месте. Они могли остаться и на госслужбе. 

Кроме того, каждому объединившемуся добровольно самоуправлению из госбюджета выплачивалось пособие из расчёта 100 евро на каждого жителя объединившегося самоуправления, но не менее 300 тысяч евро; верхним пределом этого пособия было 800 тысяч на одно самоуправление. 

– Это очень интересно. У нас ничего подобного даже в проекте нет, а предпосылки на уровне конфликта управленцев ещё как есть. 

– Как я уже говорил, что все объединяющиеся самоуправления заключали договор об объединении. Этим договором и определялось, каким станет новое самоуправление. Например, договором оговаривалось название нового самоуправления, а также всё, что связано с законодательными актами, структурой и сотрудниками учреждений, развитием услуг, числом членов советов самоуправления и количеством избирательных округов, планами развития и инвестициями. Обобщая, можно сказать, что договором определялся костяк будущих действий самоуправления.

– Это что-то вроде стратегического плана развития? 

– Да, договор об объединении нацелен на будущее и в то же время сохраняет преемственность. При этом местные сообщества получает уверенность, поскольку снимаются определённые страхи, которые сопровождают любые реформы. И в этом плане обсуждение в Украине могло бы быть более активным, чтобы уже в ходе процесса объединений понятны были ответы о предстоящих в будущем действиях нового объединённого самоуправления. 

– На Ваш взгляд, чего больше всего не хватает для успеха реформ в Украине? 

– С моей точки зрения в Украине могло бы быть более чёткое видение, что вы хотите от этой реформы получить. Важно активно привлекать к процессу людей и на максимально простом языке объяснять им, что изменится в результате реформы и как она повлияет на обычную жизнь людей. Одним из основных вопросов является обеспечение качества и доступности услуг.

– В Эстонии понимали жители, зачем эта реформа, или это была тоже тернистая история?

– Коммуникационный процесс был непростым, аргументов за и против реформы было много. Важно, что происходили публичные политические дебаты. И общины на местах тоже весьма активно принимали участие в этих обсуждениях. Настроения населения в связи с реформой измерялись с помощью опросов. До начала реформы в 2016 году число поддерживающих в той или иной мере и противников реформы было примерно одинаковым, примерно по 30% населения.

Сторонниками реформы были, прежде всего, люди молодые, с высшим образованием, более обеспеченные, особенно поддерживали реформу предприниматели.

– Настроений и мнений людей? 

– Когда процесс начался, на местах проходили обсуждения с каким соседним самоуправлением объединяться. Понятно, что предпочтительнее были самоуправления, сотрудничество с которыми ранее было положительным. Но в этом была и некая опасность, что какие-то новые самоуправления будут организовываться без учёта логики «местный центр – окружающая территория». Важными стали и темы, связанные с идентичностью. Законом было предписано, что нужно официально спрашивать у людей, с каким самоуправлением они хотят объединиться. В ходе реформы были и такие случаи, когда самоуправления делились – одна часть объединилась с одним самоуправлением, а другая – с другим.

– Можно ли считать, что в Эстонии реформа закончена? В какой-то степени хотя бы.

– В какой-то мере, да, административные границы были определены за год. В связи с этой реформой мы еще должны говорить о демократии на местах. При укрупнении местных самоуправлений необходимо изменять действующие модели управления и обновлять организационную культуру. На всё это необходимо время. Кроме того, до сих пор актуально распределение обязанностей между правительством и местными самоуправлениями, а также финансирование, необходимое для выполнения задач. Тут важен баланс, чтобы, с одной стороны, на местах была инициатива и способность решать задачи, а с другой, в стране обеспечивалось как можно более равномерное развитие разных регионов. При использовании целевых субсидий, выделяемых местным самоуправлениям правительством, следует предоставлять самоуправлениям больше прав в решении вопросов и направлять средства в их доходную базу и в фонд выравнивания. Также нужно повышать мотивацию местных самоуправлений в развитии бизнес-среды на местах.

– Какие положительные результаты уже видны в Эстонии? 

– Пока немного рановато оценивать результаты реформы, потому что прошло всего 2 года. Однако кое-какие положительные стороны уже видны. Первое, что я вижу – чиновники стали более компетентными. В малых самоуправлениях раньше для некоторых сфер деятельности не хватало специалистов, часто для всех не хватало полной нагрузки. Теперь в учреждениях сотрудники работают на полную ставку, и, поскольку во многих самоуправлениях приём на работу осуществлялся на конкурсной основе, чиновники на местах стали профессиональнее.

В теперешней ситуации появилось больше возможностей для специализации чиновников в их сферах деятельности и для формирования полноценных служб для исполнения тех, обязанностей, которые раньше исполнялись или в ограниченном объёме или не исполнялись вовсе. Например, в небольшом самоуправлении раньше не было специалиста по защите детей или он работал на 0.2 ставки. Теперь в укрупнённом самоуправлении есть для специалиста в этой области работа на полную ставку, кроме того, этот специалист может совершенствоваться по специальности.

Анализ показывает, что по сравнению с дореформенным положением численность аппарата местных самоуправлений снизилась на 9%. При этом управление стало более гибким. Повысилось и качество многих услуг, так как раньше в каких-то случаях предпочитали вместо предоставления услуг платить пособия. Появилось много новых ИТ-решений, которые позволяют экономить время и вообще ресурсы.

– Да, об ИТ-успехах в Эстонии мы знаем и очень вдохновляемся. Хоть и тут нужно подходить здраво. 

– Да, есть и некие опасности, не всё должно быть в интернете. Широкое использование интернета означает, что он должен быть доступен для всех групп населения. Однако известно, что представителям старших поколений трудно привыкнуть к таким нововведениям – люди привыкли общаться с чиновниками вживую, хотя многие действия можно было бы делать, используя интернет, из дома в удобное для себя время.

– Стала ли хозяйственная деятельность самоуправлений более эффективной? 

– Объёмы бюджетов местных самоуправлений выросли, что даёт больше финансовой гибкости по сравнению с прежней ситуацией. Улучшилось управление финансами. Анализ показывает, что многое из бухгалтерской деятельности переведено на компьютеры, уменьшилась потребность в людских ресурсах. Рост финансовых ресурсов позволяет фокусироваться на реализации инвестиций, так проекты, которые раньше реализовывали в течение нескольких лет, теперь можно осуществить за более короткий срок.

– Что у Эстонии не получилось? Или вышло не так, как планировалось?

– Несмотря на реформу местные самоуправления все разные. В некоторых самоуправлениях не смогли обеспечить логичную связность, поэтому маршруты обычных передвижений людей не совпадают с предусмотренными реформой центрами местных самоуправлений. Так что в некоторых случаях необходима некая корректировка административных границ. Немало времени требуется и на формирование идентичности самоуправления. Нужно учиться сотрудничеству и создавать доверие, а не действовать по привычке в парадигме «мы и вы».

– То есть, самоуправления могут и переформатировать?

– Могут, если у жителей самоуправлений есть такое желание. Например, по-прежнему на повестке заинтересованность некоторых регионов в объединении с другим самоуправлением. Не исключено, что в дальнейшем продолжатся добровольные объединения.

– Наш проект реформы сейчас предлагает институт префекта, при этом в предлагаемом законопроектом формате сохраняется дуализм власти. Этот вопрос не до конца определён. Кто в Эстонии следит за тем, чтобы самоуправления не выходили за пределы полномочий? 

– В Эстонии обеспечена автономия местных самоуправлений. Наш парламент в 1995 году одобрил европейскую хартию местного самоуправления. Ежегодно проводятся переговоры правительственной комиссии и делегации Союза городов и волостей, который объединяет местные самоуправления страны. Со стороны правительства работой руководит министр государственного управления. На таких переговорах обсуждаются вопросы финансово-экономической и налоговой политики, образования и работы с молодёжью, рынка труда, социальной сферы и здравоохранения, а также транспорта и дорог. Обсуждаются и другие темы.

Поэтому важно согласованное движение политического процесса в соответствии с моделью многослойного управления. Такой подход требует доверия, а не постоянных подозрений. Важно избегать перегрузки правового поля запретами и приказами. Я считаю, что не столько механизмы контроля нужны, сколько механизмы сотрудничества. 

– Мы много писали на Воксе о важности стимулов для развития местного лидерства. Есть разрыв между политиками на местах и в высших эшелонах власти, нет лифтов условных, пути от мэра к президенту,  нет механизмов перехода из местной власти к национальной. Был ли в Эстонии всплеск активности, более конкурентная политическая среда, так как децентрализация дает стимулы для этого 

– После реформы улучшилась способность местных самоуправлений развивать местную жизнь. Эффект масштаба привел к большему весу принимаемых решений. Это не значит, что решения небольших самоуправлений были бы менее значимыми, в новых самоуправлениях больше выбор возможностей для формирования будущего и поэтому больше и ответственности при принятии решений и за их результаты.

У нас была другая большая дискуссия, может ли член парламента быть одновременно в совете местного самоуправления. Сейчас у нас разрешено быть депутатом и там, и там.

– А в этом нет конфликта?

– Всё время об этом говорят, но у нас есть и некоторый опыт, доказывающий обратное. Когда люди сидят в парламенте, им полезно понимать, что происходит на местном уровне, это дает им лучшую картину того, что происходит в реальности. С этой точки зрения я думаю, такое совмещение работает хорошо. Хотя из потенциальных рисков можно отметить — если ты депутат парламента, у тебя есть некое преимущество дать преференции определённому самоуправлению.  Так или иначе, многое зависит от принятой в обществе культуры управления и этических воззрений людей. Всё это нужно испытать, время всё расставит по своим местам. На сегодня больших конфликтов не было.

– В Украине пока объединились только 40 процентов территорий, а остальных будут стимулировать сделать это в этом году. Но тут важен вопрос финансирования. Если громада слишком мала или у них нет предприятий, которые будут образовывать бюджет, то они не получают всех тех преимуществ и бонусов от объединения, особенно в сравнении с теми, которые объединялись на ранних этапах реформы. Как выравнивали самоуправления в Эстонии? 

– Доходы самоуправлений в Эстонии формируются из налогов, пособий, продажи услуг и иных доходов. Единой задачей выделяемых из государственного бюджета налоговых поступлений (подоходный налог и земельный налог), а также фонда выравнивания и поддержки является обеспечение местному самоуправлению достаточных средств, чтобы оно могло самостоятельно решать вопросы местной жизни. Более половины общего дохода самоуправлений составляет подоходный налог физических лиц, уплачиваемый местными жителями.

Почти половина расходов городов и волостей связана с предоставлением образовательных услуг (детские сады, школы), примерно треть расходов составляет поддержание в порядке дорог и услуги, связанные с проведением досуга. Принцип субсидиарности, децентрализация и автономия местного самоуправления без того, чтобы самоуправления могли формировать свои доходы, невозможны.

Для выравнивания бюджетных возможностей волостей и городов создан фонд выравнивания и поддержки. Подавляющая часть из него идёт на поддержание общего образования. Кроме того, местное самоуправление может ходатайствовать о проектной поддержке из разных источников. 

– Насколько может децентрализация помочь тому, что будет более равномерное распределение населения в стране? 

– Очень хороший вопрос. Мы много говорили о региональной политике. Несмотря на небольшие размеры страны в Эстонии различия в уровне развития регионов весьма велики. Например, в регионе столицы сконцентрировано 45% населения и более 60% валового внутреннего дохода. Главный вопрос для политиков в том, куда направлять деньги – туда, где растёт сильное, жизнеспособное растение, или, наоборот, туда, где ничего не растёт, и надо придумать, чем там заниматься. В то же время каждый житель имеет конституционное право пользоваться общественными благами вне зависимости от того, в каком уголке страны он живёт. Поэтому нельзя рассматривать вопросы регионального развития только с точки зрения рыночной экономики, в рамках региональной политики необходимо поддерживать регионы, где существуют рыночные препятствия. Сейчас для нескольких сфер деятельности согласованы так называемые минимальные требования к услугам, которые должны обеспечиваться.

Например, сейчас в Эстонии довольно интересная стратегия общественного транспорта, он бесплатен в уездах. Одной целью этого была компенсация проезда между местом жительства и местом работы, поскольку места работы сконцентрированы, как правило, в уездных центрах. Реформа с введением бесплатного проезда началась в Таллинне, где все имеющие регистрацию жители города могут пользоваться общественным транспортом бесплатно.

– Это же дорого для государства!

– Безусловно, это недёшево, но таково было решение политиков. Урбанизация и ослабление отдалённых регионов остро ставит вопросы обеспечения качества и доступности услуг жителям малозаселённых территорий и потребности активного влияния на региональное развитие.

– По каким критериям смотреть, – продвигается ли реформа в Украине успешно? 

– Для измерения результатов можно наблюдать, например, за долей местных самоуправлений в расходах управленческого сектора. В Эстонии эта цифра составляет меньше 25%, средняя цифра в Евросоюзе с его 28 членами – 33%. Хорошими индикаторами являются и удельный вес налоговых доходов в суммарном доходе самоуправления, отношение числа служащих самоуправления к числу госслужащих.

Однако самое важное – это измерение удовлетворённости населения работой местного самоуправления.

В Эстонии разрабатывается новая электронная система для мониторинга услуг в каждом уезде страны по более, чем 300 индикаторам. Это будет система информирования населения и одновременно научно обоснованное средство управления для принимающих решения чиновников. 

– То есть максимально открытые бюджеты и доступ к информации в одном удобном интерфейсе? 

– Да, идея в том, чтобы жители смотрели эти индикаторы, сравнивали с соседями и спрашивали у местных руководителей и политиков, почему у нас такая ситуация. Важно поднимать вовлеченность жителей, чтобы они были заинтересованы в том, что происходит в их самоуправлении – почему у нас так, куда тратятся деньги налогоплательщиков. Если информация недоступна, ты не можешь на этом уровне вести обсуждения. 

– Меня впечатлило то, что вы говорили про человеческий капитал. Проблема тех украинских громад, которым больше повезло, часто в том, что у них в одночасье стало так много ресурсов, что складывается впечатление, что они не до конца понимают, как управлять этими деньгами эффективно. Ты не можешь резко увеличить качество управления в принципе. Идея, что можно быстро прокачать всех на тренингах, тоже обманчива.  А если это был вопрос коррупционных схем, они условно станут делить просто новые объемы.

– Качество управления растёт по ходу достижения результатов. Ключевым является наличие образованного персонала, деньги – это все лишь средство. Очень большие суммы можно истратить по-дурацки. Так что забота о развитии человеческого капитала должно стать рутинной задачей.

В Эстонии созданы специальные программы по развитию руководителей самоуправлений. Они охватывают тренинги по руководству, процессы принятия решений, дизайн услуг, а также обучение навыкам командной работы, анализа процессов и предоставления обратной связи. Важным способом обучения является также так называемая ротация, в ходе которой учатся, временно работая  в других местных самоуправлениях и получая там необходимые навыки. Такая практика активизировалась в ходе и после проведения реформы. 

К сожалению, работа в органах местного самоуправления не самый желанный выбор, в бизнесе же доходы больше. Однако в целом понимание того, насколько значимо местное самоуправление, растёт. Вселяет надежду то, что по данным евробарометра местные самоуправления являются вторым институтом (сразу после полиции страны) по доверию населения, это означает, что система местных самоуправлений работает.

Есть такое выражение – верить, значит видеть. И во время проведения реформы практиковалась обучение на местах, где были хорошие результаты. Жителям Украины нужно больше убеждённости в том, что они смогут сделать своё государство лучше.