Денежные «переброски». Как манипулируют бюджетным процессом?

Ежегодно во время принятия Закона о государственном бюджете народные депутаты по предложению правительства определяют, сколько бюджетных средств можно использовать на каждое направление политики/сферы действий правительства. 

Впрочем, иногда фактический объем финансирования отдельных направлений значительно превышает допустимый законодателями план. 

Причина — так называемые «переброски», когда без внесения изменений в Закон о государственном бюджете, а просто по решению Кабмина и по согласованию с Бюджетным комитетом ВРУ средства могут перераспределяться с одной бюджетной программы (т.е. направления расходов) на другую, или же в рамках одной программы — с расходов потребления на расходы развития и наоборот.

Хотя этот вопрос весьма технический, его масштаб действительно впечатляет.

Например, как свидетельствует наше исследование, в течение 2019 года был уменьшен план расходов государственного бюджета по 80 бюджетным программам (из общего количества около 600 программ) на общую сумму 11,5 млрд грн.

Эти средства были перераспределены на другие бюджетные программы. Ряд бюджетных программ вообще был полностью лишен финансирования. 

Например, пилотный проект по реализации государственных гарантий медицинского обслуживания населения; расходы на реформу государственной службы; функционирование торговых представительств за рубежом; реализация ряда инвестиционных проектов.

Тенденция продолжается. С начала 2020 года правительством было принято уже 40 решений о перераспределении бюджетных средств общим объемом 9,2 млрд грн. 

Большая часть «перебросок» касаются выделения финансирования из резервного фонда (26 решений).

Но в денежном измерении резервный фонд составляет «меньшинство», в то же время две трети средств (6,6 млрд грн) были перераспределены по другим бюджетным программам.

При этом наибольшие объемы «перебросок» были осуществлены в феврале и марте, то есть вскоре после начала нового бюджетного года (рис. 1). 

Это следствие несовершенного бюджетного планирования и некачественного формирования бюджетных программ. Но не только. 

Анализ перебросок свидетельствует, что иногда распорядители средств (бюджетные учреждения или органы власти) намеренно занижают свой первоначальный запрос на финансирование, чтобы потом «отвоевать» его в течение года, но без лишнего внимания к этому вопросу. 

Центр анализа публичных финансов и публичного управления КШЭ подробно проанализировал историю и «содержание» решений правительства по перераспределению бюджетных средств за 2019 — 5 месяцев 2020 года.

Типы «перебросок»

Перераспределение средств в рамках одной программы в результате экономии средств по определенному направлению расходов (чаще всего это перераспределение c расходов потребления на расходы развития).

Примером является программа «Обслуживание и организационное, информационно-аналитическое, материально-техническое обеспечение деятельности Президента Украины и Офиса Президента Украины» (распорядитель — ГУД). 

В объяснении указано, что за счет экономии потребления энергоносителей высвободились средства, которые будут направлены на реставрацию Мариинского дворца и прилегающей территории. 

Распоряжение было принято 10 июня 2020 г., а объем переброски составляет 848,8 тыс. грн.

Перераспределение средств, вызванное изменениями в законодательстве и сроках реформ, которые не предусматривались при составлении паспорта бюджетной программы.

Например, финансирование программы «Обеспечение деятельности Вооруженных Сил Украины, подготовка кадров и войск, медицинское обеспечение личного состава, ветеранов военной службы и членов их семей, ветеранов войны» было увеличено Распоряжением правительства от 27 мая 2020 г. на 233 млн грн в результате ускорения сроков военной реформы с 2021 г. на 2020 г.

Изменения среди прочего предусматривают создание ряда новых центров командования: Командования Объединенных сил, Командования сил поддержки, Командования сил логистики и др., что нуждается в дополнительных финансовых ресурсах. 

При этом на соответствующую сумму были уменьшены расходы по программе «Руководство и военное управление Вооруженными Силами Украины».

Перераспределение с программ, которые перестали быть политически важными. 

Классический пример — бюджетная программа «Поддержка реализации комплексной реформы государственного управления», которую начали в 2016 году. 

Внедрение реформы госуправления в течение нескольких лет было условием получения финансовой поддержки со стороны ЕС. 

Оба премьер-министра, которые возглавляли правительства в 2019 — и Владимир Гройсман, и Алексей Гончарук — отмечали важность этой реформы для себя. 

Несмотря на это, фактически реформу в 2019-м полностью «свернули». 

В течение года деньги на реформу госуправления не выделялись, а средства этой бюджетной программы решениями правительства были перераспределены на другие нужды. 

Аналогичная ситуация повторяется и в 2020 году. Законом о государственном бюджете на эту реформу были назначены 459 млн грн. 

Но в результате «перебросок» с этой программы на другие, уже по результатам апреля в планах на эту программу осталось только 12,7 млн грн (а уровень финансирования по этой программе с начала года вновь составил 0).

Перераспределение, вызванное уточнением расчетов.

Например, увеличение в феврале 2020 года образовательной субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на 2,2 млрд грн (львиная доля всех перераспределений за февраль 2020 г.), что было вызвано уточнением фактических данных по количеству учащихся в школах. 

Перераспределение из-за халатности главных распорядителей в бюджетном планировании.

Еще ряд «перебросок» откровенно свидетельствуют о чисто формальном подходе главных распорядителей средств к подготовке бюджетных программ — которые, по замыслу, должны быть ключевым инструментом качественного бюджетного планирования в государственном управлении. 

Хрестоматийным примером можно назвать расходы на программу ликвидации шахт (КПКВК 2401070 «Ликвидация угледобывающих и торфодобывающих предприятий»). 

По этой программе из года в год осуществляются переброски, в результате чего деньги с расходов на ликвидацию шахт направляются на зарплаты шахтерам.

В 2019 году «переброски» с этой программы осуществлялись 4 раза, в результате чего объем ее финансирования уменьшился с 660 млн грн до 159 млн грн: деньги «за переброску» отдавались на зарплаты шахтерам. 

И даже после такого уменьшения расходов программа была выполнена на 80%. В 2018 г. по этой же программе расходы были уменьшены в 2,3 раза (с 753 млн грн до 319 млн грн), в 2017 г. — в 2,2 раза (с 567 млн ​​грн до 268 млн грн).

«Спланированные» «переброски». 

Наконец, некоторые «переброски» выглядят как следствие даже не формальности в подходах органов власти к бюджетному планированию, а спланированной акцией, направленной на осторожное «подсаживание» отдельных частных учреждений на бюджетные средства. 

Например, бюджетная программа, которая финансирует Национальную академию статистики, учета и аудита (0414090 «Подготовка кадров в сфере статистики заведением высшего образования и обеспечение деятельности его баз практики» — рис. 2). 

Недавно правительство приняло решение об увеличении финансирования этой академии в 2020 году на 2,1 млн грн. Казалось бы, не такая уж большая сумма. Но есть одно но. 

Дело в том, что до 2018 г. академия финансировалась исключительно за частный счет — обучение студентов в ней осуществлялось только за средства физических или юридических лиц. 

В 2018 г. академия смогла получить небольшой объем бюджетного финансирования для набора студентов (именно с этой целью была создана указанная бюджетная программа).

А уже в 2019 году вследствие «перебросок» объем финансирования данной академии был увеличен на 578,1 тыс. грн, или почти вдвое по сравнению с тем, что было заложено в Законе о Государственном бюджете. 

Средства на это забрали из программы «Руководство и управление в сфере статистики».

Аналогичная ситуация повторяется и в 2020 году, но теперь «переброска» финансирования увеличена уже три раза (на 2,1 млн грн). 

При этом деньги необходимы для обеспечения обучения студентов в первом полугодии 2020-2021 учебного года, поэтому есть большой риск повторения аналогичной ситуации в 2021 году. 

Другими словами, то, что начиналось, как небольшая поддержка из бюджета, меньше, чем за 3 года переросло в существенное бюджетное финансирование (и это — в период кризиса). 

Имеет место сознательное, пошаговое и стремительное увеличение бюджетного финансирования организации, которое осуществляется «в обход» нормального бюджетного планирования, через механизм перераспределения расходов в течение года. 

Рис. 3 демонстрирует топ-20 программ, которым было увеличено и уменьшено плановое финансирование в результате перераспределения в 2019 г.

Выводы

Можем утверждать, что из инструмента исправления критических ошибок, которые действительно могут случиться во время бюджетного планирования, «переброски» (перераспределение бюджетных средств) стали иногда основанием для халатности главных распорядителей бюджетных средств; а иногда — инструментом манипуляций с бюджетным процессом, который позволяет задекларировать в бюджете одни цели, а фактически тратить бюджетные средства на совсем другое. 

Поэтому и правительству, и прежде всего — бюджетному комитету ВР, который согласовывает «переброски», стоит тщательнее и внимательнее относиться к их содержанию. Иначе возникают значительные риски того, что очень ограниченный бюджетный ресурс будут тратить совсем не на те цели, которые действительно важны для страны.