Четыре Кабинета Министров после Евромайдана: путь реформ

За то время, что мы отслеживаем экономические реформы, а это с декабря 2014 года, в Украине успели смениться четыре Кабинета Министров. Все они начинали с амбициозных планов и обещаний реформ. Но совпали ли их приоритеты на словах и на деле? Какой Кабмин можно назвать наиболее реформаторским?

О главном

✓ В среднем за годы независимости в Украине Кабинет Министров находится при власти 487 дней. Дольше всего при власти был Кабмин Владимира Гройсмана — 1232 дня. На втором месте — первое правительство Николая Азарова — 998 дней.

✓ Наиболее часто употребляемые слова в программах правительств:

По этому критерию правительство Шмыгаля больше похоже на правительство Гройсмана, в то время как правительство Гончарука отличается от других.

✓ В 2015 году Кабмин под руководством А. Яценюка инициировал рекордный объем реформ. За время каденции Гройсмана реформы существенно замедлились. Приход к власти нового президента и его монобольшинства, которые сформировали пропрезидентский Кабмин, не переломил эту тенденцию. 

✓ Приоритетом второго правительства Яценюка стали реформы в сфере борьбы с коррупцией, Гройсман и Гончарук преимущественно работали над регулированием бизнеса, а правительство Шмыгаля выбрало приоритетной сферой систему социальной защиты и рынок труда.

Сначала было слово

С момента получения независимости в Украине сменилось двадцать Кабинетов Министров. Сейчас у власти находится уже двадцать первый Кабмин под руководством Дениса Шмыгаля, который до этого месяц проработал в Кабмине Алексея Гончарука на должности Вице-премьер-министра — Министра развития общин и территорий Украины. 

Среднее время пребывания Кабмина у власти (с момента назначения премьер-министра) составляет 487 дней. Кабмином-долгожителем стало правительство Гройсмана (2016-2019), которое проработало более 1200 дней, на втором месте первое правительство Николая Азарова (2010-2012) — чуть меньше 1000 дней, все остальные продержались у руля менее тысячи дней (График 1).

График 1. Длительность пребывания при власти, дней

За все хорошее против всего плохого

В начале своей каденции новый Кабмин в течение месяца должен подать в парламент свою программу деятельности. Если Рада её утверждает, год после этого правительство нельзя отправить в отставку. 

Второе правительство Яценюка в декабре 2014 года подготовило Программу деятельности, отдельные пункты которой простирались до 2020 года, а в 2016 — приняло План действий по выполнению этой программы в 2016 году. Программа акцентировала внимание на евроинтеграции и безвизовом режиме. В экономической сфере ключевыми направлениями были энергетическая независимость, реформа банковского сектора, борьба с коррупцией, децентрализация и реформа государственного управления, дерегуляция и демонополизация экономики, а также новое трудовое законодательство, медреформа, новые правила финансирования науки и повышение качества образования.

В день прихода к власти правительство Гройсмана уже опубликовало свою Программу. Ее приоритеты были похожи на приоритеты программы Яценюка: гармонизация системы технического регулирования с требованиями ЕС и стимулирование экспорта, энергонезависимость и реформа ЖКХ, реформа финансового сектора, антикоррупционная реформа, децентрализация и реформа публичной администрации, обеспечение сбалансированности Государственного бюджета Украины, земельная и инфраструктурная реформы, адресность и монетизация льгот, повышение качества образования, в частности создание образовательных округов, медреформа.

В 2019 году президентские выборы выиграл Владимир Зеленский, а на парламентских президентская партия «Слуга народа» получила 254 мандата. Это позволило партии получить монобольшинство в Верховной Раде. 29 августа президент и пропрезидентский парламент сформировали Кабинет Министров во главе с Алексеем Гончаруком. 

Новый премьер-министр использовал весь отведенный законом месяц, чтобы представить программу действий правительства и утвердить ее в Верховной Раде. Документ существенно отличался от предыдущих, ведь имел четко определенные цели, измеряемые показатели эффективности и подзадачи для достижения целей. 

Программа делала акцент на расширении экономической свободы, привлечении инвестиций, достижении высоких социальных стандартов и равных правил игры для всех. На ближайшие 5 лет Кабмин Гончарука запланировал рост ВВП на 40%, создание 1 млн новых рабочих мест, привлечение $50 млрд прямых иностранных инвестиций, прирост населения за счет повышения рождаемости и возвращения трудовых мигрантов. Но долгосрочное планирование оказалось ненужным. Правительство Гончарука проработало всего 188 дней.

Следующее правительство — Дениса Шмыгаля — подготовило собственную программу, которую Верховная Рада не смогла утвердить с двух попыток — не хватило голосов депутатов. Следующее представление Программы по регламенту возможно лишь через год. До того времени правительство Шмыгаля решило работать по неутвержденной программе. 

Программа определила такие экономические приоритеты правительства: стимулирование развития малого и среднего бизнеса, обеспечение занятости и государственных заказов, «регуляторная гильотина», оптимизация налоговой нагрузки и администрирования, перезапуск промышленного сектора, выход из энергетического кризиса и развитие энергетического сектора, реформирование транспорта и инфраструктуры, развитие международной торговли, цифровая трансформация и развитие ІТ-сектора, евроинтеграция.

Окно возможностей… закрылось?

После Революции Достоинства часть «старых» политических деятелей отошли от власти или даже бежали из страны (как Виктор Янукович, Николай Азаров или Андрей Портнов), а мобилизация граждан достигла пика. Оккупация Крыма и Донбасса, экономические сложности и резкое падение курса гривны давили на власть и стимулировали к скорейшему принятию реформ, чтобы начать новую программу с МВФ.

В 2015 году, когда запрос на изменения был ощутимым и актуальным, значение Индекса реформ достигало рекордных величин. Большую часть этих реформ инициировал Кабмин (График 2). На графике видно, что наибольший прогресс произошел во время правительства Яценюка.

За время каденции правительства Гройсмана реформы существенно замедлились. Обновления власти и «турборежим» в 2019 году несколько повысили темп реформ. Однако до уровня начала 2015 года ему еще далеко. Начиная с января 2017-го, средняя линия тренда не поднималась выше +5 баллов за все реформы Кабмина, принятые в течение двух недель, в то время как в первой половине 2015 года она превышала 10 баллов.

Правительственный «ящик» с инструментами осуществления реформ

Наиболее значительные изменения «правил игры», как правило, обеспечивают законы. При этом процедура принятия правительственного законопроекта довольно сложна — его должны утвердить все заинтересованные министерства и одобрить в Кабмине, а перед внесением законопроекта в Раду он должен не менее месяца находиться на сайте профильного министерства, чтобы представители общественности могли подать к нему предложения. Поэтому иногда законопроекты, разработанные правительством или отдельными министерствами, подают в Верховную раду депутаты. 

Например, во время каденции Алексея Гончарука несколько реформаторских законов были поданы в Верховную Раду депутатами и президентом, хотя правительство было их инициатором и основным, если не единственным, автором. Это закон о трансплантации, об отмене госмонополии на производство спирта и другие. Такая тактика подачи законопроектов, вероятно, была более эффективной для этого правительства не только из-за ускорения процедуры принятия, но и из-за низкой поддержки Радой проектов законов Кабмина Гончарука. Поскольку объективно оценить вклад Кабмина в такие законы не представляется возможным, в этой статье мы анализируем законопроекты, в которых Кабмин является официальным инициатором. 

Кроме разработки законопроектов, правительство может принимать постановления и распоряжения. Отдельные министерства могут издавать приказы, давать поручения подчиненным органам власти или предприятиям и создавать совместные инициативы с другими органами власти. Такие документы тоже имеют шанс стать реформами, однако, конечно, меньший, чем законы, поскольку обычно подзаконные акты разрабатываются для внедрения реформ.

Правительство Яценюка смогло принимать реформы используя различные инструменты. В частности значительная часть реформ была проведена Арсением Яценюком через законы, которые впоследствии были проголосованы Верховной Радой (график 4). Интересно, что другие правительства значительно меньше использовали этот инструмент даже несмотря на то, что в 2019-2020 годах три главных органа власти — президент, парламент и правительство — фактически были представителями одной политической силы, а значит, можно было бы надеяться на быстрое прохождение законопроектов через Раду.

На словах и на деле

Реформы по каким направлениям может зачислить себе в актив каждое правительство? Кабмин Яценюка больше всего продвинулся в реформах госуправления, в частности, антикоррупционных — ведь именно тогда были приняты законы о ряде антикоррупционных органов. Правительство Гройсмана достигло наиболее значительных успехов в развитии бизнес-среды, правительства Гончарука и Шмыгаля больше занимались государственными финансами и управлением (график 6). Если посмотреть глубже на прогресс по поднаправлениям (график 7), можно увидеть, что, например, правительство Алексея Гончарука достигло наиболее существенного прогресса в сфере регулирования бизнеса (направление Бизнес среда). У всех остальных правительств приоритетные поднаправления относятся к их приоритетным направлениям. Подробнее о классификации реформ по направлениям можно прочитать в методологии Индекса реформ.

График 6 свидетельствует, что хотя правительство Гройсмана находилось у власти вдвое дольше правительства Яценюка, оно показало существенно меньший прогресса в изменении «правил игры». Причиной этому может быть то, что правительству Гройсмана и последующим пришлось заниматься не только наработкой новых нормативных актов, но и гораздо более трудным делом — имплементацией уже принятых изменений.

Топ-3 реформы от каждого правительства

Чем нам запомнится каждый из четырех Кабминов? Рассмотрим самые значительные реформы, которые инициировал каждый из них (График 8).

Второй Кабмин Яценюка сосредоточился на гармонизации процесса государственных закупок с европейским законодательством. Закон, принятый осенью 2015 года (+8,5 балла), подтвердил открытие доступа к информации обо всех государственных тендерах, в частности о ценах, которые предложили победители тендеров. Тогда ещё аукционы часто проходили в оффлайне, переход на электронную систему состоялся год спустя — благодаря закону о введении электронной системы госзакупок (февраль 2016, +8,0 баллов). Согласно ему, с 1 апреля 2016 года система Prozorro стала обязательной для центральных органов власти и госпредприятий-монополистов, а с 1 августа — для всех других государственных заказчиков.

Третьей крупнейшей реформой правительства Яценюка стал закон о рынке природного газа (+6,75 балла), который создал на этом рынке конкурентную среду и сделал возможным присоединение Украины к газовому рынку ЕС. Этот закон среди прочего предусмотрел недискриминационные условия доступа поставщиков к газотранспортным сетям и вместе с тем анбандлинг (отделение функции транспортировки природного газа в другую компанию) «Нафтогаза». 

Кабмин Гройсмана продолжил реформирование энергетического рынка. Своим постановлением он сравнял цены на газ для населения и теплокоммунэнерго с рыночными (+6,0 баллов), этим убрав источник злоупотреблений: когда цены для промышленности и населения отличались в разы, некоторые операторы покупали газ у «Нафтогаза» по ценам для населения и продавали предприятиям по промышленным тарифам. Еще одной важной инициативой стал план разделения «Нафтогаза» (+4,75 балла), принятый в исполнение закона. Однако собственно разделение произошло лишь в конце 2019 года. Третьей крупнейшей реформой этого Кабмина стало создание рынка электроэнергии (+4,5 балла). Этим законом Украина внедрила нормы Третьего энергетического пакета ЕС. Также было отменено регулирование цен на электроэнергию и уголь — цены будут отражать спрос и предложение на рынке. 

Кабмин Гончарука сосредоточился на внедрении медреформы. От международных организаций закупки постепенно передаются ГП «Медзакупки Украины» (+4,0 балла). Это предприятие будет отвечать за весь цикл закупок — от сбора заявок до доставки препаратов в больницы. До передачи международным организациям в 2015 году закупки лекарств для государственных программ были значительным источником незаконного обогащения. Вторая важная реформа — Порядок использования государственных средств на программы медицинских гарантий (+2,0 балла). В ней определено, какие виды помощи и как оплачивает Национальная служба здоровья Украины. В Программу медицинских гарантий вошли первичная, амбулаторно-поликлиническая, стационарная, экстренная, паллиативная медицинская помощь, медицинская реабилитация и возмещение стоимости лекарственных средств. Средства можно получать по предоплате. Еще две значительные реформы касались продажи имущества банкротов через Prozorro.Продажи и финансирования университетов в зависимости от их эффективности и результатов, а не количества студентов. 

Правительство Шмыгаля еще не так долго находится у власти, поэтому мы смогли найти только две реформы, набравшие более 2 баллов. Первая стала продолжением медреформы. Правительство приняло порядок создания госпитальных округов и опорных больниц (+2,5 балла). Планы округов будут предлагать областные департаменты здравоохранения. Если в течение месяца от больниц и органов местного самоуправления не будет возражений — Кабмин утверждает госпитальные округа. Вторая реформа касается управления проблемными активами государственных банков (+2,0 балла). В частности, теперь разрешена продажа через открытый аукцион долгов по цене ниже балансовой стоимости — это позволит госбанкам избавиться от проблемных активов и улучшить свой баланс.

Если взглянуть на 12 топ-реформ по состоянию на сейчас (возможно, главные реформы правительства Шмыгаля еще впереди), увидим, что четыре из них касаются энергетики, три — госзакупок, две — здравоохранения.

Выводы

Время разбрасывать камни, и время собирать камни

Библия, книга Екклесиаста

После Революции Достоинства перед Украиной открылось уникальное окно возможностей — старые элиты сбежали, а сплоченное гражданское общество и международные партнеры поддерживали реформаторский запал власти. Кабмин Арсения Яценюка смог использовать полученные возможности и инициировал большое количество реформ. Его преемники пока не смогли превзойти темп реформ, взятый вторым Кабмином Яценюка. Впрочем, принятие нормативного акта — лишь небольшая часть реформы. Гораздо больше времени требует разработка законодательства и его внедрение.

Например, первые пилоты медреформы стартовали еще в 2012 году, а дизайн рынка земли, принятый Верховной Радой во времена Кабмина Дениса Шмыгаля, разрабатывали эксперты Всемирного банка в течение нескольких лет и продвигал Кабмин Гончарука и непосредственно экс-министр экономического развития, торговли и сельского хозяйства Тимофей Милованов. Итак, чтобы быть эффективным политиком, важно не только разрабатывать новые политики, но и вовремя продвигать уже готовые наработки.

Чрезвычайно важны усилия правительств по внедрению реформ, что может быть причиной замедления темпов принятия реформ. Впрочем, иногда вместо внедрения правительства или другие ветви власти разворачивают вспять особенно успешные реформы, то есть те, которые уменьшают возможности для получения коррупционной ренты. Например, в декабре 2019 года ВР приняла закон, который фактически подчинил Государственное бюро расследований президенту, в июле 2020-го парламент пытался назначить сомнительных лиц в комиссию по отбору антикоррупционного прокурора (и таким образом создал риск потери безвиза), постоянно продолжаются попытки «подкорректировать» реформу государственных закупок (инициативы вроде «покупай украинское» или «локализации»). Последнее частично удалось путем внеконкурсных закупок в рамках борьбы с COVID-19.

Поэтому важно не только продвигать новые реформы, но и защищать уже сделанное. И очень часто эту задачу некому выполнять, кроме гражданского общества.

Как мы считали

Используя Индекс реформ, мы сравнили эффективность работы четырех последних Кабминов.

Индекс реформ — проект, который отбирает нормативные акты, изменяющие «правила игры» в экономической сфере. Он отслеживает (анти)реформы по пяти направлениям: Государственное управление, Государственные финансы, Монетарная система, Бизнес среда, Энергетика. Подробнее об индексе и поднаправлениям для оценки можно прочесть здесь. 

Из всех нормативных актов для анализа мы оставили только те, которые были инициированы и/или приняты Кабинетом Министров Украины и министерствами — это постановления, распоряжения, законы, инициированные КМУ, а также приказы и поручения отдельных министерств. В анализ не попал почти месяц работы второго правительства Арсения Яценюка, поскольку Индекс реформ начал отслеживать реформы с 28 декабря 2014 года (в то время как Арсений Яценюк был назначен 27 ноября 2014-го, а министры второго правительства Яценюка были назначены 2 декабря 2014-го).

Несколько законов, инициированные определенным составом Кабинета министров, были приняты во время работы нового Кабинета (таких законов мы насчитали 9), тогда мы добавляли их к достижениям Кабмина-инициатора, в то же время не добавляя к периоду его деятельности дополнительный период. 

На время работы Второго правительства Арсения Яценюка пришлось 33 выпуска Индекса реформ, Владимира Гройсмана — 83 выпуска, Алексея Гончарука — 14 выпусков, Дениса Шмыгаля — 10 выпусков.