Чотири Кабінети Міністрів після Євромайдану: шлях реформ

За той час, що ми відстежуємо економічні реформи, а це з грудня 2014 року, в Україні встигло змінитися чотири Кабінети Міністрів. Усі вони починали з амбітних планів та обіцянок реформ. Та чи збіглися їхні пріоритети на словах та на ділі? Який Кабмін можна назвати найбільш реформаторським?

Про головне

✓ В середньому за роки незалежності в Україні Кабінет Міністрів перебуває при владі 487 днів. Найдовше при владі був Кабмін Володимира Гройсмана – 1232 дні. На другому місці – перший уряд Миколи Азарова – 998 днів.

✓ Найчастіше вживані слова у програмах урядів:

За цим критерієм уряд Шмигаля більше схожий на уряд Гройсмана, тоді як уряд Гончарука відрізняється від інших

✓ У 2015 році Кабмін під керівництвом А.Яценюка ініціював рекордний обсяг реформ. За час каденції Гройсмана реформи суттєво сповільнилися. Прихід до влади нового Президента та його монобільшості, які сформували пропрезиденський Кабмін, не переламав цю тенденцію. 

✓ Пріоритетом другого уряду Яценюка стали реформи у сфері боротьби з корупцією, Гройсман та Гончарук переважно працювали над регулюванням бізнесу, а Уряд Шмигаля обрав пріоритетною сферою систему соціального захисту та ринок праці.

Спочатку було слово

З моменту отримання незалежності в Україні змінилося двадцять Кабінетів Міністрів. Зараз при владі перебуває вже двадцять перший Кабмін під керівництвом Дениса Шмигаля, який до того місяць пропрацював у Кабміні Олексія Гончарука на посаді Віце-прем’єр-міністра – Міністра розвитку громад та територій України.

Середній час перебування Кабміну при владі (від моменту призначення прем’єр-міністра) становить 487 днів. Кабміном-довгожителем став Уряд Гройсмана (2016—2019), який пропрацював понад 1200 днів, на другому місці перший уряд Миколи Азарова (2010—2012) — трохи менше 1000 днів, всі інші протрималися у керма менше тисячі днів (Графік 1).

За все хороше проти всього поганого

На початку своєї каденції новий Кабмін протягом місяця має подати до парламенту свою програму діяльності. Якщо Рада її затверджує, рік після цього уряд не можна відправити у відставку.

Другий уряд Арсенія Яценюка у грудні 2014 року підготував Програму діяльності, окремі пункти якої сягали аж 2020 року, а в 2016 — ухвалив План дій з виконання цієї програми у 2016 році. Програма акцентувала увагу на євроінтеграції та безвізовому режимі. В економічній сфері ключовими напрямками були енергетична незалежність, реформа банківського сектору, боротьба з корупцією, децентралізація та реформа державного управління, дерегуляція та демонополізація економіки, а також нове трудове законодавство, медреформа, нові правила фінансування науки та підвищення якості освіти. 

В день приходу до влади Уряд Гройсмана вже опублікував свою Програму. ЇЇ пріоритети були схожі на пріоритети програми Яценюка: гармонізація систем технічного регулювання з вимогами ЄС та стимулювання експорту, енергонезалежність і реформа ЖКГ, реформа фінансового сектору, антикорупційна реформа, децентралізація та реформа публічної адміністрації, забезпечення збалансованості Державного бюджету України, земельна та інфраструктурна реформи, адресність та монетизація пільг, підвищення якості освіти, зокрема створення освітніх округів, медреформа.

У 2019 році президентські вибори виграв Володимир Зеленський, а на парламенських президентська партія «Слуга народу» отримала 254 мандати. Це дозволило партії отримати монобільшість у Верховній Раді. 29 серпня Президент та пропрезидентський парламент сформували Кабінет Міністрів на чолі з Олексієм Гончаруком. 

Новий прем’єр-міністр використав увесь відведений законом місяць, щоб представити програму дій уряду та затвердити її у Верховній Раді. Документ суттєво відрізнявся від попередніх, адже мав чітко визначені цілі, вимірювані показники ефективності та підзавдання для досягнення цілей.

Програма робила акцент на розширенні економічної свободи, залученні інвестицій, досягненні високих соціальних стандартів та рівних правил гри для всіх. На найближчі 5 років Кабмін Гончарука запланував зростання ВВП на 40%, створення 1 млн нових робочих місць, залучення $50 млрд прямих іноземних інвестицій, приріст населення за рахунок підвищення народжуваності та повернення трудових мігрантів. Але довгострокове планування виявилось непотрібним. Уряд Гончарука пропрацював лише 188 днів.

Наступний уряд – Дениса Шмигаля – підготував власну програму, яку Верховна Рада не змогла затвердити з двох спроб – не вистачило голосів депутатів. Наступне подання Програми за регламентом можливе лише через рік. До того часу уряд Шмигаля вирішив працювати за незатвердженою програмою. 

Програма визначила такі економічні пріоритети уряду: стимулювання розвитку малого та середнього бізнесу, забезпечення зайнятості та державних замовлень, «регуляторна гільйотина», оптимізація податкового навантаження та адміністрування, перезапуск промислового сектору, вихід з енергетичної кризи та розвиток енергетичного сектору, реформування транспорту та інфраструктури, розвиток міжнародної торгівлі, цифрова трансформація та розвиток ІТ сектору, євроінтеграція. 

Вікно можливостей… закрилося?

Після Революції Гідності частина «старих» політичних діячів відійшли від влади чи навіть втекли з країни (як Віктор Янукович, Микола Азаров чи Андрій Портнов), а мобілізація громадян досягла піку. Окупація Криму та Донбасу, економічні складнощі та різке падіння курсу гривні тиснули на владу і стимулювали до швидкого ухвалення реформ, щоб розпочати нову програму з МВФ. 

У 2015 році, коли запит на зміни був відчутним і нагальним, значення Індексу реформ досягало рекордних величин. Велика частина цих реформ були ініційовані Кабміном (Графік 2). На графіку видно, що найбільший поступ відбувся під час уряду Яценюка.

За час каденції уряду Гройсмана реформи суттєво сповільнилися. Оновлення влади та «турборежим» у 2019 році дещо підвищили темп реформ. Однак, до рівня початку 2015 року йому ще далеко. Починаючи з січня 2017 середня лінія тренду не піднімалася вище +5 балів за всі реформи Кабміну, ухвалені протягом двох тижнів, тоді як у першій половині 2015 року вона перевищувала 10 балів.

Урядова «скринька» з інструментами здійснення реформ

Найбільш значні зміни «правил гри», як правило, забезпечують закони. При цьому процедура ухвалення урядового законопроекту доволі складна – його мають затвердити усі зацікавлені міністерства та схвалити на Кабміні, а перед внесенням законопроекту до Ради він мусить щонайменше місяць знаходитися на сайті профільного міністерства, щоб представники громадськості могли подати до нього пропозиції. Тому іноді законопроекти розроблені урядом чи окремими міністерствами подають до ВР депутати.

Наприклад, під час каденції Олексія Гончарука кілька реформаторських законів були подані до Верховної Ради депутатами та Президентом, хоча уряд був їхнім ініціатором та основним, якщо не єдиним, автором. Це закон про трансплантацію, про скасування держмонополії на виробництво спирту та інші. Така тактика подачі законопроектів, ймовірно, була більш ефективною для цього уряду не лише через пришвидшення процедури ухвалення, але й через низьку підтримку Радою проєктів законів Кабміну Гончарука. Оскільки об’єктивно оцінити внесок Кабміну у такі закони не видається можливим, у цій статті ми аналізуємо законопроекти, у яких Кабмін є офіційним ініціатором.

Окрім розробки законопроектів, уряд може ухвалювати постанови та розпорядження. Окремі міністерства можуть видавати накази, давати доручення підлеглим органам влади чи підприємствам та створювати спільні ініціативи з іншими органами влади. Такі документи теж мають шанс стати реформами, однак, звісно, нижчий, ніж закони, оскільки зазвичай підзаконні акти розробляються для впровадження реформ. 

Уряд Яценюка спромігся ухвалювати реформи використовуючи різні інструменти. Зокрема значна частина реформ була проведена Арсенієм Яценюком через закони, які згодом були проголосовані Верховною Радою (Графік 4). Цікаво, що інші уряди значно менше використовували цей інструмент навіть попри те, що у 2019-2020 роках три головні органи влади – президент, парламент і уряд – фактично були представниками однієї політичної сили, а отже, можна було б сподіватися на швидке проходження законопроектів через Раду.

Джерело: власні розрахунки

На словах і на ділі

Реформи за якими напрямками може зарахувати собі в актив кожен уряд? Кабмін Яценюка найбільше просунувся в реформах урядування, зокрема, антикорупційних – адже саме тоді були ухвалені закони про низку антикорупційних органів. Уряд Гройсмана досяг найбільш значних успіхів у розвитку бізнес-середовища, уряди Гончарука та Шмигаля більше займалися державними фінансами та урядуванням (графік 6). Якщо подивитися глибше, на прогрес за піднапрямками (графік 7), можна побачити, що, наприклад, уряд Олексія Гончарука досяг найсуттєвішого поступу у сфері регулювання бізнесу (напрям Бізнес-середовище). У всіх інших урядів пріоритетні піднапрямки належать до їх пріоритетних напрямів. Детальніше про класифікацію реформ за напрямками можна прочитати у методології Індексу реформ. 

Графік 6 свідчить, що хоча уряд Гройсмана перебував при владі вдвічі довше, ніж уряд Яценюка, але показав істотно нижчий прогрес у зміні «правил гри». Це може бути через те, що уряду Гройсмана та наступним випало займатися не лише напрацюванням нових нормативних актів, але й набагато важчою справою – імплементацією вже ухвалених змін. 

Топ-3 реформи від кожного уряду

За що ми запам’ятаємо кожен із чотирьох Кабмінів? Розглянемо найзначніші реформи, які запровадив кожен із них (Графік 8).

Другий Кабмін Яценюка зосередився на гармонізації процесу державних закупівель з європейським законодавством. Закон, прийнятий восени 2015 року (+8,5 бала), підтвердив відкриття доступу до інформації про всі державні тендери, зокрема про ціни, які запропонували переможці тендерів. Тоді ще аукціони часто відбувалися в офлайні, перехід на електронну систему стався за рік по тому – завдяки закону про запровадження електронної системи держзакупівель (лютий 2016, +8,0 балів). За ним, з 1 квітня 2016 року система Prozorro стала обов’язковою для центральних органів влади та держпідприємств-монополістів, а з 1 серпня – для всіх інших державних замовників.

Третьою найбільшою реформою Уряду Яценюка став закон про ринок природного газу (+6,75 бала), який створив на цьому ринку конкурентне середовище та уможливив приєднання України до газового ринку ЄС. Цей закон серед іншого передбачив недискримінаційні умови доступу постачальників до газотранспортних мереж та поряд анбандлінг (відокремлення функції транспортування природного газу у іншу компанію) Нафтогазу.

Кабмін Гройсмана продовжив реформування енергетичного ринку. Своєю постановою він зрівняв ціни на газ для населення і теплокомуненерго з ринковими (+6,0 балів), цим прибравши джерело зловживань: коли ціни для промисловості і населення відрізнялися в рази, деякі оператори купували газ у Нафтогазу за цінами для населення та продавали підприємствам за промисловими тарифами. Ще однією важливою ініціативою став план розділення «Нафтогазу» (+4,75 бала), ухвалений на виконання закону. Однак, власне розділення відбулося лише наприкінці 2019 року. Третьою найбільшою реформою цього Кабміну стало створення ринку електроенергії (+4,5 бала). Цим законом Україна впровадила норми Третього енергетичного пакету ЄС. Також було скасовано регулювання цін на електроенергію та вугілля – ціни відображатимуть попит та пропозицію на ринку.

Кабмін Гончарука зосередився на впровадженні медреформи. Від міжнародних організацій закупівлі поступово передаються ДП «Медзакупівлі України» (+4,0 бали). Це підприємство буде відповідати за весь цикл закупівель – від збору потреб до доставки препаратів у лікарні. До передачі міжнародним організаціям у 2015 році закупівлі ліків для державних програм були значним джерелом незаконного збагачення. Друга важлива реформа – Порядок використання державних коштів на програми медичних гарантій (+2,0 бала). У ній визначено, які види допомоги та як оплачує Національна служба здоров’я України. До Програми медичних гарантій увійшли первинна, амбулаторно-поліклінічна, стаціонарна, екстрена, паліативна медична допомога, медична реабілітація та відшкодування вартості лікарських засобів. Кошти можна отримувати за передоплатою. Ще дві значні реформи стосувалися продажу майна банкрутів через Prozorro.Продажі та фінансування університетів залежно від їхньої ефективності та результатів, а не кількості студентів.

Уряд Шмигаля ще не так довго перебуває при владі, тому ми змогли знайти лише дві реформи, які набрали більше 2 балів. Перша стала продовженням медреформи. Уряд ухвалив порядок створення госпітальних округів та опорних лікарень (+2,5 бала). Плани округів пропонуватимуть обласні департаменти охорони здоров’я. Якщо протягом місяця від лікарень та органів місцевого самоврядування не буде заперечень – Кабмін затверджує госпітальні округи. Друга реформа стосується управління проблемними активами державних банків (+2,0 бала). Зокрема тепер дозволено продаж через відкритий аукціон боргів за ціною нижчою від балансової вартості – це дозволити держбанкам позбутися проблемних активів та покращити свій баланс.

Якщо поглянути на 12 топ-реформ станом на зараз (можливо, головні реформи уряду Шмигаля ще попереду), побачимо, що чотири з них стосуються енергетики, три – держзакупівель, дві – охорони здоров’я.

Висновки

Час розкидати каміння і час каміння громадити

Біблія, книга Екклезіаста

Після Революції Гідності перед Україною відкрилося унікальне вікно можливостей – старі еліти втекли, а згуртоване громадянське суспільство та міжнародні партнери підтримували реформаторський запал влади. Кабмін Арсенія Яценюка зміг використати отримані можливості й ініціював велику кількість реформ. Його наступники поки не змогли перевершити темп реформ, взятий другим Кабміном Яценюка. Втім, ухвалення нормативного акту – лише невелика частина реформи. Набагато більше часу потребує розробка законодавства та його впровадження.

Наприклад, перші пілоти медреформи стартували ще у 2012 році, а дизайн ринку землі, прийнятий Верховною Радою за часів Кабміну Дениса Шмигаля, розробляли експерти Світового банку протягом декількох років та просував Кабмін Гончарука і безпосередньо екс-міністр економічного розвитку, торгівлі та сільського господарства Тимофій Милованов. Отже, щоб бути ефективним політиком, важливо не тільки розробляти нові політики, але і вчасно просувати вже готові напрацювання. 

Надзвичайно важливими є зусилля урядів із впровадження реформ, що може бути причиною сповільнення темпів ухвалення реформ. Втім, інколи замість впровадження уряди чи інші гілки влади розвертають назад ті реформи, які є особливо успішними, тобто такими, що зменшують можливості для отримання корупційної ренти. Наприклад, у грудні 2019 року ВР ухвалила закон, який фактично підпорядкував Державне бюро розслідувань президенту, у липні 2020 парламент намагався призначити сумнівних осіб до комісії з відбору антикорупційного прокурора (й таким чином створив ризик втрати безвізу), постійно тривають спроби «підкоригувати» реформу державних закупівель (ініціативи на кшталт «купуй українське» чи «локалізації»). Останнє частково вдалося через безконкурсні закупівлі в рамках боротьби з COVID-19.

Тому важливо не лише просувати нові реформи, але й захищати вже зроблене. І дуже часто цю задачу немає кому виконувати, окрім громадянського суспільства.

Як ми рахували

Використовуючи Індекс реформ, ми порівняли ефективність роботи чотирьох останніх Кабмінів.

Індекс реформ – проект, що відбирає нормативні акти, які змінюють «правила гри» у економічній сфері. Він відслідковує (анти)реформи у п’яти напрямках: Урядування, Державні фінанси, Монетарна система, Бізнес середовище, Енергетика. Детальніше про індекс і піднапрямки для оцінки можна прочитати тут.

З усіх нормативних актів для аналізу ми залишили лише ті, шо були ініційовані та/або ухвалені Кабінетом Міністрів України і міністерствами — це постанови, розпорядження та доручення міністерств, закони, ініційовані КМУ, а також накази окремих Міністерств. До аналізу не потрапив майже місяць роботи другого уряду Арсенія Яценюка, оскільки Індекс реформ почав відстежувати реформи з 28 грудня 2014 року (тоді як Арсеній Яценюк був призначений 27 листопада 2014, а міністри другого уряду Яценюка були призначені 2 грудня 2014).

Декілька законів, ініційовані певним складом Кабінету міністрів, були ухвалені під час роботи нового Кабінету (таких законів ми нарахували 9), тоді ми додавали їх у здобуток Кабміна-ініціатора, в той же час не додаючи до періоду його діяльності додатковий період. 

На час роботи Другого уряду Арсенія Яценюка припало 33 випуски Індексу реформ, Володимира Гройсмана – 83 випуски, Олексія Гончарука – 14 випусків, Дениса Шмигаля – 10 випусків.