Хайме Надаль: Перепись на основе реестров – это как 3D-модель общества

В середине октября мы содержательно пообщались с Хайме Надалем, представителем Фонда ООН в области народонаселения (UNFPA) в Украине, о мировых тенденциях в вопросе переписи населения, работе UNFPA в Украине и способности Украины провести перепись населения на основе реестров в ближайшие годы.

Государствообразование

Перепись — это не сугубо статистический процесс. Это процесс построения нации, которым занимаются правительства стран. Это единственная возможность для политиков и чиновников получить информацию непосредственно от каждого жителя страны о том, как живет этот человек. И также это одно из основных средств обеспечения ответственности политиков и чиновников — потому что их решения должны основываться на потребностях людей. А перепись как раз и сообщает, каковы эти потребности. Часть переписей – это информация о различных аспектах качества жизни, жилищных условий домохозяйств и тому подобного. 

Информация, собранная через перепись населения, служит двум фундаментальным целям — определить политическое представительство (избирательные участки распределяются согласно данным переписи населения и жилья), а также гарантировать справедливость распределения ресурсов в стране. 

Также перепись позволяет нам экстраполировать данные выборочных обследований на всё население. Если нам неизвестны характеристики имеющегося населения (то есть параметры генеральной совокупности), какой смысл в выборочных исследованиях?

Переход к переписи на основе реестров

С точки зрения стоимости, Украина может провести следующую перепись значительно дешевле, чем последнюю [2001]. Но это требует определенных инвестиций, чтобы полностью изменить способ сбора данных в стране. Страны Европы начали или уже осуществили переход к переписи на основе реестров. Такие страны как Австрия, Нидерланды, Швеция, Словения имеют полноценные качественные административные реестры и используют их для проведения переписей. Такой подход, то есть перепись на основе реестров, создает своеобразную 3D-модель общества, которую можно “вращать” и изучать с любой стороны. 

Однако, такой переход нельзя сделать быстро. Например, Эстония потратила на переход 15 лет. В начале 2022 года они проведут свою первую перепись на основе реестров. Почему так долго? Потому что это радикальная перестройка статистических процессов в стране. Статистическая служба больше не будет самостоятельно собирать все данные, различные министерства и учреждения будут нести ответственность за сбор данных. Необходимо обеспечить гармонизацию процессов обмена данными на всех уровнях — центральном, региональном, местном. После этого нужно убедиться, что используются правильные методики для преобразования административных данных в статистические. Это важный момент, так как административные записи содержат имя человека. Для использования административных данных в статистике их надо анонимизировать. 

Тем не менее, Украине не нужно изобретать велосипед. Вы можете научиться на опыте стран, уже прошедших этот процесс. И таким образом будете знать, что нужно для проведения переписи населения полностью или частично на основе реестров в раунде переписей населения 2030 года.

Зачем Украине перепись?

С момента обретения независимости в Украине состоялась только одна перепись. А предыдущая была еще в советские времена. Перепись — это составляющая развития нации: она объединяет людей ради общей цели, любой может принять участие. При правильной коммуникации, с правильными идеями можно объединить страну.

С чего начать?

Прежде всего надо законодательно определить кто, что и как должен делать. Должно быть законодательство о статистике, наделяющее ответственностью различные правительственные органы, министерства и ведомства, органы власти в регионах и на местах. 

За этим следует внедрение национальной системы персональной идентификации, чтобы в любой момент времени можно было отследить «административный» жизненный путь человека через его взаимодействия с государством. Это значит, что все базы административных данных должны быть в определенной степени функционально совместимы. 

Когда граждане могут административно взаимодействовать с государством без необходимости посещения офисов, просто с помощью компьютера, это значительно облегчает их жизнь. Поэтому электронное управление — это базис, который создает в стране предпосылки для перехода к переписи на основе реестров. 

Политическая воля и понимание политиками важности переписей также очень важны. Мы понимаем, что в текущей ситуации с COVID-19 и финансовым кризисом из-за экономического спада деньги на проведение переписи найти сложно. Но именно благодаря такому процессу во времена кризиса можно распределить имеющиеся дефицитные ресурсы с максимальной эффективностью.

Стоимость

При использовании реестров обычно средства нужны, когда есть необходимость в какой-то дополнительной информации. Например, когда вы должны исследовать новые переменные, которые не включены ни в один реестр, или подключить новый реестр к уже существующим. Однако если вы хорошо настроите систему, интегрируете все необходимые реестры, если все люди будут иметь уникальные идентификаторы, и вы знаете какие алгоритмы применить к каким реестрам, проведение переписи будет практически бесплатным. Упрощенно говоря, перепись можно будет проводить хоть каждый день нажатием клавиши на вашем компьютере.

Надежность

Каждый человек, который взаимодействует с административной системой, граждане и чиновники должны серьезно отнестись к этому взаимодействию. Потому что ненадежные базы данных создают большие риски для достоверности информации. Это на самом деле культурный сдвиг. Но многие страны-соседи Украины уже сделали его.

Безопасность

Во время традиционной переписи вам задают личные вопросы, но не контролируют ваши ответы. Это ваше дело, как отвечать. Напротив, при переписях на основе реестров используется информация, которую вы уже предоставили в различные реестры. Вы дали согласие на обработку ваших персональных данных, а органы власти обязались защищать и хранить ее. Таким образом, когда информация для переписи населения берется из реестра, органы статистики никогда не получают вашу персональную информацию, они только получают некоторые данные о вас, используя ваше имя как ключ. Если вас волнует возможная утечка вашего уникального идентификатора, которым в Украине может быть, например, номер карточки налогоплательщика, то существуют алгоритмы кодирования таких данных и их перевода в другие форматы.

Погрешности и ограничения

Данные переписи считаются надежными, если погрешность не превышает 4%. Большинство переписей вписываются в рамки 4%. Будут люди, которые захотят предоставить ложные данные. Но когда у вас есть много реестров, вы делаете перекрестную проверку информации. К тому же, можно использовать новейшие технологии, например, геопространственные данные спутниковой съемки.

Во время традиционных переписей при проверке данных вы также контролируете их логическую согласованность. А если «цифры не сходятся», вы «чистите» базу данных. 

Проблема реестровых переписей в том, что они не могут предоставить данные о переменных, которые обычно собираются через переписи, например, этническое происхождение, язык, используемый в быту и т.д. Но эти данные важны для принятия решений. В таких случаях нужно комбинировать данные реестровых переписей с данным выборочных обследований (опросов) . 

Если мы хотим исследовать случаи «выпадения» людей из статистики из-за их нежелания предоставлять информацию о себе государственным органам, мы возлагаем большие надежды на национальную систему персональных идентификаторов. Их можно отслеживать при некоторых взаимодействиях с государством. Возьмем, например, представителя ромской общины. Такие люди меняют место жительства, не имеют адреса. Но в какой-то момент, если им понадобится какая-то услуга от государства (например, медицинская помощь), они будут вынуждены получить идентификатор.

Роль UNFPA

UNFPA — это агенство из системы ООН, которое оказывает помощь странам в организации переписей населения. Мы делаем это с момента основания организации в 1969 году.

Однако в Украине UNFPA не предоставляет поддержку в организации переписи, потому что мы считаем, что страна способна справиться с этим сама. Государственная служба статистики Украины имеет высокую репутацию.

Но мы будем рядом в процессе организации переписи, давая советы стране в отношении направления дальнейшего движения и конечной цели. Идея переписи на основе реестров связана с цифровой трансформацией страны — реестровая перепись не может обойтись без цифровой трансформации управления.

Поэтому мы понимаем, что это будет длительный процесс. Однако я очень бы хотел, чтобы люди, принимающие решения в Украине осознали важность проведения переписей, и чтобы подготовка к переписи продолжилась, будь она обычной или реестровой. 

Потому что я верю в переписи.