Чужі серед своїх: вимушені переселенці в Україні

20 жовтня 2014 український Парламент прийняв закон “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” (далі Закон про ВПО). Цей законодавчий акт загалом справляє гарне враження і відображає готовність української влади забезпечити належну, активну відповідь на тривалу критику. Наприклад, закон є відповіддю на три основні запити, які були раніше висловлені міжнародною організацією «Human Rights Watch» (Нагляд за правами людини): він встановлює єдиний державний реєстр ВПО, схвалює спрощену процедуру отримання нової реєстрації і (у співпраці з органами ООН та авторитетних НУО) вживає заходів, спрямованих на підвищення інформованості про роботу урядових агентств з проблем вимушених переселенців.

Цей закон також захищає низку освітніх, майнових і трудових прав, а також регулює надання гуманітарної допомоги за рахунок деталізації комплексу заходів, передбачених раніше внесеними Законом “Про забезпечення прав і свобод громадян на тимчасово окупованій території України” (далі Закон про окуповані території). Тим не менш, існує ряд важливих питань, які, або повністю, або частково ігноруються. Метою цього нарису є обговорення серйозних упущень і “білих плям” в українському законодавстві, яке визначає межі захисту ВПО.

Визначення ВПО та вимоги щодо громадянства

Міжнародне право не містить загальновизнаного визначення ВПО, тому держави мають повну свободу у визначенні терміну у внутрішньому законодавстві. Стаття 1 Закону про ВПО визначає внутрішньо переміщену особу як “[…] громадянин[a] України […], якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання, у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини […].”  Таким чином, тільки громадяни України підпадають під захист  Закону. Це визначення звужує поняття, затверджене Керівними принципами УВКБ ООН з питаннь щодо переміщення осіб всередині країни, яке визначає ВПО як “люд[ей], які були змушені або зобов’язані рятуватися втечею або покинути свої будинки чи місця звичайного проживання.” Замість громадянства, це визначення вимагає від особи продемонструвати, що він/вона тривало або постійно проживав/ла в конкретній державі для надання їй/йому статусу ВПО.

Таким чином, воно охоплює велику групу людей, які постраждали від конфлікту, зокрема, осіб без громадянства або іноземних громадян, які постійно проживали (або мали дозвіл на тривале перебування) на території конфлікту. Хоча статус ВПО надає право цій ширшій соціальній групі права і гарантії, які стосуються їх захисту під час переміщення, повернення або переселення, він автоматично не наділяє їх правами, які належать виключно громадянам (наприклад, право голосу). Більш широке визначення стає важливим у світлі сімейних прав, які конкретно не врегульовані новим Законом про вимушених переселенців. Закон про ВПО не гарантує рівний захист ВПО усім членам родини  (наприклад, в ситуаціях, коли дитина є громадянином України, а  її/його батьки – іноземні громадяни). Пункт 3 перехідних положень Закону про ВПО припускає, що поправки, що стосуються іноземних громадян, осіб без громадянства та біженців повинні бути зроблені у відповідних законодавчих актах, але не зрозуміла причина їх виключення зі сфери застосування цього конкретного закону. Отже, настійно рекомендується переглянути визначення ВПО і включити до нього негромадян, які постійно або тривалий термін проживали в зоні, що постраждала від конфлікту (на Сході / у Криму).

Припинення статусу ВПО

На міжнародному рівні не існує узгодженого стандарту, який регулює припинення статусу ВПО. Стаття 12 (1.3) Закону про ВПО передбачає, що людина втрачає статус ВПО, якщо він/вона повертається до місця постійного проживання. Зазвичай, таке положення застосовують держави на тому етапі, коли довгострокові рішення щодо внутрішнього переміщення  уже були реалізовані. Такі рішення включають в себе 1) повернення до місця проживання; 2) місцеву інтеграцію в громаду, яка приймає переселенця; і 3) поселення в інших країнах, якщо ці рішення супроводжуються довгостроковою безпекою та захистом, компенсацією за втрачене майно, а також  економічним і соціально-стійким середовищем для колишніх вимушених переселенців. Логіку цих рішень слід інтерпретувати так:

[з]авершення етапу переміщення досягається, коли особи вже не мають особливих потреб в захисті та допомозі, пов’язані  з їх переміщенням, і, таким чином, можуть користуватися своїми правами людини в недискримінаційній манері, так само,  як і  громадяни, які ніколи не були переміщені.

В українському випадку, ця логіка не прослідковується в положені Закону, згаданому вище. Коли вимушені переселенці повертаються до місця постійного проживання, їх свідоцтва про ВПО (разом із спеціальним захистом) анулюються і, при необхідності, замінюються іншим сертифікатом відповідно до Закону про окуповані території. Закон про окуповані території буде скасований, як тільки окуповані території повернуться під загальну юрисдикцію України, за умови, якщо постраждалим від окупації особам виплатять компенсацію. Проте, Закон про ВПО не має аналогічних положень про припинення спеціального статусу осіб. Отже, люди, які підлягають захисту відповідно до цього закону  можуть користуватись його захистом  невизначений період часу. При певних обставинах, це може створити стимул для ВПО утриматися від повернення до місць постійного проживання, щоб продовжити свої соціальні та економічні пільги, навіть за умови завершення збройного конфлікту.

Зовнішня і внутрішня дискримінація

На відміну від Закону про окуповані території, Закон про ВПО містить положення про запобігання дискримінації. Стаття 14 Закону про ВПО говорить: “[в]нутрішньо переміщені особи користуються тими ж правами і свободами відповідно до законодавства України та міжнародних договорів, як і інші особи. Забороняється їх дискримінація при здійсненні ними будь-яких прав і свобод на підставі, що вони є внутрішньо переміщеними особами.” Формулювання цієї статті явно вказує, що уряд знає про питання дискримінації, що виникають у зв’язку з ВПО; але одночасно, органи влади надто зайняті і не мають часу глибше поглянути на проблему, а тому вважають за краще відмахуватися від критики, прийнявши узагальнене положення. Важливо відзначити, що ВПО найчастіше стикаються з двома видами дискримінації: (1) дискримінація ВПО всередині «приймаючої спільнотиг»; і (2) дискримінація між різними соціальними групами всередині громади ВПО. Стаття 14 намагається протидіяти тільки першому типу, і їй це навряд чи вдсться.

Різні авторитетні міжнародні організації багаторазово закликали українську владу вирішити проблему дискримінації ВПЛ всередині «приймаючої спільноти». Наприклад, ось цитата з відкритого листа організації «Human Rights Watch»  до президента Порошенко (21 липня 2014 року):

Кілька добровольців у Вінницькій та Львівській областях повідомили  організації «Human Rights Watch»  про підвищення ворожості серед місцевого населення через побоювання, що ВПО займуть їх робочі місця і ресурси; особливо в місцях, які приймали багато переселенців. Добровольці зі Львова також повідомили, що в окремих випадках, ріелтори відмовлялися знімати квартири для людей, які переїхали зі сходу.

Зростаюче невдоволення західноукраїнського населення із збільшенням числа змушених переселенців зі Сходу легко простежується через пости в соціальних медіа. Втім, така проблема не дивна: населення, яке приймає ВПО, робить це за рахунок власних значних витрат. В українському сценарії це питання додатково ускладнюється помітними культурними відмінностями між західною і східною групами населення в традиційних соціальних структурах, нормах поведінки, поширених професійних спеціалізаціях  і т.д. Уряд, ймовірно, погіршить такі змагальні відносини, виділяючи категорію ВПО з метою надання їм додаткових пільг. Наразі найкраща порада для виправлення такого невдоволення є задоволення потреб громад, які зазнали впливу від масового переміщення (тобто ВПО, приймаючі громади, спільноти, до яких повертаються ВПО) замість того, щоб зосередитися виключно на ВПО.

Іншою проблемою першорядної важливості, яка підкреслена усіма міжнародними правозахисними організаціями, є надання додаткового захисту групам з притаманною уразливістю серед самих ВПО (див принципи 4, 7 (3D), 18 (3), 19 (2), 20 (3), 23 (3,4) Керівних принципів). Дослідження демонструють, що  деяким категоріям осіб властива уразливість: неповнолітні, батьки-одинаки, літні люди без підтримки родини, одинокі або вагітні жінки, очолювані жінками домогосподарства (вдови та сироти), інваліди та травмовані особи та члени етнічних/релігійних меншин. Ці групи населення найбільш часто стикаються з сексуальною або фінансовою експлуатацією, виключенням з політичного життя, труднощами, які стосуються доведення їх прав на земелю/нерухомость, відмовою у допомозі із задоволенням особливих потреб, наприклад, споживанням води, лікуванням. Таким чином, законодавці та керівники зобов’язані розробити та впровадити механізми для забезпечення належних засобів правового захисту у випадках дискримінаційної практики, а також передбачити додаткові гарантії захисту прав і розширення можливостей цих соціальних груп.

Виконання зобов’язань та відповідальність держав

Закон про ВПО не пропонує новий конкретний механізм його виконання або положення, які передбачали відповідальність урядовців за збої в його реалізації. Найбільш спірним з усіх прийнятих положень є стаття 15 (3), яка передбачає, що відповідальність за забезпечення постраждалим  адекватної компенсації покладається на державу, яка  спричинила внутрішнє переміщення осіб актом агресії або анексії території України. Аналогічне положення про відповідальність Росії за порушення громадянських і політичних прав на окупованих територіях міститься  у статті 5 (3) Закону про окуповані території. В пояснювальній записці підкреслюється значимість положень, які схвалюють звернення українських громадян з позовами в порядку регресії до Російської Федерації. Ці положення викликають подив, оскільки поки що немає міжнародного судового органу, який визнав би відповідальність Росії за будь-який тип порушень на окупованій території України. Не відбулось ще жодного слухання у справах щодо позовів, споровокованих конфліктом.

У справі Грузія проти Росії Міжнародний Суд встановив, що Грузії було відмовлено в наданні допомоги, так як їй не вдалося вступити в попередні переговори з Росією або розпочати спеціальні процедури  відповідно до Конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації. Таким чином, необхідно вжити певних дипломатичних дій до того, як звертатися до міжнародних судових органів; тоді як  рішення цих органів (як тільки вони отримують юрисдикцію для розгляду справи) зовім не обов’язково буде винесене на користь України. Проте, українські законодавці, очевидно, були настільки впевниними у своїй правді, що вважали за необхідне самостійно визнати відповідальність Росії та інкорпорувати це рішення  у національне законодавство. Цей вчинок виглядає ще більш безглуздим, якщо враховувати той факт, що внутрішнє законодавство України ніяким чином не впливає на юридичну відповідальність Російської Федерації. Радше, українська влада повинна зосередитися на своїй власній відповідальності у захиститі своїх громадян, аніж шукати альтернативні шляхи, щоб перекласти провину на Росію.

Висновок

Нещодавно прийняте українське законодавство, що регулює захист ВПО, має дуже характерну логіку своєї структури у порівнянні з міжнародними нормами. Відповідні норми міжнародного гуманітарного права передбачають три основні блоки механізмів, спрямованих на захист цивільних осіб: (1) заходи, спрямовані на запобігання переміщення; (2) заходи, вжиті під час переміщення; і (3) заходи, які підвищують ймовірність повернення переміщених осіб. На відміну від цього, український підхід ділить населення постраждалих від конфлікту на дві великі групи: громадяни, які переїхали з окупованих територій (які відповідають критеріям Закону про ВПО) і тих, хто залишився (охороняються законом про окуповані території).

Втім, така логіка залишає різні соціальні категорії (іноземців, осіб без громадянства, біженці) без належної уваги. Крім того, обидва закони, вказують на різні проблемні питання в хаотичному порядку; замість задоволення потреб певної соціальної групи на кожному з трьох етапів переміщення, законодавці намагаються прийняти єдиний захід, який би діяв протягом невизначеного періоду часу (наприклад, державної реєстрації або поселення) і «прив’язати» певні права до цих заходів  (наприклад, захист права на возз’єднання сім’ї – як частина процедури поновлення реєстрації). Хоча концепція ВПО є відносно новою і важко судити про ефективність цієї конкретної логіки, українська влада повинна бути більш обережною при встановленні меж захисту ВПО. Вона повинна розробляти та здійснювати заходи, спрямовані на інтенсифікацію політичної участі переміщеного населення і переконатися, що будь-які практики дискримінаційного поводження щодо ВПО не допускаються.

В цей напружений момент “замороженого” конфлікту і кризи із дедалі інтенсивнішим переміщенням уряд найбільше зацікавлений у  демонстрації здатності держави повернутися до звичайного життя, стабільності і безпеки. Одним із найяскравіших показників такого стану є простий факт: у країні більше немає людини зі статусом ВПО, і жодна особа не вимагає додаткового захисту з боку держави у зв’язку із втечею із зони конфлікту. З іншого боку, держава може бути зацікавлена в запобіганні асиміляції/інтеграції ВПО у приймаючих громадах: невзмозі асимілюватись в інших громадах країни, переміщені особи будуть зберігати легальний інтерес у поверненні до своїх окупованих територій (і приєднанні цих територій назад до своєї країни). Світ уважно стежить за Україною, який саме шлях  вона обере, і чи виконає законодавчо закріплені обіцянки.