Чужие среди своих: вынужденные переселенцы в Украине

20 октября 2014 украинский Парламент принял закон «О правах и свободах внутренне перемещенных лиц» (далее Закон о ВПЛ). Этот законодательный акт в целом производит хорошее впечатление на публику и отражает готовность украинской власти обеспечить надлежащий, активный ответ на широко распространенную критику. Например, закон рассматривает три основных запроса, которые были ранее высказаны международной организацией «Надзор за правами человека» (Human Rights Watch): он устанавливает единый государственный реестр ВПЛ, одобряет упростить процедуры получения новой прописки и (в сотрудничестве с органами ООН и авторитетными НПО) принимает меры, направленные на повышение информированности работы правительственных агентств по проблемам вынужденных переселенцев.

Этот закон также вводит ряд защит образовательных, имущественных и трудовых прав, а также регулирует предоставление гуманитарной помощи за счет расширения и модернизации комплекса мероприятий, ранее внесенными Законом «Об обеспечении прав и свобод граждан и правового режима в оккупированной территории Украины»(далее Закон об оккупированных территориях).Тем не менее, существует ряд важных вопросов, которые, полностью или только частично игнорируются. Целью этого сообщения является обсуждение серьезных упущений и серых областей в украинском регулировании, которое определяет смысл защиты ВПЛ.

Определение и Требования к гражданству

Не существует международно-признанного определения ВПЛ в международном праве, и государства имеют полную свободу над изложением понятия в соответствии с внутренним законодательством. Статья 1 Закона о ВПЛ определяет внутренне перемещенных лиц как «[…] являются гражданами Украины […], которые были вынуждены покинуть страну или добровольно покинули место проживания, чтобы избежать в результате негативных последствий вооруженного конфликта, временное занятие, широкое распространение насилия, массовые нарушения прав человека […]. «Таким образом, только граждане Украины могут получить выгоду от охраны, предоставляемой в соответствии с Законом. Это определение сужает понятие, принятое Руководящими принципами по вопросу о перемещении лиц внутри страны, определяет ВПЛ как «люди […], которые были вынуждены или обязаны спасаться бегством или покинуть свои дома или места обычного проживания.» Вместо гражданства, это определение требует индивидуальности, чтобы продемонстрировать, что он / она длительно или постоянно проживали в конкретном государстве в качестве предварительного условия, чтобы претендовать на статус вынужденных переселенцев.

Таким образом, оно охватывает большую группу людей, пострадавших от конфликта, в том числе лиц без гражданства или иностранных граждан, постоянно проживающих (или допущенных в течение длительного периода) на территории конфликта. Тогда как статус ВПЛ дает этой более широкой социальной группе права и гарантии, которые касаются их защиты во время перемещения, возврата или переселения, оно автоматически не награждает их правами, особенно предназначенных гражданам (например, право голоса). Более широкое определение становится важным в свете семейных прав, конкретно не выделенных в новом Законе о вынужденных переселенцах. Таким образом, Закон о ВПЛ не может гарантировать, что члены семьи имеют равное право на ВПЛ защиту (например, в ситуациях, когда ребенок является гражданином Украины и его / ее родители иностранные граждане). Пункт 3 переходных положений Закона о ВПЛ предполагает, что поправки, касающиеся иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев должны быть сделаны в соответствующих законодательных актах, но причина их исключения в сфере применения данного конкретного закона не понятна. Итак, настоятельно рекомендуется пересмотреть определение ВПЛ включать неграждан, постоянно и обычно проживающих в зоне, пострадавшей от конфликта (на Востоке / в Крыму).

Пункт о прекращении ВПЛ

На международном уровне не существует согласованного стандарта, регулирующего прекращение статуса ВПЛ. Статья 12 (1.3) Закона о ВПЛ предполагает, что человек теряет статус ВПЛ, если он / она возвращается к месту постоянного проживания. Это положение обычно принято государствами в тех случаях, когда долгосрочные решения внутреннего перемещения были реализованы. Такие решения включают в себя 1) возвращение к месту жительства; 2) местная интеграция в организацию общин; и 3) поселение в других странах, если эти решения сопровождаются долгосрочной безопасностью и защитой, компенсацией за потерянное имущество и экономически и социально устойчивой окружающей средой для бывших вынужденных переселенцев. Логику этих решений следует интерпретировать так:

[П] конец перемещения достигается, когда люди, которые уже не имеют особых потребностей в защите и помощи, связанные с их перемещением, и, таким образом, могут пользоваться своими правами человека в недискриминационной манере по отношению к гражданам, которые никогда не были перемещены.

В украинском случае, эта логика не наблюдается в принятом пункте, указанном выше. Когда вынужденные переселенцы возвращаются в места постоянного проживания, их свидетельства о ВПЛ (наряду со специальной защитой) аннулируются и, при необходимости, заменяются другим сертификатом в соответствии с Законом об оккупированных территориях. Закон об оккупированных территориях будет отменен, как только оккупированные территории вернутся под общую юрисдикцию Украины, при условии, если компенсация была сделана для тех, кто пострадал от оккупации. Однако, Закон о ВПЛ не имеет аналогичного положения о прекращении; следовательно, люди, подлежащие защите в соответствии с законом могут насладиться им на неопределенный период времени. При определенных обстоятельствах, это может создать стимул для ВПЛ воздержаться от возвращения в места постоянного проживания, чтобы продлить свои социальные и экономические выгоды, даже если вооруженный конфликт закончится.

Внешняя и внутренняя дискриминация

В отличие от Закона об оккупированных территориях, Закон о ВПЛ содержит положения недискриминации. Статья 14 Закона о ВПЛ говорит: «внутренне перемещенных лиц,  пользующихся теми же правами и свободами в соответствии с законодательством Украины и международными договорами, как и другие лица. . Дискриминация по признаку, что человек внутренне перемещен запрещается при осуществлении любых прав и свобод. «Повествовательный стиль этой статьи четко указывает, что правительство знает о вопросах дискриминации, возникающих в связи с ВПЛ; но одновременно, органы власти слишком заняты, чтобы бросить более глубокий взгляд на проблему и предпочитают отмахиваться от критики, приняв общий пункт. Важно отметить, что ВПЛ чаще всего сталкиваются с двумя видами дискриминации: (1) дискриминация ВПЛ внутри «принимающего сообщества»; и (2) дискриминация между различными социальными группами внутри общины ВПЛ. Статья 14 пытается решить только первый тип и ей вряд ли это удастся.

Различные авторитетные международные организации неоднократно призывали украинскую власть решить проблему дискриминации ВПЧ внутри «принимающего сообщества». Например, вот цитата из открытого письма организации «Надзор за правами человека» к президенту Порошенко (21 июля 2014):

Несколько добровольцев в Винницкой и Львовской областях сообщили организации «Надзор за правами человека» о повышении уровня обиды среди местного населения из-за страха, что ВПЛ займут рабочие места и ресурсы, особенно в местах, которые получили много переселенцев. Добровольцы Львова также сообщили, что в отдельных случаях, риэлторы отказывались снимать квартиры для людей, которые переехали с востока.

Растущее недовольство западного украинского населения с увеличением числа вынужденных переселенцев с Востока легко прослеживается через посты в социальных медиа. Тем не менее, такая проблема не удивительна:население, которое принимает ВПЛ, делает это при значительных затратах для себя. В украинском сценарии, этот вопрос дополнительно осложняется заметными культурными различиями между западной и восточной группами населения в традиционных социальных структурах, нормах поведения, средствах к существованию и т.д. Правительство, вероятно, ухудшит такие соревновательные отношения, выделяя категорию ВПЛ с целью предоставления им дополнительных льгот. Пока лучший совет для исправления такого недовольства является удовлетворение потребностей общин, подвергшихся перемещениям (т.е. ВПЛ, принимающие общины, сообщества, к которым возвращаются ВПЛ) вместо того, чтобы сосредоточиться исключительно на ВПЛ.

Другой проблемой первостепенной важности, которая подчеркнута всеми международными правозащитными организациями, является предоставление дополнительной защиты группам с присущей уязвимостью среди населения ВПЛ (см принципы 4, 7 (3D), 18 (3), 19 (2), 20 (3), 23 (3,4) Руководящих принципов).Исследования показывают некоторые категории лиц, которым присуща уязвимость: несовершеннолетние, родители-одиночки, пожилые люди без поддержки семьи, одинокие или без сопровождения женщины, беременные или кормящие женщины, домохозяйства, возглавляемые женщинами (вдовы или сироты), инвалиды и травмированы лица и члены этнических / религиозных меньшинств. Эти группы населения наиболее часто сталкиваются с сексуальной или экономической эксплуатацией, исключением из участия в политической жизни, трудностями, которые касаются их традиционных земель / недвижимости, отказом в помощи для удовлетворения потребностей, например, потребление воды, лечения. Таким образом, законодатели и руководители обязаны разработать и внедрить механизмы для обеспечения надлежащих средств правовой защиты в случаях дискриминационной практики и обеспечить расширение прав и возможностей этих социальных групп.

Выполнение и Ответственность государства

Закон о ВПЛ не вносит конкретный механизм принуждения или положений, которые бы делали правительство ответственным за сбои в его реализации. Наиболее спорным из всех принятых положений является статья 15 (3), которая предусматривает, что ответственность для обеспечения адекватной компенсации возлагается на государство, где внутреннее перемещение было вызвано актом агрессии или аннексии территории Украины. Там также существует аналогичное положение об ответственности России за нарушение гражданских и политических прав на оккупированных территориях в статье 5 (3) Закона об оккупированных территориях. В пояснительной записке подчеркивается значимость положений, которые одобряют украинский регресс против Российской Федерации. Эти положения удивляют, поскольку нет международного судебного органа, который признал бы ответственность России за любой тип нарушений на оккупированной территории Украины. Даже протоколы заседаний еще не состоялись.

В случае с Грузией против России Международный Суд установил, что Грузии было отказано в предоставлении помощи, так как ей не удалось вступить в переговоры с Россией или следовать специальным процедурам в соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Таким образом, необходимо принимать определенные дипломатические действия еще до того, как обращаться в международные судебные органы, в то время как решения этих органов (как только они получают юрисдикцию для рассмотрения дела), не обязательно будут приняты в пользу Украины. Однако, украинские законодатели, очевидно, считали необходимым взять на себя ответственность России и включать это в национальное законодательство. Это положение еще более бессмысленное, если учитывать тот факт, что внутреннее законодательство Украины не влияет на юридическую ответственность Российской Федерации в любом виде. Скорее, украинская власть должна сосредоточиться на своей собственной ответственности, чтобы защитить своих граждан, чем искать альтернативные пути, чтобы переложить вину на Россию.

Вывод

Недавно принятое украинское законодательство, регулирующее защиту ВПЛ, имеет очень характерную логику в своей структуре, по сравнению с международными нормами. Соответствующие международные гуманитарные законы предусматривают три основных блока механизмов, направленных на защиту гражданских лиц: (1) меры, направленные на предотвращение перемещения; (2) меры, принятые во время перемещения; и (3) меры, которые повышают вероятность возвращения перемещенных лиц. В отличие от этого, украинский подход делит население пострадавших от конфликта на две большие группы: граждане, переехавшие с оккупированных территорий (которые отвечают критериям Закона о ВПЛ) и те, кто остался (охраняются законом об оккупированных территориях).

Тем не менее, такая логика оставляет различные социальные категории (иностранцев, лиц без гражданства, беженцов) без должного внимания. Кроме того, оба закона, указывают на различные проблемные вопросы в хаотичном порядке; вместо удовлетворения потребностей определенной социальной группы на каждом из трех этапов перемещения, законодатели пытаются принять единственное мероприятие, которое бы действовало в течение неопределенного периода времени (например, государственной регистрации или жилищной) и «привязать» определенные права к этим мерам (например, воссоединение семьи, как часть требования политики регистрации). Хотя концепция ВПЛ является относительно новой и трудно судить об эффективности этой конкретной логики, украинская власть должна быть более осторожной при установлении границ для защиты ВПЛ. Они должны разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на интенсификацию политического участия перемещенного населения и убедиться, что дискриминационное обращение по отношению к  ВПЛ не допускается.

В это напряженное время замороженного конфликта и кризиса растущего перемещения существует сильная заинтересованность правительства в демонстрации способности государства вернуться к обычной жизни, стабильности и безопасности. Одной из характерных черт этих особенностей является то, что в стране больше нет человека со статусом ВПЛ, и она не требует дополнительной защиты со стороны государства. С другой стороны, государство может быть заинтересовано в предотвращении ассимиляции / интеграции ВПЛ в принимающих обществах: в этом случае, перемещенные лица могут быть вынуждены вернуться на (ранее) оккупированные территории. Мир внимательно следит за Украиной, которая выбирает путь, по которому следовать и выполнять обещания, закрепленные в новом законодательстве.