Державний ринковий нагляд: черговий крок на шляху до європейської інтеграції

Державний ринковий нагляд та його вдосконалення як частина реформування системи технічного регулювання в Україні є необхідним елементом ефективної системи регулювання ринку нехарчової продукції і захисту прав споживачів, забезпечення безпеки продукції та запобігання небезпечним ситуаціям на ринку. 

Ринковий нагляд проводять визначені органи влади. Він полягає у перевірці відповідності продукції встановленим технічним регламентам та вимогам. У разі виявлення невідповідностей будуть застосовані заходи для обмеження використання такої продукції. Про ці обмеження та відповідні загрози обов’язково повідомлять громадян. Головна мета проведення ринкового нагляду —  запобігання небезпеці для споживачів та стимулювання підприємств до самоконтролю щодо відповідності продукції встановленим вимогам.

Відповідно до чинного законодавства, органи ринкового нагляду це: Адміністрація судноплавства, Держекоінспекція, Держлікслужба, Держпраці, Дрежпродспоживслужба, ДІАМ, ДСНС, Морська адміністрація, Укртнасбезпека, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку, Адміністрація Держспецзв’язку. 

Впровадження ринкового нагляду в Україні у 2010 році стало одним із важливих та логічних напрямів реформування системи технічного регулювання, яке активно розпочалося на початку 2000-х років у рамках приєднання України до СОТ, а також під час переговорів щодо інтеграції України до ЄС. На відміну від оцінки відповідності продукції вимогам технічних регламентів до її випуску на ринок, ринковий нагляд спрямований на забезпечення відповідності безпековим вимогам продукції, що вже продається. 

В європейському законодавстві ринкового нагляду стосуються три директиви ЄС: Директива № 2001/95/ЄС про загальну безпеку продукції (п.1.1 Додатку ІІІ), Регламент (ЄС) № 765/2008 із загальними вимогами для акредитації і ринкового нагляду, що стосується торгівлі продукцією та Директива Ради ЄС № 85/374/ЄЕС про відповідальність за дефектну продукцію. 

На виконання цих директив у 2010-2011 роках Україна ухвалила три рамкові закони у сфері державного ринкового нагляду: «Про загальну безпечність нехарчової продукції»; «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції»; «Про відповідальність за шкоду, завдану внаслідок дефекту продукції». На додачу, у жовтні 2022 року парламент ухвалив у першому читанні Проект Закону про захист прав споживачів, яким серед іншого передбачений захист під час здійснення онлайн купівлі, а також можливості для органів нагляду та контролю закривати доступ до веб-ресурсів. 

Обравши шлях на інтеграцію з Європейським Союзом, Україна зобов’язалась реформувати свою систему технічного регулювання. Згідно з домовленостями, передбаченими в Угоді про асоціацію з ЄС (стаття 56.1 – 1) та Додатку ІІІ (пункт 1) до неї, яку Україна ратифікувала у 2014 році, протягом першого року набуття чинності Угодою Україна мала гармонізувати горизонтальне (рамкове) законодавство у цій сфері із законами ЄС та зобов’язалась дотримуватися принципів та практик, викладених в актуальних рішеннях та регламентах ЄС. Відповідно, зі змінами європейського законодавства Україна має впроваджувати аналогічні зміни до своїх законів. 

У 2019 році ЄС ухвалив Регламент 2019/1020 про нагляд за ринком і відповідність продукції, в якому серед іншого розглядаються проблеми, пов’язані з електронною торгівлею і цифровим середовищем. Отже, Україна має привести своє законодавство у відповідність до цього Регламенту.

У зв’язку із цим 21 лютого 2023 року Департамент регуляторної політики та підприємництва оприлюднив для обговорення Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення державного ринкового нагляду та системи технічного регулювання відповідно до вимог Європейського Союзу», яким серед іншого пропонується поширити інструменти державного ринкового нагляду на інтернет-торгівлю чи інші способи дистанційної торгівлі.

Директива 1020 запроваджує вимогу, щоб за безпечність нехарчової продукції, яка потрапляє на ринок ЄС (у відповідному законопроекті — на ринок України), ніс відповідальність конкретний суб’єкт господарської діяльності — резидент ЄС (у нас — резидент України або ЄС). Нині в Україні, а в ЄС до прийняття Регламенту 1020, ринковому нагляду підлягали: виробник, його представник, імпортер, розповсюджувач (продавець). Із появою інтернет-торгівлі і розвитком електронної (дистанційної) торгівлі з’явилися суб’єкти господарської діяльності, які не відносяться до чотирьох вищеперелічених категорій. Їх визначають як надавачів послуг з виконання замовлень (надавачі послуг фулфілменту). Ці суб’єкти не набувають права власності на товар, однак надають послуги зі складування, пакування, адресування та відправлення. Тобто через них на ринок можуть потрапляти небезпечні товари, однак, вони не несуть відповідальності за ці товари.

Наприклад, споживач купує через інтернет дешевий імпортний зарядний пристрій для мобільного телефона. Він здійснює замовлення і оплату через сайт. Отримує товар через пошту, а відправником, наприклад, є український ФОП. Товар виявився неналежної якості й несе загрозу споживачу і оточуючим. Споживач звертається до Держпродспоживслужби — органу ринкового нагляду — і повідомляє про небезпеку цієї продукції. Сьогодні у Держпродспоживслужби немає права здійснювати перевірку ФОП, оскільки ФОП не є виробником, імпортером, дистриб’ютором чи продавцем, і не набув права власності на цей товар. У разі ухвалення законопроекту й імплементації норм Регламенту ЄС 1020 Держспоживслужба матиме право здійснити перевірку ФОП, який надіслав товар, і вжити заходів для вилучення аналогічних зарядних пристроїв з українського ринку. А якщо споживач отримав небезпечний зарядний пристрій через пошту напряму від іноземного продавця, Держпродспоживслужба матиме можливість впливати на інтернет-ресурс, на якому споживач купив цей пристрій, тобто змусити власника сайту розмістити інформацію про небезпеку товару або вилучити інформацію про товар із сайту. 

Для цього законопроект пропонує включити до переліку осіб, на яких поширюється державний ринковий нагляд, надавачів послуг з виконання замовлень (фулфілменту). Крім того, законопроектом вводиться поняття надавача послуг інформаційного суспільства, на якого органи ринкового нагляду також матимуть вплив.

Відповідно до законопроекту:

• надавач послуг фулфілменту — будь-яка фізична чи юрособа, яка у ході господарської  діяльності пропонує принаймні дві з таких послуг: складування, пакування, адресування та відправлення без набуття права власності на відповідну продукцію, за винятком поштових послуг, доставки, транспортування.
• надавач послуг інформаційного суспільства — надавач будь-якої послуги, яка зазвичай надається за винагороду, на відстані (без одночасної присутності сторін), електронними засобами (відправляється та отримується у пункті призначення за допомогою електронного обладнання для обробки, включаючи цифрову компресію та зберігання даних, та передається і отримується дротами, радіо, оптичними засобами або іншими електромагнітними засобами) та за індивідуальним запитом одержувача послуг (надається шляхом передачі даних за індивідуальним запитом). 

Для деяких видів продукції з підвищеними вимогами до безпеки (будівельні вироби, засоби індивідуального захисту, іграшки, піротехнічні вироби, обладнання, що працює під тиском, прилади, що працюють на газоподібному паливі, радіообладнання, електрообладнання тощо), законопроект запроваджує вимогу наявності відповідного суб’єкта господарювання, який є резидентом України та/або ЄС, якому органи державного ринкового нагляду зможуть адресувати запити, включно із запитами про надання інформації стосовно відповідності продукції встановленим вимогам. Такий суб’єкт господарювання буде співпрацювати з органами державного ринкового нагляду та вживати негайних дій у випадку невідповідності товару технічним вимогам. 

Суб’єкти господарювання та споживачі матимуть можливість укладати угоди про спільну діяльність з органами ринкового нагляду. Буде запроваджено можливість безкоштовної експертизи зразків продукції методами неруйнівного контролю з поверненням їх власникам, якщо невідповідності не виявлено. Органи ринкового нагляду будуть зобов’язані забезпечувати належне зберігання та транспортування таких зразків.

Суб’єкти господарювання будуть зобов’язані надавати на запит органів ринкового нагляду інформацію, необхідну для ідентифікації власників вебсайтів, на яких розміщено інформацію, пов’язану з товаром, який перевіряють. У нашому прикладі із зарядним пристроєм ФОП, який надіслав клієнтові зарядний пристрій, повинен буде повідомити органу нагляду інформацію про власників сайту, на якому розміщено оголошення про продаж цього пристрою.

Ця норма передбачена у Директиві 1020, але в європейському документі це прописано як право органів ринкового нагляду вимагати від суб’єктів господарської діяльності надати необхідну інформацію для встановлення прав власності на вебсайт, а в нашому законопроекті — це обов’язок суб’єкта господарювання. Однак, таку вимогу,  скоріш за все, буде важко реалізувати: суб’єкт господарювання може не мати договірних відносин із власниками вебсайту, де розміщена інформація про продукт, який він продає, або інформація про суб’єкта господарювання може бути розміщення на вебсайті без його відома, або ж в інтернеті може бути створена веб-платформа для безкоштовних оголошень про продаж продукції. В такому випадку суб’єкт господарювання може не володіти інформацією про власників вебсайту. 

Крім того, на виконання вимог Директиви 1020 розширюються повноваження органів, які проводять державний ринковий нагляд. Зокрема їм дозволять проводити перевірки продукції, що надається на ринку через торгівлю онлайн чи за допомогою інших способів дистанційної торгівлі, і вимагати не лише від керівників підприємств, але і їхніх представників та працівників, надання пояснень (усних чи письмових) з питань, що виникають під час проведення перевірок і вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів. А спеціалісти, які здійснюють ринковий нагляд, отримають право безперешкодно відвідувати та здійснювати перевірки характеристик продукції у торговельних та складських приміщеннях, у тому числі на земельних ділянках та транспортних засобах, що використовуються суб’єктами господарювання для виробництва чи торгівлі, для проведення перевірок характеристик продукції і перевірок стану виконання суб’єктами господарювання рішень про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів.

Наразі в Україні прийнято понад 100 регламентів, які встановлюють вимоги до різного виду продукції та товарів. Органи державного ринкового нагляду здійснюють ринковий нагляд щодо понад 65 видів продукції на відповідність цим вимогам.  Вони повинні перевіряти характеристики товарів. Наприклад, відбирати зразки та проводити експертизи, аби переконатися, що продукт безпечний і відповідає вимогам регламентів. Однак, інспектори українських органах ринкового нагляду, на думку експертів, часто зосереджуються на пошуку формальних недоліків товару замість проведення експертиз. А, наприклад, Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) визначила близько 30 видів корупційних ризиків, можливих при здійсненні нагляду та контролю. Тому розширення повноважень і сфери дії законодавства щодо державного ринкового нагляду може створити додаткові корупційні ризики для суб’єктів господарювання. 

Зокрема, до повноважень органів ринкового нагляду законопроект пропонує додати можливість використовувати будь-яку інформацію, документи, встановлені факти, заяви та будь-які одержані відомості як докази для цілей проведення перевірок характеристик продукції незалежно від формату та носія їх зберігання. Таке розмите визначення може створити додаткові умови для зловживань і корупційних дій з боку органів ринкового нагляду. Доцільно при підготовці законопроекту уникати таких незрозумілих визначень і чітко визначати документи та інформацію, яка може бути затребувана у суб’єкта господарювання. Крім того, доцільно на законодавчому рівні до обов’язків органів ринкового нагляду додати підготовку переліку та опису ідентифікованих, типових та потенційних корупційних ризиків їхній діяльності та пропозиції щодо мінімізації таких ризиків, а також перелік дій суб’єктів господарювання, якщо вони виявили такі ризики або дії з боку органів нагляду.

У разі виявлення невідповідності продукції технічним вимогам чи її небезпечності, органи нагляду можуть застосувати такі обмежувальні (коригувальні) заходи:

• обмеження чи заборона надання продукції на ринку; 
• вилучення продукції з обігу; 
• відкликання продукції.

Якщо продукції становить ризик за певних умов чи для певних користувачів, законопроект пропонує передбачити додатково такі заходи: 

• нанесення на продукцію відповідних, чітко сформульованих, легко зрозумілих попереджень державною мовою про ризики, які несе продукція;
• встановлення попередніх умов для надання продукції на ринку; 
• попередження кінцевих користувачів, що перебувають у групі ризику, невідкладно та у належній формі, у тому числі шляхом оприлюднення спеціальних попереджень державною мовою. 

Проект визначає особливості проведення перевірок характеристик продукції, що надається на ринку через торгівлю онлайн чи за допомогою інших способів дистанційної торгівлі. Вважається, що продукція надається на ринку України, якщо її пропонування спрямоване на кінцевих користувачів в Україні. Пропонування для продажу вважається спрямованим на кінцевих користувачів в Україні, якщо відповідний суб’єкт господарювання спрямовує свою діяльність на ринок України будь-яким способом, зокрема, можливістю доставки  до України, наданням інформації про продукцію державною мовою, можливістю оплати продукції з України тощо. Лише доступність на території України онлайн-інтерфейсу з пропонуванням продукції не може вважатися достатнім для того, щоб вважати, що продукція надається на ринку України.

Тому до законопроекту, який ми розглядаємо, потрібно додати чіткіше визначення (1) продукції, яка надається на ринку України, (2) пропонування для продажу кінцевим споживачам та (3) суб’єктів, які є надавачами послуг фулфілменту. 

У разі виявлення небезпечної, ризикової або невідповідної встановленим вимогам продукції, яка потрапляє на ринок через онлайн-торгівлю, та відсутності можливості встановити місцезнаходження та контакт із виробником чи продавцем такої продукції, орган ринкового нагляду має право встановити надавача послуг інформаційного суспільства, на чиєму онлайн-інтерфейсі міститься інформація про таку продукцію. Наприклад, якщо товар, який компанія А продає через веб-сайт компанії Б, визнано небезпечним, компанія А має вилучити чи обмежити доступ до інформації про цей товар на сайті. Якщо компанія А цього не зробить, орган ринкового нагляду може надати припис компанії Б про вилучення цього оголошення. Якщо ж компанія Б не зробить цього, орган ринкового нагляду вживає заходів для попередження користувачів про невідповідність такої продукції, у тому числі за допомогою відповідних інформаційних систем.

Крім того, відповідно до проекту до надавача послуг інформаційного суспільства (у нашому прикладі компанії Б) застосовуються санкції у вигляді штрафу в разі: 1) невиконання припису про обмеження доступу до онлайн-інтерфейсу, який містить контент про продукцію, що становить серйозний ризик, – у розмірі тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 2) невиконання припису про вилучення або обмеження доступу до контенту про продукцію, що становить ризик та/або не відповідає встановленим вимогам, – у розмірі трьохсот неоподатковуваних мінімумів.

Ще однією новацією законопроекту є створення Єдиного офісу зв’язку та міжнародної співпраці у сфері ринкового нагляду. Функціонування Єдиного офісу забезпечує центральний орган виконавчої влади, що формує державну політику у сфері економічного і соціального розвитку (скоріше за все, це Мінекономіки). Єдиний офіс відповідатиме за забезпечення та координацію участі України у міжнародній діяльності з питань ринкового нагляду та контролю продукції, представлення узгодженої позиції органів ринкового нагляду та органів, що здійснюють контроль продукції, у взаємодії з органами ринкового нагляду інших держав, у тому числі Європейського Союзу.

Висновки

Можливість продажу продукції онлайн створює нові виклики для державного ринкового нагляду, оскільки ускладнює її перевірку на відповідність встановленим вимогам. Отже, потрібно розширити інструментарій для моніторингу та перевірки товарів, що продаються онлайн.

Вдосконалення ринкового нагляду за товарами, що продаються онлайн, є важливою задачею для уряду і суспільства загалом, оскільки це допомагає забезпечити безпеку та захист прав споживачів. Запропонований законопроект передбачає впровадження в чинне українське законодавство норм європейського законодавства, зокрема Директиви 1020, яка поширює ринковий нагляд на інтернет-торгівлю.

На нашу думку, законопроект потрібно ухвалити, але деякі його норми потребують удосконалення і деталізації. Зокрема потрібно детальніше розписати визначення надавача послуг фулфілменту й передбачити чіткі критерії, за якими суб’єкти господарювання могли б самостійно віднести себе до цієї категорії. Крім того, недостатньо зрозумілим є визначення товарів, які пропонуються на ринку України, й саме поняття пропонування кінцевим споживачам. У законопроекті зазначається, що надання інформації про продукцію чи можливість замовлення продукції вважається пропонуванням для продажу на ринку України, проте доступність лише онлайн-інтерфейсу, що також означає надання інформації та можливість оплати, не вважається пропонуванням.

Також у цьому законопроекті або в Постанові КМУ, якою визначається перелік видів продукції, яка підлягає ринковому нагляду, і перелік органів, які здійснюють цей нагляд, доцільно зазначити чіткий перелік документів, які можуть вимагати у суб’єктів господарювання під час перевірок. 

З метою мінімізації корупційних ризиків і зловживання з боку органів ринкового нагляду уряд чи самі органи ринкового нагляду мають розробити та оприлюднити перелік та опис типових та потенційних корупційних ризиків та пропозиції щодо мінімізації таких ризиків, а також алгоритм дій суб’єктів господарювання, якщо вони виявили такі ризики або дії з боку органів нагляду.