Дороги, порти, ЖКГ: як запустити механізм концесії в Україні

Законодавство, що регулює сферу державно-приватного партнерства (далі – ДПП), існує в Україні майже 20 років. За цей час укладено близько 200 договорів ДПП, з яких 146 – концесійні (8 договорів концесії державного майна та 138 – комунального). Жодному з цих проектів не судилося стати великою історією успіху чи залучити стратегічних інвесторів через низку причин – від недолугого законодавства про концесії та відсутності адекватного регулювання секторів до передачі об’єктів у концесію без реального конкурсу.

Чинне українське законодавство про концесії – приклад того, як іржавий гвинтик гальмує роботу всієї системи ДПП. Водночас зовсім поруч, у ЄС, вона працює на повну. Ця стаття є спробою обґрунтувати необхідність оновлення законодавчої бази в сфері ДПП, яке дозволить Україні залучити інвестиції.

Різний досвід: ЄС та Україна

Починаючи з 1990-х, у країнах Євросоюзу завершено понад 1800 проектів ДПП на суму більш як €365 млрд. Більшість із них склали проекти у транспортній інфраструктурі, причому 2016 року інвестиції в проекти в цій галузі склали третину від загального обсягу. 2017 року в ЄС укладено понад 40 договорів ДПП, в тому числі концесійних, на суму понад €14 млрд. Окрім транспортної інфраструктури, в Європі механізм також застосовують в житлово-комунальному господарстві, у сферах освіти та охорони здоров’я.  Зокрема, за 2013-2017 роки Туреччині вдалося залучити понад €88 млрд в різноманітні проекти ДПП – від будівництва нових морських портів до закладів охорони здоров’я.

Повернімося до України і візьмемо, до прикладу, транспорт. Згідно з Національною транспортною стратегією «Drive Ukraine 2030», яку в травні 2018 року затвердив уряд, до 2030 року Україна має залучити на потреби інфраструктури до $60 млрд. Це $5 млрд щороку. Для порівняння: запланований обсяг державного фінансування інфраструктури на 2018 рік – 86 млрд грн (або близько €2,5 млрд). Тому незважаючи на створення Дорожнього фонду та інших цільових бюджетних програм, є величезний дефіцит бюджетних коштів. Для покриття дефіциту необхідно залучати приватний капітал до проектів, що мають на меті відновлення транспортних сполучень/доріг та модернізацію портів.

У цьому контексті інструмент концесій видається оптимальним, адже він  допоможе залучити приватні кошти для модернізації та створення державних активів. Водночас треба пам’ятати, що йдеться про модернізацію стратегічних об’єктів в Україні, приватизація більшості з яких заборонена законом. Наразі проект «Закону про концесії» № 8125 робить спробу врегулювати цю суперечність. Цей законопроект передбачає, що на період концесії держава лишає за собою право власності на активи, а після закінчення терміну дії концесійного договору отримує їх назад в управління.

Окрім того, ухвалення законопроекту №8125 сприятиме підвищенню інвестиційної привабливості пілотних проектів, оскільки дозволить унормувати неточності чинних тендерних процедур, полегшить концесіонеру залучення фінансування та спростить реалізацію проектів шляхом надання додаткових гарантій інвестору на рівні земельного та містобудівного законодавства.  Це створить умови для того, аби зменшити вплив ризиків на реалізацію проектів. Унаслідок цього концесіонер зможе запропонувати державі більший розмір концесійного платежу.

У квітні 2018 року Верховна Рада схвалила цей законопроект у першому читанні. Хоча проект пропонує низку положень, що мають пожвавити інвестиційну динаміку (основні переваги представлені в інфографіці нижче), він все ж потребує доопрацювання та усунення суперечностей з чинним законодавством. Після доопрацювання та вивчення проекту профільним комітетом Парламент розгляне його у другому читанні.

Залучити інвестиції: скільки і як

Вперше про концесії в Україні заговорили ще на початку 2000-х. Сьогодні оновлення законодавства у сфері ДПП та створення ефективного інструменту залучення інвестицій має стати пріоритетом для України. Міжнародний бізнес уже неодноразово публічно висловлював зацікавленість в концесійних проектах. Насамперед зарубіжні компанії цікавляться проектами в транспортній інфраструктурі (морські порти, автомобільні дороги тощо), розглядаються також проекти в ЖКГ (тепло- і водопостачання, переробка сміття).

Робота  над низкою проектів уже триває. Нещодавно Міністерство інфраструктури України презентувало техніко-економічні обґрунтування (далі – ТЕО) концесійних проектів у портах Ольвія та Херсон. ТЕО розробляли українські та зарубіжні фахівці за сприяння Європейського Банку реконструкції та розвитку та Міжнародної фінансової корпорації.

За даними ТЕО проекту концесії в морському порту Ольвія, інвестиційні зобов’язання концесіонера складуть близько 17,3 млрд грн впродовж перших 4 років реалізації проекту, в Херсонському морському порту – близько 1,37 млрд грн за перші 4 роки. Однак остаточні обсяги інвестицій для кожного об’єкту будуть визначатися безпосередньо під час проведення тендерних процедур, тому ці суми можуть зрости. У випадку Ольвії йдеться про будівництво нового терміналу, у випадку Херсона – про модернізацію, переобладнання та розширення перевантажувальних потужностей. Вже на початку 2019 року за цими двома проектами будуть оголошені конкурси.

Закон – це лише початок

Автори дослідження World Bank Group дійшли висновку, що головний ефект більшості проектів ДПП в інфраструктурному секторі – це зростання ефективності та краща якість послуг для громадян, що користуються, наприклад, тими ж автошляхами.

Історій успіху, які можуть стати моделлю для України, чимало. Наприклад, у дослідженні впливу проектів ДПП на економіку Чилі є доволі промовисті цифри. У 1980-х рр. чилійський уряд мав величезний брак коштів на інфраструктуру, зокрема, на будівництво і ремонт автомагістралей. Водночас кількість автомобілів збільшилася з майже 900,000 у 1982 році до понад 1,3 млн. станом на 1992 р. Водночас кількість ДТП зросла майже вдвічі. Тому сектору були критично необхідні кошти.

З 1994 року уряду країни вдалося залучити приватний сектор до 36 проектів ДПП загальною вартістю $5,5 млрд. Серед них – 33 проекти у сфері транспорту та дві в’язниці. Станом на дату публікації звіту в 2016 році, понад 20 проектів уже було здано в експлуатацію. Таким чином Чилі отримала близько 2000 км новесеньких доріг.

Поряд з тим, Україні необхідно врахувати можливі ризики з досвіду інших країн та приділити належну увагу управлінню ними. Як правило, кожен ризик має бути віднесений до сфери відповідальності того з партнерів, який більш ефективно контролюватиме, управлятиме та/або запобігатиме виникненню такого ризику. Недотримання цього принципу може призвести до розірвання договору та значних збитків як для публічного, так і для приватного партнера.

Зокрема, необхідно забезпечити умови для захисту прав інвесторів як концесіонерів та держави як концесієдавця (в законопроекті №8125 передбачене право обох сторін вирішувати спори в арбітражних судах). Крім того, аби уникнути затримок та можливого підвищення вартості концесійних проектів, необхідно завчасно та якомога детальніше проаналізувати всі їхні аспекти та забезпечити відповідність законодавчої та підзаконної нормативно-правової бази. На нашу думку, починати варто з невеликих об’єктів, проекти концесій за якими можна реалізувати в порівняно короткий термін. Це дасть змогу накопичити досвід та необхідну базу  для проектів більшого масштабу.

Проекти ДПП мають доповнювати, а не повністю замінювати державні інвестиції в інфраструктуру. Більше того, закон про концесії в Україні не є панацеєю. Важливо не лише його ухвалити, а й врахувати досвід країн, що розвиваються, та потенційні ризики, а також успішно імплементувати сам закон на реальних кейсах. Для цього Україні необхідно будувати інституційну спроможність – розвивати і накопичувати ресурси для реалізації проектів. Українському та зарубіжному бізнесу, державним органам та міжнародним фінансовим установам потрібно об’єднувати зусилля. І якщо підготовка пілотних концесій уже йде повним ходом, то далі потрібно вдало провести інвестиційні роад-шоу та концесійні конкурси. Важливо, що Україна вже стала на першу сходинку великого процесу – напрацювання дієвого законодавства.

Примітки

Посилання на чинні нормативно-правові акти, що регулюють сферу ДПП та концесій:

1. Закон України про державно-приватне партнерство
2. Закон України про концесії
3. Закон України про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг
4. Закон України про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають в комунальній власності
5. Закон України про особливості оренди чи концесії об’єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності