“Україна 139”. Денис Нізалов: «Земельна реформа невигідна тим, хто працює за тіньовими схемами»

“Україна 139” – новий проект VoxUkraine та LB.ua. 139 – це місце України у світовому рейтингу за розміром ВВП на людину (за ПКС). Завдання проекту – з’ясувати як ми опинилися на почесному місці і що можна-треба зробити, щоб поліпшити ситуацію. Відкриває рубрику розмова з Денисом Нізаловим, Директором проекту “Підтримка реформ в сільському господарстві та земельних відносинах в Україні” Київської школи економіки. Денис, без перебільшення, один з небагатьох експертів, який розібрався в українському земельному питанні і розуміє, якою повинна бути ефективна земельна реформа. Зараз для України “момент істини” – “відкрити” земельний ринок або перенести рішення на наступний виборчий цикл. Яка ймовірність і ціна кожного рішення – в інтерв’ю Дениса Нізалова.

Денисе, чому мораторій на продаж сільгоспземлі в Україні затягнувся на такий довгий термін? Навіть у Росії це вже давно вирішене питання.

По-перше, в 90-ті Україна набагато повільніше проводила реформи, ніж інші пострадянські країни. По-друге, земельна реформа – одна з найбільш технічно складних реформ. Вона стосується дуже суперечливих питань, перерозподілу прав власності та створення інфраструктури ринку землі – організації реєстру прав та кадастру, формування мільйонів земельних ділянок. І той факт, що   про мораторій – результат того, що до кінця 90-х передача земель у приватну власність відбувалася вкрай повільно. Можливо, тоді це рішення було виправданим, але воно повинно було послужити тільки тимчасовим заходом. Всі боялися повторення ситуації з ваучерною приватизацією і концентрації власності на землю. На сьогодні приватизація землі давно завершена, але у власників цієї землі немає права вільно розпоряджатися нею. По-третє: за час дії мораторію сформувалася унікальна структура сільського господарства, яка побудована переважно на орендних відносинах.

В умовах мораторію ця система більш вигідна для великих і середніх сільгосппідприємств оскільки у них немає необхідності інвестувати в купівлю землі, а орендна плата залишається заниженою в декілька разів у порівнянні з сусідніми країнами. Для розуміння, маржинальність зернових в Україні становить від 250 доларів на гектар. Для олійних, овочів, фруктів, ягід цей показник значно вищий. У той же час середня орендна плата становить близько 40 доларів на гектар. Виробники мають пряму зацікавленість в збереженні існуючої системи, мають можливості лобіювати свої інтереси і налаштовувати населення проти реформи. Нарешті, по-четверте, на темі вже сформованих протестних настроїв почали спекулювати політики.

Як багато в Україні згаданих вами великих агрохолдингів, яку частку землі вони контролюють?

Всього в Україні 40 млн гектарів сільгоспземель. З них чверть в держвласності, близько 1,5 млн – приватна власність юридичних осіб, які встигли отримати землю до введення мораторію в 2001 році. Близько 28,5 млн розпайовані між приватними особами, невелика частина – у вигляді садів і городів.

Сільським господарством в Україні займаються приблизно 45 тисяч компаній, які офіційно обробляють близько 21 млн гектарів землі (тільки 1,5 млн в їх власності, інше в оренді).

Переважна більшість таких компаній обробляють до 200га. Крім того, сільським господарством займається близько 2 млн людей, які ведуть господарство самостійно переважно на власних паях.

Щодо агрохолдингів, то їх в Україні приблизно 70. Це виробники, які в своїй структурі мають декілька виробничих одиниць, найчастіше в різних регіонах України. Холдинги в основному працюють на орендованих землях. Найбільші з них – Кернел, UkrLandFarming, Агропросперіс (NCH), МХП, Астарта, Мрія – обробляють від 180 до 600 тисяч гектарів. За оцінками асоціацій сільгоспвиробників, загальна площа земель в обробці агрохолдингів становить приблизно 6 млн. га.

Наскільки прозорий агробізнес в Україні? Чи відстежує держава хто і як обробляє землю? І як люди, які займаються фермерством, можуть захистити свої права від рейдерів?

На цю тему дуже багато спекуляцій. По-перше агробізнес – це перш за все приватний бізнес і він прозорий рівно на стільки на скільки це вимагає законодавство. Прозорість і захист прав власності на землю – це окрема тема. В останні роки зроблено дуже багато в цій сфері. Є реєстр прав на нерухоме майно, в якому повинні реєструватися права власності, права оренди і користування чужою сільськогосподарською ділянкою (емфітевзис), а також ряд інших прав на нерухоме майно. Права, які зареєстровані в Реєстрі визнаються і захищаються державою так само як захищаються права на квартири, машини і іншу приватну власність. Інформація про зареєстровані права знаходиться в публічному доступі, а реєстрацією прав займаються як державні реєстратори, так і нотаріуси. Проблема полягає в тому, що Реєстр існує тільки з 2013 року і всі права, які виникли до цього часу ще не повністю перенесені до Реєстру (повнота Реєстру становить трохи більше 20%). Інша проблема пов’язана з діями сільгоспвиробників. На значну кількість земель, які фактично знаходяться в оренді права ніяк не оформлені і історично виробники були зацікавлені не декларувати повний обсяг площ в обробці. Такі незареєстровані землі і є основним об’єктом рейдерства. Тому основним способом захисту прав є їх юридично правильне оформлення і реєстрація. Звичайно ж це не виключить відверто протиправних дій, але від цього потерпає не тільки сільське господарство.

Тільки реєстр?

Крім реєстру, всі об’єкти права – земельні ділянки і їх характеристики (кордони, площа) – реєструються в Державному земельному кадастрі. У кадастр внесено понад 70% території України. Невнесеними залишаються переважно державні і комунальні землі. Прозорість кадастру забезпечується за рахунок Публічної кадастрової карти і надання електронних послуг. Останнім часом Держгеокадастр спільно з Мінюстом, ДФС, Судновою Адміністрацією (у оригіналі – Судовая администрация. Можливо помилка)  та іншими органами влади за підтримки з боку нашого проекту працює над створенням системи моніторингу земельних відносин, яка забезпечить регулярну публікацію всієї інформації про земельні відносини в Україні.

Важливо відзначити, що незаповненість кадастру не є перешкодою для функціонування ринку землі, оскільки всі транзакції (включаючи купівлю та оренду) можуть проводитися тільки з зареєстрованими ділянками. Наприклад, ринок Грузії вільно оперує з кадастром, заповненим на 15%. Таким чином, ринок стане швидше стимулом до заповнення кадастру, оскільки власники, які хочуть продати свої ділянки, повинні будуть їх зареєструвати.

Чому бізнес не реєструє угоди оренди в реєстрі?

Фермери не пропонують державі повну інформацію про землі, які вони орендують з різних причин: щоб зменшити податкове навантаження, зменшити об’єкт регулювання, деяким просто нема коли, а хтось економить на платі за реєстрацію.

До того ж в Україні в 2015 році ввели семирічний мінімальний термін оренди сільськогосподарських земель. Це призвело до скорочення реєстрації прав оренди вдвічі.

Власники не хочуть здавати свою землю на такий тривалий термін, тому що чекають підвищення цін на оренду після відкриття ринку землі або ж взагалі хочуть продати свою ділянку. Тому величезний пласт договорів оренди сьогодні не зареєстрований.

Якщо договір оренди існує і укладений після 2013 року, але не внесений до реєстру, то суд не може визнати права користування на його підставі. Подібні ризики пов’язані з неформальним обміном орендованими ділянками і суборендою.

Уявімо  ситуацію: у мене 150 паїв, права оренди на них я офіційно не реєстрував. До власників землі, на якій росте мій урожай, приходить хтось інший і пропонує більш високу орендну плату, підписується договір і реєструється в реєстрі. Виходить, я не маю ніякого права претендувати на землю, яку використовував і на якій росте мій урожай. Це навіть не рейдерство. З юридичної точки зору все чисто – я не подбав про захист своєї інвестиції, і цим скористався хтось інший

Як виглядає і функціонує тіньовий ринок землі в Україні?

Мораторій запобіг захопленню права власності на землю, але не запобіг її тіньовому використанню. Є багато категорій земель, які не внесені до кадастру, але ними все одно користуються. Є також землі без офіційного статусу. Наприклад, ті, які раніше були колективною власністю (колишні землі колгоспів) але не були розпайовані і передані в приватну власність.

Найбільша категорія – це польові дороги. Коли розподілялися поля на паї, то обов’язковою умовою було забезпечити проїзд до кожної окремої ділянки Але на практиці часто ціле поле використовується одним орендарем, тому ці дороги теж розорюються. А вони займають близько 8% поділених на паї земель! Тобто ці землі нікому офіційно не передані, але все одно використовуються.

Другий момент – користування держземлями. Уявімо собі поле в 50 гектарів. Десять років тому фермер взяв в оренду 15 гектарів з 50-ти. Ніхто, крім орендаря і місцевого чиновника, які підписували договір, про це не знає і на місцевості ці 15 гектарів виділені не були. Договір був підписаний давно, ще до появи кадастру і реєстру, і всі звикли, що орендар обробляє все поле замість однієї його частини. А в разі претензій, договір він пред’являти відмовляється, тому що це його комерційна таємниця.

І як реформа може допомогти з описаним явищем?

Одна з причин тінізації – відсутність інформації про землекористування у вільному доступі.

Тому одна з важливих частин земельної реформи – прозорість. Інструментів для цього кілька, серед яких найвідоміші – земельний кадастр, реєстр прав, земельні аукціони і електронні послуги кадастру.

До того ж, триває робота зі створення системи моніторингу земельних відносин, який буде полягати в тому, що органи влади зобов’язані на регулярній основі публікувати звітну статистику про те, що відбувається на місцевому рівні (районі або місті). Зараз підготовлений проект відповідної постанови Кабміну. Так само проводиться реалізація цілої низки проектів з  інвентаризації та реєстрації земель окремих громад та сільських рад, щодо формування місцевих планів розпорядження комунальними землями, проведення консолідації земель, дистанційного зондування фактичного землекористування.

Тобто ринку достатньо інформації хто у кого і що купив/орендував?

Не зовсім. Інформація про ціни є ключовою для аналізу стану ринку, експертної та нормативної оцінки земельних ділянок, аналізу попиту і пропозиції, банківських ризиків, розмірів корупції, бар’єрів ринку та інших факторів. Тому умовою прозорого функціонування ринку землі та розвитку іпотечного кредитування землі є обов’язкове внесення ціни земельної ділянки до реєстру. Зараз в Україні не обов’язково реєструвати в реєстрі прав ціни купівлі-продажу нерухомості.

У той же час, інформація про ціну оренди повинна реєструватися державою відповідно до Порядку ведення реєстру прав, але цього не відбувається. Цим має займатися держпідприємство Мінюсту НАІС (Національні інформаційні системи). Але їх програмне забезпечення не дозволяє реалізувати таку функцію. Публікація даних про ціну оренди – теж один з важливих елементів прозорості.

Також необхідна більш якісна і оперативна інформація як використовуються земля. Ми хочемо ввести моніторинг використання землі за допомогою супутників. Це не вимога для введення ринку землі, але ми пропонуємо таке нововведення. Ми вже провели тестовий моніторинг, і він показав, що фактично деяких культур (соняшнику, кукурудзи, сої) вирощується більше, ніж написано в звітності. Урожай з цих додаткових ділянок продається за готівку на тіньовому ринку. Проблема не тільки в тінізації ринку і стимулах для зростання корупції, але і спотворенні статистики. Якщо фактична площа на якій вирощуються культури помітно більше, ніж у звітах, то можна припустити, що продуктивність використання землі в Україні значно менша, ніж вважається.

Ваш моніторинг не показав, чи справді в Україні вирощують багато ріпаку та соняшнику, які, як вважається, завдають шкоди якості землі?

Проблема не в окремих культурах. Набагато більшу небезпеку в цьому плані несе незареєстроване використання землі, коли сільгоспвиробники не несуть відповідальності за те, як вони цією землею користуються. Ринок землі повинен цю проблему вирішити, оскільки земля перейде у власність тих, хто буде зацікавлений в збереженні родючості та довгостроковому використанні земель. У випадку короткострокової оренди, у фермера менше стимулів дбати про збереження землі.

Як розставлені сили навколо земельної реформи. Хто стимулює запуск ринку, які сторони за, а які проти?

Реформа вигідна і власникам землі, і виробникам, і державі. З власниками зрозуміло – вони отримують право вільно розпоряджатися своїм майном. Зростає конкуренція, відповідно, збільшуються ціни продажу і оренди. В першу чергу від земельної реформи виграють пенсіонери, які проживають у сільській місцевості оскільки вони є основними власниками паїв. Примітно, що серед українського населення проти, в основному, ті хто самі землею не володіють, а формують свої погляди виключно під впливом риторики політичних сил. Нещодавно ми опублікували на VoxUkraine на цю тему окремий матеріал.

З виробниками справи йдуть цікавіше. В принципі, вони отримують вигоду від мораторію. Ціна оренди низька, за допомогою нових технологій вони підвищили продуктивність та домоглися непоганої маржинальності бізнесу. Але зараз вони досягли стелі.

Спробували вийти на міжнародний ринок капіталу, але ефект від цього виявився незначним, тому що з урахуванням ризику продовження мораторію, вартість цих компаній занижена. До того ж доступ до кредитних ресурсів обмежений особливо для малих та середніх виробників, навіть під заставу тієї землі, яка є їх власністю. Інвестування в тваринництво, переробку, зрошення, багаторічні культури є ризикованим у зв’язку з недостатньою захищеністю прав оренди та неможливістю купити землі у власність.

Водночас агросектор дуже перспективний, потенціал зростання величезний. Але він явно недоінвестований. На даний момент, незважаючи на гарні кліматичні умови та родючі ґрунти, продуктивність  більшості культур в Україні нижча ніж в Європі.

Земельна реформа та залучення інвестицій дозволить збільшити продуктивність як мінімум на 75-80%.

До виробників починають усвідомлювати обмеження у розвитку галузі в умовах мораторію. Як результат – ті хто ще рік-два роки тому були категорично проти відкриття ринку, сьогодні готові обговорювати умови реформи.

Для держави та місцевих органів влади вигода полягає в підвищенні доходів від оренди та продажу землі, збільшенні податкових надходжень, створенні нових робочих місць, більш високій продуктивності агросектора та валютній виручці.

А хто ж тоді проти?

Невигідна реформа тим, хто працює та заробляє на тіньових схемах: місцевим чиновникам та недобросовісним орендарям, тим, хто ухиляється від сплати податків. До них приєднуються популісти-політики, які на цій хвилі заробляють політичні дивіденди.

Можна додати, що ще один сильний супротивник реформи – час. Багато проблем з відкриттям земельного ринку викликані тим, що земельна реформа у нас перезріла. По-перше, сформувалися численні впливові групи, яким збереження статус-кво вигідне.

По-друге, в Україні вже не вийде використовувати прості рецепти швидких реформ, які були доступні в 90-х країнам східної Європи. За час дії мораторію на ринку накопичилася значна нереалізована пропозиція землі. У різних країнах від 1 до 3% землі щорічно продаються/купуються: хтось помирає, хтось вирішує більше не займатися бізнесом, і природним шляхом земля переходить до нових ефективніших власників. В Україні ж ті, хто хотів продати свою ділянку не могли цього зробити протягом 17 років. Коли відбувалася приватизація землі, її отримали в основному колишні колгоспники, люди середнього віку. За минулі майже 20 років вони постаріли, і більше не можуть її самостійно обробляти. Деякі з них передали землю у спадок дітям, але у багатьох вони живуть в місті, і земля їм абсолютно не потрібна. У такому випадку ці люди могли б продати землю, отримавши за це пристойні гроші.

Є розуміння як багато таких людей?

За даними опитування, проведеного проектом USAID Агроінвест в кінці 2015 року, 7-11% власників української сільгоспземлі хотіли б її продати. Це та саме відкладена пропозиція, яка накопичилося за час мораторію. Фактор накопиченої пропозиції робить ситуацію в Україні несхожою на подібні реформи в сусідніх країнах, наприклад, в Росії.

По-третє, в Україні фактично немає інструментів іпотечного кредитування під заставу сільськогосподарських земель. Постанова НБУ №351 від 30.06.2016 відповідно до міжнародних норм регулювання банківських ризиків чітко визначає, що предметом застави не може бути майно, яке не може бути вільно продано. Ця вимога відноситься до підмораторних земель, а для земель, які не обмежені мораторієм встановлено один найнижчий коефіцієнт ліквідності, оскільки ринок практично відсутній. Для того, щоб він з’явився і з’явилися банківські продукти, необхідно чітке законодавче регулювання ринку купівлі та продажу сільгоспземель і час для формування цін, реалізації статистики дефолтів і формування судової практики.

По-четверте, в Україні наближаються парламентські і президентські вибори. Це означає, що політики не будуть в змозі приймати непопулярні рішення. І якщо закон про обіг сільськогосподарських земель не приймуть до кінця 2017, його швидше за все відкладуть до 2021 року. До речі, ця ситуація також парадоксальна. Потрібно чітко розуміти, що представників нинішньої влади будуть критикувати під час передвиборної кампанії в будь-якому випадку. Якщо реформу проведуть, то знайдеться мільйон причин сказати, що щось пішло не так, а якщо не проведуть – за те, що не змогли захистити права 7 млн. сільських жителів і залучити інвестиції в сектор сільського господарства. З іншого боку, представники опозиції, якщо вони дійсно планують виграти вибори, повинні розуміти, що проводити реформу все одно доведеться, але вже новому уряду.

На що варто зробити акцент в дизайні реформи: врахувати інтереси максимальної кількості сторін або спробувати зробити максимально ефективну з економічної точки зору реформу?

І перший і другий варіант практично неможливі. Інтереси власників та орендарів прямо протилежні. Тому важливо знайти баланс між інтересами сторін. Крім того, у випадку з земельною реформою максимальний економічний ефект у короткостроковій та довгостроковій перспективі досягаються різними шляхом.

Короткостроково, при відкритті ринку важливо не допустити монополізації, захистити права користувачів і власників землі, забезпечити розвиток кредитування і інших елементів інфраструктури, захистити тих, хто не може цього зробити самостійно на першому етапі розвитку ринку.

У довгостроковій перспективі для сформованого ринку важливо зменшити кількість обмежень і стимулювати конкуренцію. Факт того, що на різних етапах необхідно застосувати різні підходи до регулювання ринку говорить про необхідність переглянути обмеження і норми закону про оборот землі через 3-5 років після відкриття ринку.

Найвигідніший дизайн реформи і в економічному, і в політичному плані повинен враховувати інтереси тих учасників ринку, хто не отримає швидкої вигоди від реформи. Наприклад, малі та середні фермери в довгостроковій перспективі отримають більше бенефітів від прибутку. Але в короткостроковій перспективі, через відсутність доступу до кредитів і нормального юридичного захисту, їм буде складніше конкурувати за земельні ресурси, коли ринок щойно відкриється. Відповідно, щоб компенсувати можливі втрати, частина прибутку, яку отримуватимуть інші стейкхолдери (зацікавлені гравці, – ред.), Потрібно перерозподілити на малий і середній бізнес. Наприклад, можна дати доступ малим і середнім фермерам до пільгових кредитів, які покривали б плату за оренду. Таким чином можна нейтралізувати і економічну, і політичну опозицію.

Джерело

Як виглядав останній проект реформи, який був узгоджений з МВФ та Світовим банком?

Ні МВФ, ні Світовий банк не впливають на дизайн реформи, це виключно внутрішнє питання України.

Лунали заяви, що Україна недоотримала 50 млрд доларів інвестицій за всі роки мораторію. Чи можна підрахувати упущену вигоду?

Розрахунки були, але звідки з’явилася цифра в 50 млрд я не знаю. Це завжди трохи спекуляція, тому що упущена вигода залежить від дизайну можливої реформи та від стану ринку. Втрати пов’язані з недоінвестуванням, з низькою продуктивністю, які привели до низького попиту, недоотриманих податків тощо. Дуже складно озвучити якусь конкретну цифру, але можна говорити про діапазон.

Є також прогнози, що ВВП України буде рости мінімум на 1,5% щорічно додатково після відкриття ринку землі. Це так?

Так, однозначно, причому 1,5% це нижня планка. На зростання вплинуть приватні та держінвестиції, зростання продуктивності. Причому інвестиції підуть не в купівлю самої землі, а в розвиток технологій, інновації та розвиток інфраструктури. Наприклад: зрошення, переробка, нішеві культури розвиток логістики.

Є «страшилка» супротивників реформи, які говорять, що сучасному агробізнесу просто не потрібно стільки сільського населення (зараз близько 17 мільйонів). І ці мільйони залишаться без роботи.

А зараз в сільському господарстві хіба працюють 17 мільйонів? За даними Держкомстату близько 600 тисяч людей працюють в сільськогосподарських компаніях (плюс два мільйони тих, хто сам обробляє свої ділянки). Решта мільйонів не задіяні в цьому бізнесі, тому вони і не можуть з нього випасти після скасування мораторію. В основному, люди, що живуть в селах, працюють в містах й займаються своїми городами для отримання додаткового доходу.

До того ж інтенсивність використання землі зміниться. Зараз земля дістається бізнесу дешево, а тому виробники можуть дозволити собі вирощувати низько маржинальні культури на великих площах. Але земля як ресурс подорожчає, а значить бізнес буде вирощувати не тільки пшеницю, а ще й овочі, фрукти, розводити рибу. Збільшаться інвестиції, потрібно буде більше робочих рук. Відбудеться диверсифікація бізнесу.

Відкриття ринку землі прискорить урбанізацію? Люди почнуть продавати землю та з цим капіталом переїжджати в місто?

Середній пай близько 3,6 гектарів

За ціни  від 1 000 до 2000 доларів за гектар продавці зможуть отримати від 3 000 до 7 000 доларів за пай. Цього явно не вистачить для того, щоб перебратися в місто.

Навіть якщо гектар підскочить в ціні до 3 000 доларів, цього буде недостатньо для купівлі житла у великому місті. Однак люди зможуть поліпшити якість свого життя: зробити ремонт в будинку, купити побутову техніку, оновити гардероб, краще харчуватися, або вкласти ці гроші в невеликий бізнес.