Економіка інтересів: як суспільство недовіри руйнує власні шанси на зміни

У першій частині ми показали, чому Україні не вдалося завершити пострадянські реформи та приєднатися до списку успішних країн. Перетворення політики на механізм гонитви за привілеями призвело до нерівних можливостей, економічної недорозвинутості і нездатності держави до втілення конструктивних змін «зверху». Тепер ми покажемо, як це вплинуло на характер українського суспільства і його здатність змінюватися «знизу». Як українці втрачали довіру до ключових інститутів держави, нарощували підтримку політики перерозподілу, опинилися серед найнещасніших націй і стали чемпіонами світу за рівнем недовіри до уряду. 

Зі зміцненням «капіталізму для своїх» українці втрачали довіру до політичних лідерів і ключових державних інститутів. Захоплення політики впливовими групами, нерівні економічні можливості, нездатність держави виконувати свої функції, стагнація доходів більшості населення – це не могло не мати політичних наслідків.

Якщо на початку пострадянської трансформації більшість громадян не були впевнені, чи є в країні політичні лідери, здатні ефективно керувати країною, то зараз більшість переконані, що таких лідерів немає (рис. 1).

Рисунок 1. Чи є сьогодні в Україні політичні лідери, які можуть ефективно керувати країною?

Джерело: Інститут соціології НАНУ

За минулорічним опитуванням Інституту Ґеллапа, лише 9% українців довіряли уряду. Це найнижчий показник у світі. Водночас зростало переконання громадян про корумпованість влади та бізнесу. У 2010 році 77% громадян вважали, що корупція поширена в уряді. У 2018 – вже 91%. У 2010 році 76% громадян вважали, що корупція поширена в бізнесі. У 2018 році – вже 82%.

Не менш драматично виглядала довіра до більшості інститутів держави, якісна робота яких – неодмінна умова успіху ринкової економіки та демократії. Довіра до більшості з них не надто перевищує розмір статистичної похибки, і з середини 2000-х років лише знижувалася. Рівень недовіри і переконання про корумпованість найбільш дискредитованих інституцій добре узгоджуються (рис. 2). 

Цікаво, що довіра до родичів та співвітчизників залишалася відносно високою і навіть зростала. Що не дивно в країні, де родина та неформальні зв’язки часто краще допомагають вирішувати життєві проблеми, ніж відповідні державні органи, неефективність і зловживання яких можуть їх ще й додавати.

В умовах економічної нестабільності, недієвості законів та слабкості державних інституцій серед громадян зростало переконання, що їхні проблеми можуть вирішити сильні політичні лідери (рис. 3).

Хоча подібні результати породжують страхи про швидкий прихід авторитаризму, соціологи відповідають, що це малоймовірно. В Україні довіра до нових лідерів швидко падає. А спроби концентрації влади без довіри та легітимності рідко закінчуються чимось хорошим для автократів. Тому авторитарні запити українців – швидше симптом невдоволення якістю демократії та неспроможністю держави, ніж щире бажання «повернути Сталіна». За слабких інституцій громадянам просто немає на що спертися. У вирішенні приземленіших проблем вони спираються на родину та друзів/знайомих. У вирішенні загальносуспільних – сподіваються на появу лідера, здатного зламати погану систему.

Причини падіння довіри у пострадянських країнах розглядалися у безлічі економічних досліджень. Там, де політичні і правові системи були спроможними захистити інтереси більшості громадян, вдалося забезпечити впорядкований перехід від планових до ринкових економік. Там, де численні групи залишилися беззахисними перед труднощами перехідного процесу і були розчаровані його результатами, довіра до новостворених систем падала (Bjørnskov 2012).

Хоча довіра падала через труднощі трансформації і несправедливість її результатів, подальші дослідження показали, що зниження довіри веде до ще більших проблем. У першій частині цього матеріалу ми показали, як суспільна мобілізація і громадянські рухи можуть завадити правлячій еліті зловживати владою чи блокувати необхідні реформи «зверху». Тепер ми покажемо, як недовіра до «системи» може підривати здатність суспільства до позитивних змін «знизу».

Пастка недовіри і поганий «баланс»

Підтримка ряду реформ знижувалася зі зростанням пострадянських розчарувань. Державні органи втрачали довіру, а традиційні реформи ринкової лібералізації ставали менш популярними (рис. 4).

Втім, ринкові реформи – не єдине, що може постраждати в ураженому недовірою суспільстві. Країна може потрапити до пастки, у якій низька довіра, деструктивна політика та слабке економічне зростання взаємно підсилюють одне одного. Зв’язки між довірою, якістю політики і темпами економічного зростання розглядаються в останніх поколіннях досліджень з політичної економіки реформ. Вони показують, що:

• Економічна та політична нерівність разом з переконанням про корумпованість системи знижують довіру і породжують перерозподільчий конфлікт у суспільстві.
• Разом з очікуваннями, що інші будуть порушувати правила, це призводить до запиту громадян на деструктивну політику перерозподілу, небажання слідувати законам та відмовлятися від участі в корупції.
• Деструктивна політика разом з корупцією і беззаконням негативно впливають на інвестиційні стимули й темпи економічного зростання.
• Слабке та неінклюзивне економічне зростання знижує довіру ще більше і поглиблює перерозподільчий конфлікт. І так по колу (рис. 5).

Тепер по порядку:

Перерозподільчий конфлікт породжує запит на деструктивну політику. Якщо політичні та економічні інституції не працюють на користь більшості і не забезпечують рівномірний розподіл політичних прав та економічних можливостей, це знижує довіру громадян до «системи» і породжує перерозподільчий конфлікт. Люди починають ставити особисті вигоди вище суспільних інтересів і цінувати чесність політиків менше за їхні перерозподільчі обіцянки (Alesina et al. 2013; Alesina, Angeletos 2005).

Справа в тому, що в умовах високої корупції, відсутності верховенства закону і низької державної спроможності реформаторські обіцянки політиків рідко виконуються. Тому люди більше реагують на короткострокові вигоди на кшталт передвиборчої «гречки», надбавки до пенсії чи гарантованого робочого місця у державній установі. Політики в свою чергу знають про недовіру і несприйняття громадянами реформаторських обіцянок, тому вдаються до клієнтелізму і перерозподільчих обіцянок на користь окремих груп виборців замість реформаторської риторики і політики економічного зростання (Keefer 2007).

Корупція і беззаконня породжують корупцію і беззаконня. Переконання, що система корумпована, а представники правлячої еліти нарощують свої багатства в обхід закону – серед найважливіших факторів, що пояснюють невдоволеність життям жителів пострадянських країн та їх небажання підтримувати політику економічної лібералізації. До того ж, Україна на передовій цього тренду. Таке невдоволення разом з переконаннями про нечесність і корумпованість «системи» може знижувати прихильність громадян до принципів верховенства закону (Djankov et al. 2016; Denisova 2016).

Переконання про поширеність корупції веде до укріплення деструктивних норм. Якщо люди переконані, що корупція – норма і більшість оточуючих беруть у ній участь, це підвищує стимули також брати в ній участь. Навіть якщо ці самі люди щиро ненавидять корупцію і вважають її шкідливою. Адже в корумпованому середовищі громадяни, замішані у корупції, отримують кращі можливості. А принципово чесні можуть понести втрати чи зіштовхнутися з соціальним тиском. Це стосується як громадян, так і підприємців, і держслужбовців.

• Для рядового громадянина відмова дати хабара лікарю чи викладачу може коштувати здоров’я чи диплома про освіту.
• Для підприємця відмова дати хабара митнику чи податківцю може коштувати зірваної поставки чи навіть втраченого бізнесу.
• Для чиновника відмова брати хабарі всупереч корумпованим колегам може коштувати роботи чи наражати на постійний тиск.

Хоча суспільство в цілому виграє від зниження корупції, кожний окремий громадянин, бізнесмен або чиновник готовий від неї відмовитися лише якщо відмовляються інші. Відмова від корупції в корумпованому середовищі змушує платити відчутну ціну. І чим поширеніша корупція, тим вища «ціна» (Fisman, Golden 2017).

Схожа ситуація з дотримання законів. Люди готові дотримуватися законів лише коли впевнені, що їх будуть дотримуватися інші. Верховенство закону працює як збалансована система – або ніхто не порушує, а нечисленних порушників карають; або ж усі порушують і нікого не карають. Якщо система захищена від зловживань, у ній складаються конструктивні норми, які зміщують систему до «хорошого балансу» і допомагають його підтримувати. І навпаки, поширеність зловживань веде до укріплення деструктивних норм (Basu 2018).

Змінити такі норми дуже складно, адже для цього потрібно змінити очікування. Серед громадян має рости впевненість, що оточуючі будуть дотримуватися законів, а нечисленні порушники будуть покарані. Якщо ж співвітчизники масово їздять на червоне світло чи при можливості крадуть із бюджету, стимули кожного громадянина слідувати правилам знижуються.

Сприяти вирішенню цієї дилеми може мобілізація громадян, які борються за рівні «правила гри» і сигналізують про зміну норм. Наприклад, громадянські рухи проти корупції та правопорушень. Але й тут є проблема. 

Переконання про нечесність системи веде до небажання брати в ній участь. Наприклад, якщо виборці отримують інформацію про корупцію у владі і не бачать якісних опозиційних альтернатив, вони можуть просто перестати ходити на вибори і знизити підтримку демократії. Чим вище сприйняття корупції, тим менше людей вважає, що демократія – найкраща форма правління (Fisman, Golden 2017).

В Україні за роки незалежності політична участь продемократичного середнього класу знижувалася, в той час як громадяни з нижчими доходами і менш демократичними поглядами залишалися політично активними. Це може пояснюватися тим, що старші громадяни мають досвід радянської політичної мобілізації, тому є «легшими на підйом». А також тим, що старші громадяни з нижчими доходами більш залежні від держави та її послуг, тому зацікавлені залишатися в політичному процесі й активніше реагувати на перерозподільчі обіцянки політиків. В той час як більш забезпечений середній клас може рідше перетинатися з неефективною державою і відмовитися від частини її послуг (Pop-Eleches 2009).

В такому середовищі дуже важко втілювати зміни. З одного боку вони блокуються впливовими бенефіціарами статус-кво, а з іншого – ширшими верствами громадян, які підтримують перерозподільчу політику, відмовляються дотримуватись законів і не приймають участі в політичному житті. Тому навіть нові лідери з якісними пропозиціями можуть не отримати підтримки для втілення змін (Dixit 2017).

Якими мають бути реформатори і реформи, щоб вийти з цієї пастки

Щоб втілювати зміни, реформатори повинні мати:

• Правильні стимули і залежність від широких інтересів. Серед основних причин браку стимулів у політиків – їхня корумпованість, орієнтація на інтереси вузьких груп, небажання втратити джерела ренти і влади.
• Легітимність в очах громадян. Політикам, як правило, бракує легітимності через їхню корумпованість або через те, що вони сприймаються громадянами як корумповані. Також політики втрачають легітимність, якщо їхній порядок денний не включає проблеми, які найбільше турбують населення.

Звідки береться легітимність

В той час як ринкова економіка і демократія мають інституційну основу, життєздатність самих інституцій залежить від кооперації людей навколо єдиних правил і бажання ці правила захищати. Для цього повинні зростати очікування, що нові правила будуть працювати на користь більшості, не будуть застосовуватися у довільний спосіб чи діяти в інтересах окремих груп (Rose 2015).

Для ураженого недовірою суспільства підвищення легітимності може бути ключовим інструментом реформатора у приверненні суспільства на свій бік. Численні дослідження показують, звідки її можна взяти.

Легітимність від можливості обирати власні «правила гри». Одне з найважливіших джерел легітимності – демократичний процес. Люди підтримують політику та рішення лідерів, якщо відчувають, що можуть впливати на процес, і що це також їхні власні рішення. Тому політика та інституції, розроблені згідно з широким суспільним консенсусом, мають більше шансів на життя, ніж написані у вузьких колах, імпортовані ззовні чи втілені під міжнародним тиском.

Легітимність від очищення політики. Коли політика сприймається як брудна і корумпована, її очищення може стати джерелом легітимності для втілення ширшого набору змін. До того ж, це веде до поліпшення якості бюрократії – як через розрив мереж політичного покровительства, так і через зміну очікувань посадовців щодо нових правил і норм.

Легітимність від реформування сфер, що асоціюються з захопленням держави впливовими інтересами. Реформи у сферах, що контролюються впливовими групами інтересів, блокуються, навіть якщо вони підкріплені технічними доказами, несуть значні вигоди суспільству і мають популярну підтримку. Тому важливо реформувати насамперед їх, обмежуючи політичний вплив і джерела ренти. Для цього потрібно визначити, звідки цей вплив походить – з непрозорості політичних фінансів; з можливості одночасного володіння активами в медіа, бізнесі та політиці; з можливості безперешкодного відмивання коштів тощо. Інколи, через значні ресурси та ЗМІ, бенефіціарам статус-кво вдається налаштовувати населення проти реформ чи реформаторів і успішно відволікати увагу на другорядні питання, такі як релігія, зовнішня політика, культурно-етнічнічні протиріччя.

До того ж, люди схильні опиратися ринковим реформам у сферах, що на їхню думку захоплені олігархами. Якщо запитувати українців, чи підтримують вони приватну власність на великі підприємства, чи варто було їх приватизовувати і чи доцільно повертати назад у державну власність, більшість відповідають, що не підтримують приватну власність, не варто було приватизовувати і варто повернути назад у державну власність. Така ж ситуація щодо приватизованої землі. Але, коли запитують про малі підприємства, картина протилежна. Більшість громадян підтримують приватну власність на малі підприємства, вважають, що їх варто було приватизовувати і не хочуть їхнього повернення у державну власність (рис. 6).

Для підвищення легітимності ринкових реформ і самої приватної власності потрібно спочатку переконати людей, що нові правила будуть працювати на їхню користь, і що в процесі змін їхні права будуть захищені. Без цієї впевненості люди залишаться противниками реформ і захищатимуть статус-кво.

Легітимність від прозорості. На ранніх етапах пострадянських реформ переважав технократичний наратив: що реформи повинні проводитися технократичними політиками і без зайвої комунікації з суспільством. Два десятиліття потому дослідники дійшли до протилежного консенсусу: прозорість – ключова умова успішних реформ; а те, як люди голосують на виборах, – важливо.

Реформа – це зміна статус-кво. Реформи легітимні, якщо вони є «справжніми» реформами та змінюють неефективний статус-кво в очах населення. Коли будь-яка зміна регулювання чи корисна для економічного зростання політика подається як реформа, поняття втрачає свій сенс. Особливо коли громадяни не вважають, що для них щось відчутно змінилося.

Легітимність від розширення списку. Якщо поточний порядок денний страждає від браку легітимності, можливо, його потрібно розширити. Громадяни можуть не підтримувати реформи у таких сферах як, наприклад, скасування державних енергетичних субсидій, попри розуміння їхньої шкоди. Переконання про корумпованість політиків робить такі реформи особливо підозрілими й несправедливими в очах громадян. Тому успіх комунікації подібних рішень дуже залежить від довіри до лідерів, яку можна заслужити лише втіленням більш популярних змін. Якщо ж втілюються лише реформи, що не обмежують джерела ренти і влади, порядок денний формуватимуть популісти.

Суспільні норми повинні встигати за новими правилами. Громадяни і держслужбовці не змінюють свою поведінку і не приймають нові «правила гри» лише тому, що суспільство від них виграє і їхня користь підтверджується даними. Щоб зміни не відкочувалися назад, суспільство має розділяти їхню доцільність і бажати діяти за новими правилами. Якщо поведінка і норми громадян не відповідають новоствореним інституціям, зміни залишаються лише на папері, а захисники статус-кво легко повертають ситуацію на свою користь.

Три десятиліття пострадянських досліджень показують, що причини українського провалу лежать між економікою, політикою та суспільством. В умовах часткових реформ і повсюдних зловживань конкуренція не працює, економічні можливості дістаються не всім, а суспільство потрапляє до пастки, у якій низька довіра, деструктивна політика та слабке економічне зростання підсилюють одне одного.

Щоб реформи ставали політично можливими, громадяни мають вірити, що їхні плоди будуть розподілятися рівномірно і в процесі змін їхні права будуть захищені. Щоб не створювати запит на популістів і «сильних лідерів», громадяни мають бачити, що інститути держави виконують свої функції, не служать вузьким інтересам і діють за єдиними правилами. Щоб дотримуватися законів і відмовлятися від корупції, громадяни повинні очікувати, що це будуть робити й інші. Змінити неефективний статус-кво і вивільнити економічний потенціал країни здатні лише реформи що встановлюють єдині «правила гри». Легітимність на втілення змін можуть отримати лише реформатори, здатні переконати громадян, що це все-таки станеться.