Фінансування шкіл – непопулярні державницькі рішення руками місцевих рад чи турбота про якість освіти?

Після 2014 року організацію загальної середньої освіти держава поступово делегувала на місцевий рівень, і з 2021 року за неї відповідають громади. Після завершення основного етапу адміністративно-територіальної реформи (тобто після місцевих виборів 25 жовтня 2020 року) в Україні утворилось 1469 територіальних громад, а замість колишніх 490 районів утворили 136 із суттєво меншими повноваженнями та бюджетним ресурсом.

Звичайно, держава передає місцевим органам влади не лише обов’язок максимально якісно забезпечити середню освіту, але й певний фінансовий ресурс для цього. Такий ресурс надходить до бюджетів територіальних громад безпосередньо із державного бюджету (оминаючи обласний рівень розподілу, на відміну від більшості інших міжбюджетних трансфертів) у вигляді освітньої субвенції. Субвенції – це міжбюджетні трансферти, які мають чітке цільове призначення (на відміну від дотацій, які можуть розподілятися на розсуд отримувача цих коштів). У Бюджетному кодексі України є окрема стаття, повністю присвячена освітній субвенції (ст. 103-2). Згідно з нею, субвенція може бути витрачена на оплату праці педагогічних працівників у різних типах закладів освіти (початкові школи, гімназії, ліцеї, спецшколи, інклюзивно-ресурсні центри та ін.). 

Щороку законом про держбюджет затверджується обсяг освітньої субвенції для всіх її отримувачів – обласних бюджетів (обласні ради фінансують деякі спеціалізовані школи, ліцеї та школи-інтернати) та бюджетів територіальних громад. Цей розподіл розраховується за допомогою формули, яку розробило Міністерство освіти і науки України й затвердив Кабмін. 

Головними компонентами формули є:

• кількість учнів, які здобувають повну загальну середню освіту;
• розрахункова наповнюваність класів;
• навчальні плани (тобто кількість уроків із різних предметів для кожного класу, поділ класів на групи тощо).

Розподіл обсягу освітньої субвенції між місцевими бюджетами здійснюється на підставі:

• розрахункового показника фінансового нормативу бюджетної забезпеченості (обсяг коштів, необхідний для забезпечення педагогічної складової освітнього процесу учня початкової школи у закладі загальної середньої освіти м. Києва);
• контингенту учнів станом на 5 вересня року, що передує плановому бюджетному періоду;
• навчального плану (поділ класів на групи, класи-комплекти та ін.);
• заробітної плати (наприклад, середня зарплата вчителів у 2023 році має становити 204,82 тис. грн на рік; або 17,1 тис грн на місяць, у 2022 році – 206,38 тис. грн / 17,2 тис. грн, а у 2021 році – 190,38 тис. грн / 16,5 тис грн відповідно);
• коригуючих коефіцієнтів (на них впливає частка сільського населення у громаді, щільність учнів та ін.).

Як це виглядає на практиці?

Обчислений за формулою обсяг освітньої субвенції відповідає оптимальній освітній мережі (кількості шкіл та їхніх ступенів) саме для цієї громади. Але на практиці мережі часто «неідеальні» – лише частина з них відповідають параметрам, який заклав у формулу Кабмін (зокрема, фактична наповнюваність класів часто відрізняється від розрахункової). Деякі громади мають надто розгалужену мережу шкіл або їхні ступені надто високі для відповідної кількості учнів (є школи, в яких навчаються буквально кілька дітей). У цьому випадку місцеві ради зобов’язані зі своїх бюджетів додавати кошти для забезпечення оплати праці педпрацівникам. Звісно, місцева влада (за участі громадян) має право вирішувати, на що витрачати власний бюджет. Проте, на наш погляд, це не надто раціональне витрачання обмеженого ресурсу місцевого бюджету, оскільки якість освіти у малих школах нижча при значно вищих витратах на одного учня. Частина громад оптимізувала свою мережу шкіл і отримує освітньої субвенції більше, ніж їй потрібно для повної оплати праці своїм педагогам. У такому випадку громада має можливості виплачувати додаткові надбавки та матеріальне заохочення вчителям. Крім того, якщо за результатами року ці кошти не використовуються, вони утворюють залишки освітньої субвенції, які можна використовувати на матеріально-технічну модернізацію шкіл.

Що змінювалось в останні роки?

Формулу освітньої субвенції уряд змінював доволі часто. Зокрема це сталось і в 2021 році, тобто у перший рік функціонування переважної більшості територіальних громад. Основною «інновацією» було запровадження так званих «буферів», розмір та потреба в яких залежали від фактичного наповнення класів порівняно з розрахунковим. У випадку перевищення розрахункового рівня над фактичним територіальна громада стикалась би з браком фінансування зарплат учителів, а тому їм за допомогою таких «буферів» фактично підвищували субвенцію. І робили це за рахунок громад, які змогли раніше оптимізувати школи і тому подекуди мали вищу фактичну кількість учнів у класі, ніж розрахункова наповненість.  По суті, це «зрівняйлівка» освітніх мереж громад. З одного боку, це було несправедливо через те, що громади, які мали політичну волю оптимізувати свої шкільні мережі (тобто закривати школи або зменшувати кількість класів), не отримали надлишок коштів, на які вони розраховували. З іншого – неоптимізована мережа, що надійшла у спадок новим громадам від колишніх районів (які не були надто зацікавлені щось робити) могла практично знекровити їхні бюджети. «Буфери» дозволили окремим  громадам пройти 2021 рік без значного стресу, проте сформовані раніше громади, яким зменшили субвенцію, почувалися ображеними.

З 2022 року «буфери» скасували, а також запровадили оновлену матрицю розрахункової наповненості класів (РНК), збільшили коефіцієнт коригування для іншого педагогічного персоналу в залежності від частки сільського населення в громаді, змінили розміри річної заробітної плати вчителів, поділили фонд заробітної плати асистентів з інклюзії на фонд зарплати педпрацівників інклюзивно-ресурсних центрів (ІРЦ) та фонд зарплати асистентів з інклюзії, в результаті чого педпрацівники стали отримувати вищу платню. 

Потім почалась велика війна. В перші тижні повномасштабного вторгнення Верховна Рада внесла зміни до держбюджету: збільшила фінансування резервного фонду, зменшивши при цьому інші бюджетні програми. Серед іншого, на 17 млрд грн було зменшено субвенції місцевим бюджетам, а традиційно найбільшою за обсягом тут є освітня субвенція, яка була скорочена на 10,8 млрд грн (на 10%). При цьому зменшено надходження за наступними місяцями, що в результаті призвело до зменшення фінансування видатків на оплату праці педагогів за рахунок освітньої субвенції у червні-грудні в середньому на 17% щомісячно. МОН навіть надавало роз’яснення, що місцеві ради у зв’язку з цим за можливості мають ухвалювати рішення про скорочення надбавок і доплат учителям. 

Що цього року?

Наприкінці 2022 року Міністерство освіти і науки оприлюднило деякі деталі підготовки розподілу коштів між громадами на 2023 рік. Підготовка розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетам на 2023 рік проходила в складних умовах – повномасштабна війна та, як наслідок, масова внутрішня міграція вчителів та учнів. За даними МОН, кількість учнів закладів загальної середньої освіти зменшилася на 5% порівняно з вереснем 2021 року, а загальний обсяг коштів, виділених на освітню субвенцію з державного бюджету, зменшено на 20% порівняно з 2022 бюджетним роком. Це призвело до того, що вперше в історії розподіл коштів субвенції між громадами з’явився лише 30 грудня, що суттєво ускладнило якісне планування місцевих бюджетів. Така затримка також пов’язана з необхідністю ідентифікувати учнів, які мігрували і які могли паралельно навчатись у кількох місцях – за місцем фактичного проживання та у своїй рідній школі дистанційно. МОН вперше запровадило збір персональних даних усіх учнів закладів загальної середньої освіти подібний до збору персональних даних про вчителів, що був запроваджений роком раніше.

В результаті МОН зберегло формулу розподілу освітньої субвенції, яка використовувалася з 2018 по 2022 роки, з двома суттєвими змінами, які діятимуть лише у 2023 році:

• додаткові години навчального плану на окремі предмети, факультативні курси, індивідуальні заняття тощо вилучено з державного фінансування. Це означає скорочення навчальних планів, які використовувались при розподілі освітньої субвенції;
• застосування коефіцієнту 0,9 для коригування обсягу субвенції, розрахованого за формулою розподілу освітньої субвенції, що діяла у минулому році.

З огляду на активну динаміку руху населення та очікування звільнення територій, МОН планує переглядати необхідні суми та ініціювати зміни до розподілу протягом 2023 року.

Ще однією суттєвою новацією цього року стала норма, якою Уряд вилучив до держбюджету залишки освітньої субвенції з попередніх років. За даними Держказначейства, таких коштів на рахунках місцевих бюджетів на 1 жовтня 2022 року було понад 8,7 млрд грн, хоча до кінця року їх стало менше, оскільки всі поспішали по максимуму їх використати. Це було доволі неоднозначне рішення – з одного боку, такий обсяг коштів, що просто «лежить» на казначейських рахунках і не працює – марнотратство, особливо під час війни. З іншого боку, «правила гри» були встановлені раніше, частина громад саме під них приймала непопулярні рішення, тож відбирати «винагороду» за них зараз означає знизити довіру громад до центральної влади. На нашу думку, уряд має чітко прокомунікувати, за яких умов громадам будуть повернуті «зекономлені» ними кошти (з урахуванням зміненої демографічної ситуації в громадах).

Що це означає для громад?

За нашою оцінкою багато (більше половини) громад цього року отримають менше коштів, ніж потрібно для покриття видатків на оплату праці педагогам. Проблема зменшення обсягу субвенції спонукатиме місцеву влади ухвалювати важливі рішення, як-от:

1. оптимізувати освітню мережу (закривати або знижувати ступінь деяких шкіл);
2. збільшити дофінансування з власних надходжень місцевого бюджету;
3. шукати можливості для економії.

Перший варіант з літа 2021 року став неможливим до оперативного вирішення – відповідно до ст.32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» місцева рада зобов’язана за один рік до початку оптимізації провести громадські обговорення такого проекту рішення ради. Однак саме цей варіант «лікує хворобу, а не симптоми», тому рано чи пізно до нього доведеться повернутись.

Другий варіант використовується найчастіше. Якщо мешканці громади вважають, що їхні податки варто використовувати саме так, то місцева влада вимушена «підтримувати на плаву» малі школи. Відповідно, у неї залишається менше коштів на проекти з розвитку.

Третій варіант – економія. Деякі громади таки знаходять можливості зекономити. Що вони для цього роблять? Перевіряють штатні розписи – щоб не було викладачів на 0,25 ставки (оскільки ЄСВ не може бути нижчим, ніж 22% від мінімальної зарплати, то ЄСВ із чотирьох ставок по 0,25 вищий, ніж ЄСВ з однієї цілої ставки), зменшують надбавку за престижність (законодавчо визначеною є рамка, тож у кого є гроші – беруть її верхню межу, у кого немає – нижню), а також не оплачують деякі інші «необов’язкові» виплати (завідування кабінетами, заміни уроків, гурткова робота, групи продовженого дня та ін). Використання цього інструменту має бути дуже продуманим – з одного боку, тут є раціональне зерно (наприклад, якщо школа перейшла на дистанційну освіту, завідування кабінетами та група продовженого дня, імовірно, не відбуваються), але з іншого треба не допустити погіршення якості освітнього процесу (наприклад, треба зберегти поділ на групи, де він потрібний, та підтримувати роботу якісних гуртків, а також важливо зберегти кадровий потенціал освітян).

До чого тут якість освіти?

Закриття шкіл – непопулярне рішення (на думку багатьох сільських мешканців – «немає школи – нема села»). Проте параметри формули освітньої субвенції прямо спонукають громади оптимізувати свої освітні мережі. І якщо в незначній кількості громад неоптимальна на думку уряду мережа є виправданою (гірські регіони, ускладнений доступ для довезення і т.д.), щоб не залишати дітей без бодай якоїсь освіти, то в переважній більшості громад із неоптимальною мережею проблема саме у заграванні з електоратом місцевої влади. 

Але якщо  розібратися глибше, то оптимізація шкіл – це не про гроші, а насамперед про якість освіти. Скільки б не казали директори або власники малокомплектних шкіл, що у них «індивідуальний» підхід до кожної дитини, що нібито дає кращий ефект – результати ЗНО та відповідних досліджень говорять про протилежне. На наш погляд, закрити маленьку школу в селі – це не антидержавницькі дії проти освіти. Якраз навпаки – залишити таку неефективну (в першу чергу в сенсі якості освіти) школу – це злочин проти дітей, які там «навчаються», оскільки фактично ми забираємо в них право на якісну освіту. Пріоритетом має стати доступ до якісної освіти, тому фінансові та інші стимули мають спонукати громади організовувати підвезення дітей до опорних шкіл, а не утримувати «на плаву» малі школи.

На початку повномасштабного вторгнення значна частина шкільних автобусів була передана громадами на потреби ЗСУ (за словами Міністра освіти, близько 500 одиниць внаслідок обстрілу було знищено або пошкоджено російським агресором, понад 1,6 тис. шкільних автобусів передано для евакуації мирних жителів із зон активних бойових дій), тому зараз проблема з довезенням знову стала актуальною та потребує додаткового фінансування. У деяких областях ще наприкінці минулого року прийняли рішення придбати нові автобуси, в тому числі використавши залишки освітньої субвенції, які були доступними для цих цілей навіть в умовах обмеження можливостей проведення видатків під час війни (наприклад, Львівщина закупила 126 автобусів за рахунок співфінансування з державного бюджету, обласного бюджету та коштів територіальних громад). Також в держбюджеті-2023 передбачено 1 млрд грн на окрему субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на придбання шкільних автобусів.

Висновки

На наш погляд, освіта має стати одним із головних пріоритетів реформ. За цією галуззю – наше майбутнє, і без реформи освіти воно для країни буде дуже складним. Важливо, щоб зацікавлені сторони дійшли згоди, що доступ до якісної освіти є найважливішою ціллю, якій мають бути підпорядковані й розподіл фінансування, і формування освітньої мережі. 

Як покращити ситуацію в освіті?

• МОН у співпраці з місцевою владою має втілювати принцип «гроші ходять за дитиною» – тобто організувати процес оперативного збору інформації про кількість учнів, оскільки під час війни та кілька років після неї вона буде швидко змінюватися (люди приїжджатимуть та виїжджатимуть із певних населених пунктів, деокуповані території потребуватимуть відновлення);
• під час війни закласти певний резерв освітньої субвенції під непередбачувані обставини (це можна зробити змінивши формулу розподілу субвенції в рамках ст. 103-2 БКУ), а також передбачити кошти для фінансування зарплат мобілізованих працівників, які сьогодні не покриваються освітньою субвенцією, хоча і передбачені у законодавстві;
• забезпечити прозорість процесу та однозначність комунікації щодо політики Міністерства освіти (громади мають чітко розуміти, яку кількість учителів вони зможуть профінансувати за кошти субвенції). Важливо пояснювати насамперед батькам, яким чином укрупнення шкіл підвищить якість освіти. Окрім того, МОН має активніше долучатися консультативною підтримкою до планування шкільних мереж усіх рівнів, а також до лобіювання видатків, потрібних на довезення учнів за новими маршрутами (закупівля шкільних автобусів, ремонт відповідних доріг тощо);
• відповідна робоча група при МОН має пропрацювати можливість доповнення формули субвенції якісними показниками (наприклад, результатами ЗНО) як елементом мотивації громад (органів управління освітою);
• уряду та депутатам варто утриматися від скорочень видатків на освіту – натомість активніше працювати з міжнародними організаціями, які можуть надати необхідну допомогу. Так, цього року відсутня низка «освітянських» субвенцій, які передусім передбачали капітальні видатки в освіті, що негативно відобразиться на прогресі реформи, наприклад, нової української школи;
• залишки освітньої субвенції, які були вилучені до державного бюджету, після завершення воєнного стану потрібно повернути у відповідні громади, щоб відновити статус держави як надійного партнера ОМС, який дотримується визначених заздалегідь правил;
• повернутись до ідеї заохочення молодих вчителів до роботи у школі, а також підтримувати професійний розвиток педагогів не лише бюрократичними атестаціями, а реальними знаннями та вміннями (зокрема, через роботу МОНу та обласних департаментів освіти в напрямі вдосконалення існуючих програм у Центрах професійного розвитку педагогічних працівників, а також і через спрощення акредитації для незалежних курсів);
• мотивувати місцеву владу інвестувати ресурс у розвиток освіти в громаді (наприклад, шляхом розробки Міністерством освіти та науки та/або профільним комітетом ВРУ нових програм співфінансування з державного та місцевих бюджетів заходів з покращення матеріально-технічної бази шкіл, стажувань вчителів в інших школах, програм обміну і т.д.).