Хто в уряді найбільший реформатор: рейтинг міністерств за три з половиною роки

У травні 2018 року 61% українців не вірили або майже не вірили в успішність реформ у країні. Основними гальмами змін населення вважає чиновників та олігархів (по 39%), уряд (31%), Президента (26%), Верховну Раду (16%). Наскільки суспільне уявлення про зміни в Україні корелює з оцінками експертів, принаймні, у змінах на законодавчому рівні в економічній сфері? Ми маємо  більш об’єктивну інформацію про реформи в Україні, ніж враження респондентів. Протягом останніх майже 1300 днів (з початку 2015 року) ми аналізували всі закони та постанови, відбирали такі, що змінюють правила гри в економічній та дотичних сферах, а понад 40 експертів оцінювали потенційний вплив реформ, запроваджених цими нормативними актами. Детальніше з методологією Індексу реформ можна ознайомитися за посиланням.

З цього звіту ви дізнаєтесь,  як змінювалась реформаторська активність Парламенту, Адміністрації президента, Уряду та Національного банку, які міністерства більше сприяли реформам в Україні –  ініціювали більше прогресивних законів та постанов – та які антиреформи проштовхував уряд та депутати.

Сьогодення: I півріччя 2018 року

У 2018-му респонденти соцопитувань не дуже помилялись, коли відповідали, що реформ немає. Темп законодавчих змін в Україні суттєво сповільнився: середньорічне значення Індексу реформ поступово знизилось – із +1,2 бала у 2015 до +0,7 у 2017 (за шкалою від -5 до +5, де негативне значення означає регрес). Для того, аби оцінити ці показники в контексті, варто зауважити, що навіть найвище квартальне значення (II кв 2015 року) було +1.4, тоді як прийнятним темпом реформ ми вважаємо +2,0 бали.

У І півріччі 2018 реформи продовжують рухатися повільно, середнє значення за підсумкам півріччя – +0,7 балів. Враховуючи “складну” передвиборчу осінь, цей рік – надійний претендент на антирекорд.

Всього у І півріччі 2018 прийнято 43 нормативні акти, які змінювали правила гри у сферах, які оцінює Індекс реформ (урядування, державні фінанси, монетарна система, бізнес-середовище та енергетика). Для порівняння, у першому півріччі 2015 таких законодавчих змін було 139.

Лідером за кількістю реформаторських нормативних актів у І півріччі 2018 року став Кабінет міністрів України  – майже половина (47%) всіх реформаторських законів та постанов (середня оцінка – +1,00 бал Індексу реформ). Парламент відзначився 11 законами (30%) з середнім балом в +1,7 бал Індексу реформ. Незважаючи на меншу кількість актів порівняно з КМУ, Верховна Рада України має вищу середню оцінку від експертів. Національний Банк України успішно зініціював 10 постанов (20%) з середнім значенням +1,00 бал Індексу реформ. На рахунку Президента 2 законодавчі зміни (5%) з високими оцінками по +5 балів кожна (Закон про Вищий антикорупційний суд та Закон про валюту).

Якщо подивитись на уряд детальніше, то найбільш активними були Міністерство економічного розвитку (+5,4), Міністерство фінансів (+4,3) та Міністерство соціальної політики (+3). МЕРТ відзначилось новою процедурою відбору керівників і наглядових рад найбільших держкомпаній (+1,8). Мінфін – порядком аналізу видатків бюджету (+2). Мінсоцполітики отримало по +1 балу Індексу реформ за три реформи: зміни порядку призначення субсидій, регулювання працевлаштування за кордоном та новий порядок видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки.

Але були у Кабміну й антиреформи. Наприклад, Міністерство енергетики ініціювало створення переліку послуг, що становлять загальний економічний інтерес. Тепер для того, щоб отримати державну підтримку, підприємствам, що надають такі послуги, не потрібно погодження з антимонопольним комітетом (-0,5), що потенційно може призвести до зловживань під час отримання такої підтримки.  

Helicopter View: три з половиною роки реформ

Більш комплексна картина відкривається, якщо аналізувати довший період: у нас є дані з початку 2015-го року. За цей час зроблено  чимало. 720 законів і постанов, що змінюють правила гри у сферах урядування, державних фінансів, монетарній системі, бізнес-середовищі та енергетиці – саме так реформувалася українська економіка впродовж останніх трьох з половиною років. Звісно, кількість не є синонімом якості, але засвідчує, що поступ  реформ в економічній сфері все ж таки відбувається.

Найактивнішим ініціатором реформаторських змін з початку 2015 року залишався Уряд. Йому належить 375 всіх прогресивних нормативних актів або 52% від усіх. За оцінками експертів Індексу реформ, більше всього “реформаторських” балів набрали такі ініціативи КМУ: гармонізація законодавства про державні закупівлі з директивами ЄС та запровадження електронної системи закупівель Prozorro (реформи отримали високі +8,5 та +8,0 бали за їхній вплив на різні напрями) та закон про ринок природного газу (+6,8). Однак, за останній рік Кабмін суттєво послабив лідерські позиції, фактично опинившись на одному рівні з іншими ключовими реформаторами – Парламентом та НБУ.

На рахунку Верховної Ради – ініціювання 152 прогресивних законів. Серед найвище оцінених – зміни до закону про кворум в акціонерних товариствах (+4,3), закон про відкритість використання публічних коштів (+4,0) та закон про відкриття реєстрів (+4,0).

Президент за 3,5 роки зініціював 27 реформаторських законів та 4 укази. Причому левову частку – за перші два з половиною роки каденції. За останні півтора року Президент ініціював тільки 7 законів.  Найбільш реформаторський закон від Президента – про посилення відповідальності власників банків (+7,0), який був розроблений НБУ. Також, президент ініціював закон про судоустрій і статус суддів (+5,5), внесення змін до Конституції у частині правосуддя (+5,5) та закон про Вищий антикорупційний суд (+5,0).

Національний банк  – найбільш стабільний ініціатор реформаторської нормативки, в середньому за рік НБУ ініціює 35 постанов. Серед важливих зрушень за його ініціативою – спрощення закордонних операцій українців (+4,0) та постанова про двостороннє котирування державних паперів (+4,0).

Антиреформи

Окрім прогресивних новел, в українському  законодавстві були і антиреформи.

Найнижчу оцінку від експертів (-5,0) отримали зміни до закону щодо е-декларування, які запровадили декларування для громадських діячів, залучених до антикорупційної діяльності, контрагентів антикорупційних НУО, членів наглядових рад державних підприємств тощо. Окрім цього, негативні оцінки експертів Індексу реформ отримали збільшення держзамовлення на підготовку у вищих навчальних закладах,  виведення глав місцевих адміністрацій та їх заступників з категорії держслужбовців, закон про відшкодування вкладникам, які постраждали від зловживань у сфері банківських та фінансових послуг.

Міністерства: рейтинг та активність

Вище ми визначили, що Уряд є найпродуктивнішим реформатором, на рахунку якого – понад половина всіх прогресивних нормативних актів. Але які міністерства в уряді були головними двигунами прогресивних законодавчих змін? Трійка лідерів за результатами 3,5 років – МЕРТ, Мінфін та Мін’юст. (порівняно з рейтингом міністерств минулого року лідери не змінились)

Рейтинг ТОП-10 2015 – 2018 (I півріччя) найбільш активних міністерств виглядає так:

Найактивнішим було Міністерство економрозвитку. МЕРТ було ініціатором  81 нормативного акта. Найуспішніші – закони про публічні закупівлі (+8,5 та +8,0), приведення тарифів на газ для населення та теплокомуненерго (ТКЕ) до рівня імпортного паритету (+6,0), ліквідації “Укрекоресурси” та закон про дерегуляцію (+3,0).

Найбільш важливі ініціативи Мінфіну, який зберіг свої позиції на другій сходинці нашого рейтингу – удосконалення податкового контролю за трансфертним ціноутворенням, впровадження системи “єдине вікно” на митниці, а також зміни до Податкового кодексу, якими було запроваджено публічний реєстр заяв на відшкодування ПДВ та його автоматичне відшкодування.

Найбільші здобутки Мін’юсту – закон, що обмежує тиск силових органів на бізнес та зміни до закону “Про акціонерні товариства”, що дозволили державі провести збори акціонерів та отримати дивіденди від “Укрнафти”. Крім цього Мін’юст запустив онлайн-сервіс отримання відомостей з Єдиного державного реєстру; ліквідував виконавчу та реєстраційну служби.

Висновки

Останні півтора року реформи сповільнюються. І півріччя 2018 було “найбіднішим” на реформи порівняно з відповідними періодами попередніх трьох років. Всі міністерства збавили оберти в ініціації реформаторськіх змін.

Для цього є декілька причин.

По-перше, висока реформаторська активність у 2015 – першій половині 2016 відбувалася в умовах глибокої кризи, коли дуже важливою була фінансова підтримка міжнародних партнерів. В той час влада послідовно виконувала свої обіцянки щодо реформ, найважливіші з яких були зафіксовані у програмах співпраці з МВФ, ЄС, Світовим банком тощо. Поступове відновлення, яке почалося у 2016, зробило потребу у підтримці міжнародних партнерів менш критичною. Тому влада стала зволікати з прийняттям складних рішень, які змінюють “правила гри”.

По-друге, багато реформ, які були запущені у 2015-2016рр., потребують складного процесу імплементації. У деяких ключових сферах – реформуванні банківського сектору, системи держзакупівель, правосудді – основні законодавчі зміни вже ухвалено, і зараз відбувається імплементація цих змін на різних рівнях. Проте методологія нашого індексу не охоплює процесу імплементації, який є темою нашого наступного дослідження.

Вибори, що наближаються, можуть суттєво вплинути на реформаторську активність уряду. Сподіваємося, що влада буде боротися за голоси виборців демонструючи спроможність робити рішучі реформи.

Як ми рахували рейтинг

Рейтинг міністерств від Індексу реформ відображає, наскільки активно органи влади ініціювали реформаторські нормативні акти: закони, постанови і т.д. У рамках моніторингу Індексу реформ кожен реформаторський нормативний акт отримує оцінку експертів. Оцінка міністерства в рейтингу Індексу реформ – це сума балів, які отримали усі реформаторські нормативні акти, ініційовані цим міністерством. Інформацію про ініціаторів законопроектів було взято з пояснювальних записок на сайті ВР, дані про ініціаторів постанов та розпоряджень отримано через офіційні запити до КМУ, інформація щодо органу, який видав наказ, є в його реквізитах.

Методологічні обмеження рейтингу:

• Індекс реформ було запущено на початку 2015 року, тому до рейтингу не потрапили важливі законодавчі ініціативи 2014 року (зокрема, антикорупційні);
• Індекс реформ розглядає переважно економічні реформи та реформи, дотичні до економіки (наприклад, ми не оцінювали реформування оборонної сфери, проте оцінювали антикорупційні ініціативи, які її стосувалися). Докладніше про напрямки та методологію підрахунку індексу тут;
• Індекс реформ оцінює реформістські нормативні акти, а не їх впровадження.
• індекс базується на експертних оцінках, тому йому притаманна певна суб’єктивність.

Деякі закони розробляє Національний банк. Ця установа не має права законодавчої ініціативи. Тому, закони, які розробляє Національний банк, можуть ініціювати Президент або депутати. Також, інколи трапляється, що розробляє законопроект міністерство, але подають його до Верховної Ради депутати. У такому випадку ми рахуємо рейтинг за формальною ознакою – вважаємо, що ініціатором закону є та інституція, яка формально подала законопроект до Верховної Ради.

Індекс реформ – рейтинг показує внесок органів влади до реформ, пов’язаних з економікою, але його не можна вважати комплексною оцінкою діяльності уряду, окремого міністерства, Президента чи парламенту. Ми також навмисно не рахували рейтинг для кожного складу Уряду, адже процес підготовки законодавчих змін та їх затвердження може займати місяці, і часто ініціативи, підготовлені однією командою, стають законом чи постановою тоді, коли міністерство вже  має іншого очільника.