У травні конференцію НБУ відвідав відомий економіст директор Центру Податкової політики та Публічних фінансів в університеті Берклі Алан Ауербах. VoxUkraine запропонував партнеру компанії EY Володимиру Котенко взяти експертне інтерв’ю у Ауербаха. Вийшла дуже цікава й професійна розмова про підходи до визначення і реалізації податкової політики; як вирішувати фіскальні проблеми, до яких призводить старіння населення; як змінити культуру ухилення від сплати податків; наскільки податки на споживання можуть бути альтернативою іншим податкам. Економіст є прихильником оподаткування руху грошових коштів, використаних на споживання, з відрахуванням витрат на оплату праці. Ця концепція має певні спільні риси з концепцією оподаткування виведеного капіталу, який може бути запроваджений в Україні
Володимир Котенко: В Україні, як, мабуть, в усьому світі, податкова політика – модна, «вірусна» тема. Оскільки податкова політика – це ще й дуже політичне питання, виникає чимало дискусій та суперечок щодо її розробки. На Вашу думку, чи взагалі можливо передбачити вплив податкової політики на економіку?
Алан Ауербах: Не знаю, чи можна це зробити в Україні. У таких країнах як США маємо безліч емпіричних доказів того, як ті чи інші податкові політики впливають на економіку. [Робити прогнози – ред.] значно важче, якщо ви плануєте запроваджувати серйозні зміни. Для України це також може стати складним процесом – з огляду на певні обставини та специфічні проблеми, на кшталт ухилення від сплати податків бізнесом та населенням. Тобто, я не можу прогнозувати, що станеться в Україні після податкової реформи, однак я звертаю увагу на певні закономірності [щодо оцінки впливу податкових змін – ред.].
В.К.: На вашу думку, якою має бути роль науковців у визначенні податкової політики країни? Скидається на те, що сьогодні дискусію з питань податкової політики в Україні очолюють практикуючі юристи та консультанти з оподаткування, а також Facebook-спільнота.
А.А.: Я вважаю, що дослідження можливих наслідків різних податкових політик, – чи то самостійні дослідження, чи ознайомлення з роботами дослідників із інших країн, – допоможуть оцінити, чи матимуть певні податкові політики позитивний ефект. Часто виникає одна проблема, і саме тут помітною стає різниця між економістами і юристами, а також науковцями та практиками… Економісти подекуди недооцінюють певні інституційні особливості, скажімо, податкового адміністрування чи податкового планування, до якого вдається бізнес, а науковці часом занадто спрощено бачать потенційний вплив податкової політики. Я гадаю, що в США між економістами, податковими органами та спеціалістами з податкового права є хороший діалог стосовно доцільності та шансів на успішне впровадження певних ідей – особливо це стосується складних питань (наприклад, тих, що можуть впливати на мультинаціональні компанії тощо). В ідеалі, мета коментарів та наукового аналізу полягає в тому, щоб політики чи їхній персонал отримали інформацію, яку вони можуть використати під час формування подальшої політики. У жодній країні це не працює ідеально. Однак деякі країни, – залежно від керівництва країни, – наукові дані використовують краще, а деякі, навпаки, не здатні скористатися напрацюваннями науковців.
Економісти подекуди недооцінюють певні інституційні особливості, скажімо, податкового адміністрування чи податкового планування, до якого вдається бізнес, а науковці часом занадто спрощено бачать потенційний вплив податкової політики.
В.К.: Звучить так, що важливість залучення науковців до формування податкової політики складно переоцінити. Із ваших слів я розумію, що роль науковців полягає в тому, щоб казати правду політикам, витвережувати їхні емоції та розум фактами, емпіричними даними і, можливо, – за потреби – руйнувати міфи.
Побутує думка, що відсоток перерозподілу ВВП через податки занадто високий в Україні. На вашу думку, чи існує золотий стандарт щодо такого відсотка чи хоча б надійний алгоритм для розрахунків перерозподілу?
А.А.: Завжди можна зважити компромісні варіанти, просто запитавши себе: якою буде шкода економічній активності після запровадження додаткових податків, наскільки цінним стане для уряду отримання додаткових коштів (навіть з додатковими витратами на перерозподіл)? Усе залежатиме від того, наскільки ефективною є податкова система (чим менш вона ефективна, тим менше ви повинні прагнути збільшити рівень перерозподілу), а також від того, наскільки великою є потреба у перерозподілі. У країнах, де розподіл [населення – ред.] за доходами є більш-менш рівномірним, не доведеться докладати багато зусиль, однак якщо рівень бідності високий, і є значний прошарок нужденних, то зусиль щодо перерозподілу потрібно більше. Тобто на це питання немає єдиної правильної, а тим більше простої, відповіді.
В.К.: Це означає, що, чим більша нерівність, тим більшим може (має) бути перерозподіл. Багатьом людям це не сподобається, адже це потенційно може спричинити підвищення податків.
Олена Шкарпова: Крім того, існує проблема з населенням, яке старіє.
А.А.: Саме так. Через ці проблеми фіскальна система відчуватиме більше навантаження. А кількість можливих рішень обмежена. Одне з можливих рішень – пенсійна реформа і сповільнення росту пенсійного забезпечення. Я не вдаюся зараз до детального обговорення того, як це робити, однак потенційно ви можете зробити так, щоб загальне забезпечення зростало повільнішим. Цього можна досягнути різними методами, але, загалом, якщо населення старіє, то можна зробити так, щоб загальна сума забезпечення зростала повільніше.
Одне з можливих рішень – пенсійна реформа і сповільнення росту пенсійного забезпечення. Я не вдаюся зараз до детального обговорення того, як це робити, однак потенційно ви можете зробити так, щоб загальне забезпечення зростало повільнішим.
О.Ш.: Чи означає це, що пенсіонери мають стати біднішими?
А.А.: У принципі, так. Щодо самого механізму, то можна збільшити пенсійний вік для тих, хто може й надалі працювати. Можна зменшити забезпечення тим, у кого більше особистих фінансових ресурсів. Власне, це й усе, що можна зробити в рамках пенсійної реформи, так. Зрештою, вам доведеться знайти інші ресурси, щоб оплатити всі ці потреби.
Це проблема багатьох країн, і скидається на те, що й Україні доведеться мати з цим справу, адже у вас також стрімко старішає населення. Хорошою може здатися ідея залучати більшу кількість іммігрантів, щоб допомогти фінансувати пенсіонерів. Однак постають дві проблеми: по-перше, якщо іммігранти не мають хорошої освіти, їхній заробіток може бути недостатньо високим, щоб забезпечити істотні додаткові податкові доходи. До того ж, вони самі можуть претендувати на отримання пенсії після досягнення певного віку, і тоді ви просто відкладаєте рішення проблеми. Тобто міграція/імміграція насправді не працює у вирішенні проблеми великого пенсійного навантаження на фінанси країни.
В.К.: В Україні ми часто чуємо, що в нас велика частка тіньової економіки і високий рівень ухилення від сплати податків, тому що люди не вірять, що уряд розумно витрачає податкові доходи. Чи існує рішення цієї проблеми? Чи слід постійно удосконалювати інституції та податкову культуру? Чи, як дехто каже, на це піде надто багато часу, і нам потрібно різко витиснути державу з економіки і радикально зменшити бюджетні витрати? Чи, можливо, спрацює комбінація цих підходів?
А.А.: Я вважаю, що побороти культуру недовіри та толерування несплати податків складно. Не думаю, що тут є просте або ж швидке рішення. У Сполучених Штатах ми маємо поширені анти-податкові настрої, однак у нас немає такої серйозної проблеми з ухиленням від сплати податків. Я хочу сказати, що багатьом людям сподобалося б обмеження витрат уряду, однак вони не перестають платити податки. Звичайно, легко сказати, особливо стосовно тих бюджетних витрат, які здаються не надто важливими, що їх можна безболісно обмежити. Проте, такі заяви не надто помічні. Я думаю, рухатись вперед потрібно шляхом формування впевненості, що виконання податкового закону буде безумовно забезпечуватись, у тому числі через застосування відповідальності за його невиконання, а не просто розраховуючи на індивідуальну чесність громадян. Одна з можливих проблем зі сплатою податків виникає тоді, коли люди індивідуально чесні, але вважають, що інші податків не платять, тому їм набагато важче мотивувати себе продовжувати сплачувати податки. Я гадаю, що цю проблему можна було б вирішити, якби на забезпечення стягнення податків витрачали більше коштів, а також привертали до цього питання більше уваги.
Одна з можливих проблем зі сплатою податків виникає тоді, коли люди індивідуально чесні, але вважають, що інші податків не платять, тому їм набагато важче мотивувати себе продовжувати сплачувати податки. Я гадаю, що цю проблему можна було б вирішити, якби на забезпечення стягнення податків витрачали більше коштів, а також привертали до цього питання більше уваги.
В.К.: Чи тіньова економіка є завжди поганим явищем?
А.А.: Результати нещодавніх економічних досліджень свідчать, що існують прошарки населення, які можуть утримуватись від роботи, якщо доведеться сплачувати податки. Зазвичай, якщо йдеться про США, то говоримо про поденних робітників та людей, яких наймають, наприклад, на будівництво, і яким платять готівкою. Такі категорії людей, якщо б довелось застосовувати до них податки на оплату праці та доходи та інші податки, вірогідно не працювали б.
За таких обставин вам, можливо, доведеться провести податкову реформу і знизити ставки податків, що стосуються діяльності таких працівників. Це був би ідеальний підхід, особливо якщо порівнювати його з простим толеруванням тіньової економіки.
В.К.: Зрозуміло. Роботодавці в Україні часто скаржаться, що податкове навантаження на оплату праці є зависоким. На вашу думку, як уряд має діяти у цьому випадку? Як зрозуміти, наскільки обґрунтованими є такі скарги?
А.А.: Уряд все ж якось повинен збирати податки. Відповідно, коли ви визначились із сумою коштів, яка потрібна уряду, ви дивитесь, які можна використати податки, щоб зібрати цю суму. Багато економістів кажуть, що податки на оплату праці, мабуть, занадто високі, і що вони обмежують [офіційну – ред.] зайнятість, що може особливо негативно вплинути на молодих людей, які виходять на ринок праці, обмежуючи для них можливість офіційного працевлаштування. Тобто, вам потрібно провести глибоку оцінку податків, щоб вирішити, які альтернативні податки можна використати.
В.К.: Це означає, що не існує золотого стандарту оподаткування заробітної плати, а уряд може вдаватись до багатьох фіскальних маневрів, аби переконатись, що податки, які стягуються, не завдають шкоди економіці і не суперечать цілям, які ставить перед собою уряд.
А.А.: Правильно. Наприклад, у США стягуються податки на оплату праці, однак багато років тому ми запровадили те, що називається «податковий кредит на отриманий дохід». По суті, це зробили для того, щоб компенсувати податок із зарплати для працівників із нижчим рівнем доходу в перші роки працевлаштування. Ця пільга перестає бути доступною по мірі зростання доходу. Ідея полягала в тому, щоб знайти спосіб (особливо для працівників, які перебували на межі прийняття рішення працевлаштовуватись [офіційно – ред.] чи ні), як зменшити розміри податку на дохід для того, щоб молоді працівники могли здобути досвід і будувати кар’єру. Це лише приклад того, як можна видозмінювати оподаткування праці, якщо вас цікавить рівень зайнятості населення.
Наприклад, у США стягуються податки на оплату праці, однак багато років тому ми запровадили те, що називається «податковий кредит на отриманий дохід». По суті, це зробили для того, щоб компенсувати податок із зарплати для працівників із нижчим рівнем доходу в перші роки працевлаштування. Ця пільга перестає бути доступною по мірі зростання доходу.
В.К.: Якби вам довелось замінити одні податки іншими, яким податкам ви надали б перевагу в якості замінників?
А.А.: Я думаю, що податки на споживання більш ефективні, їхнє стягнення можна легше забезпечити. Не на всі сто відсотків, але все ж легше. Вони, мабуть, призводять до менших спотворень, і їх можна зробити прогресивними, зокрема, якщо застосувати те рішення, яке я пропоную (податок на рух коштів в залежності від призначення з вирахуванням витрат на оплату праці). Це рішення фокусується не на всіх видах споживання, а саме на споживанні, що фінансується за рахунок доходів бізнесу від господарської діяльності. Перевагою цього методу є те, що витрати на споживання відносно легко моніторити, а споживачі, більш-менш, прикріплені до місця. Ваші гроші, ваш банківський рахунок можуть знаходитись в одному місці, однак ваш автомобіль, будинок та домашні покупки тут, відкриті для спостереження.
В.К.: Як ви можете прокоментувати думку про те, що податки на споживання не зовсім справедливі, тому що вони найвідчутніші для найбідніших?
А.А.: Так, зазвичай, податки на споживання зараховують до не дуже справедливих: бідніші витрачають все і не мають заощаджень, а люди з вищим доходом мають заощадження, а тому споживають менше свого доходу. Ви можете, – я маю на увазі спосіб зробити податки на споживання більш справедливими, – піти простим шляхом і збільшити податки на споживання, і водночас зменшити податки на оплату праці. Також можна зменшити податки на оплатку праці для людей з нижчим доходом; я вже згадував про податковий кредит на отриманий дохід. Збільшіть податок на додану вартість та використайте отримані доходи, щоб запровадити щось подібне [податковий кредит на отриманий дохід – ред.].
Ви можете, – я маю на увазі спосіб зробити податки на споживання більш справедливими, – піти простим шляхом і збільшити податки на споживання, і водночас зменшити податки на оплату праці.
В.К.: А як щодо податку на нерухомість?
А.А.: Так, можна і його застосувати. Якщо йдеться про нерухомість, то це може бути рішенням. Загальний податок на багатство, очевидно, було би важче стягувати, а от податок на нерухомість стягувати легше, оскільки нерухомість знаходиться в конкретному місці, її важко кудись перевезти.
В.К.: В Україні побутує думка, що офіційні податки не повинні бути значно вищими, ніж вартість підтримання тіньових схем. Що ви про це думаєте?
А.А.: Якщо ухилення від сплати податків коштує менше, ніж сплата податків, враховуючи ймовірність виявлення такого ухилення, то маємо проблему. Однак є два різні способи вирішення цієї проблеми. Один з них – знизити податки, інший – підвищити вартість ухилення від сплати податків.
О.С.: Чи означає це, що система нагляду має бути значно суворішою?
А.А.: Власне, тут йдеться не лише про систему нагляду… Це лише одна складова, поруч з аудитом та іншими заходами забезпечення дотримання закону. Частиною вирішення має бути встановлення податків, які відносно легко збирати. Наприклад, запроваджувати податки на споживання замість того, щоб намагатись оподаткувати глобальний дохід резидентів України. Йдеться про те, що такий податок на глобальний дохід було б дуже важко стягувати, у той час як податки на споживання стягувати простіше.
В.К.: Чи вірите ви, що під час розробки податкової системи та заходів, що запобігають ухиленню від сплати податків, потрібно брати до уваги так звані культурні особливості?
А.А.: Я певен, що культурні відмінності мають значення. Деякі культурні відмінності є наслідком існування довготривалих причин, – існує культура корупції чи культура нормального сприйняття ухилення від сплати податків, – через що [тобто, через довготривалість причин – ред.] втілювати зміни значно важче. Але я сумніваюся, що ці особливості є незмінними: з часом соціальні норми можна відкоригувати. Можливо, на початкових етапах запровадити належну систему буде значно дорожче. Вам доведетеся значно більше витрачати на те, щоб люди дотримувалися законодавства, ніж в інших країнах, але, я думаю, з часом, якщо ви таки профінансуєте ці заходи, люди зрозуміють, що за несплату податків вони можуть опинитись за гратами. Тобто, я думаю ви зможете змінити культуру, але це не справа одного дня.
В.К.: Що ви можете сказати про модні ідеї щодо оподаткування, наприклад план дій BEPS [план протидії розмиванню бази оподаткування та переміщенню прибутків – ред.]?
А.А.: Я не особливий прихильник BEPS-підходу, бо думаю, що він (1) дуже складний і (2) насправді не має чітких цілей. Бо, для прикладу, якщо ви кажете, що не хочете переміщення прибутків міжнародними компаніями, то це врешті-решт може заохотити міжнародні компанії просто перенести свої операції деінде. Я думаю, це пов’язане з тим, що розробники не надто замислювались над тим, чого саме хочуть досягти, тобто не кожна така схема як проект BEPS, є добре мотивованою. Якщо говорити про те, чи політики, які використовуються у розвинених країнах, будуть застосовними для України, то це буде залежати від таких політик. Тут не існує загального правила.
В.К.: Тож новомодні ідеї не слід вважати золотим стандартом, який можна просто скопіювати, вони є скоріше джерелом натхнення для політиків?
А.А.: Звичайно, треба розглядати різні шляхи реформ.
