Кого й від чого треба буде захищати після скасування мораторію?

Недостатня захищеність прав громадян у сфері земельних відносин сприймається нині як суттєва проблема, яка заважає подальшому розвитку країни. На думку частини політиків, вона взагалі унеможливлює проведення зараз земельної реформи. Чи справді запровадження ринку землі зробить ситуацію із захистом прав землевласників критичною? Оскільки ринок рано чи пізно буде відкрито, є сенс зблизька подивитися на питання: які саме права громадян у земельній сфері порушуються зараз і які нові загрози цим правам можуть виникнути після скасування мораторію.

Аналіз, що ґрунтується (де це можливо) на кількісних показниках, дозволить виявити найбільш вузькі ділянки та їхні причини, які актуальні вже зараз, незалежно від існування ринку, а також спрогнозувати проблеми, які можуть додатися саме через його запровадження, – і таким чином знайти варіанти рішень: хто захистить «земельні» права громадян після скасування мораторію.

Про чий захист ідеться

Загальна кількість власників та користувачів земельних ділянок усіх видів використання та форм власності становить 25,2 млн. осіб та користувачів; 6,9 млн. серед них – власники земельних ділянок, отриманих у рахунок земельних часток (паїв).

Окрім прав власності, скасування мораторію може вплинути на права оренди, яких у 2015 в Україні було понад 4,73 млн. угод.

Таким чином, у результаті скасування мораторію змін у своїх правах зазнають 27% від всіх землевласників. Слід зазначити, що с/г землі є значно дешевшими за землі іншого цільового призначення, а, отже, в умовах сталого ринку, очікувано, будуть менш привабливим об’єктом для шахрайства та зловживань. Однак вартість земель, які нині є підмораторними, у період після відкриття ринку, як прогнозується, швидко зростатиме, і це робить їх привабливими для спекулятивних операцій.

Окрім прав власності, скасування мораторію може вплинути на права оренди, яких у 2015 в Україні було понад 4,73 млн. угод.

Куди й чому звертаються

Із показників, які можуть дати інформацію про найбільш поширені проблеми у сфері земельних відносин, наразі нами отримано дані про кількість: судових позовів, звернень на Гарячу лінію Держгеокадастру та до офісу Омбудсмена. Це не вичерпний перелік інстанцій, до яких апелюють громадяни, однак такий аналіз дозволяє визначити найбільш вразливі на сьогодні позиції в площині земельних відносин в Україні.

Звернення на Гарячу лінію Держгеокадастру. За даними Держгеокадастру, у 2016 таких звернень було 3871 (0,015% від загального числа усіх землевласників та землекористувачів). Як видно, дві найбільші групи проблем, які становлять понад 90% звернень на Гарячу лінію, – це відмова у задоволенні заяв на безоплатну приватизацію та претензії до роботи Держгеокадастру.   

Звернення до офісу Омбудсмена. Загалом за 2016 рік, за даними офісу Уповноваженого з прав людини, надійшло 1464 повідомлення про порушення земельних прав (це 0,006% від числа усіх землевласників та землекористувачів). Їх відображено у Щорічній доповіді Уповноваженого ВР з прав людини про стан дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні за 2016. Зараз ці дані фіксуються у різних розділах: «Право на землю», «Право власності», Спадкування майна», «Громадянські права». В останньому реєстрували ті повідомлення, де людина фактично зверталась про порушення земельних прав (відмова у наданні землі у власність, непогодження проектів землеустрою, нереагування органів місцевого самоврядування на звернення про вирішення земельних спорів).

Станом на 31 серпня ц.р., у 2017 році до офісу омбудсмена надійшло 1068 повідомлень про порушення.

У згаданій Доповіді так підсумовано основні причини звернень:

1. порушення органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які передають у власність земельні ділянки, вимог законодавства під час розгляду клопотань про виділення ділянок у власність та заяв про затвердження проектів землеустрою;
2. недосконалість деяких норм земельного законодавства, на підставі яких відмовляють у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою;
3. безпідставна відмова громадянам у розгляді їх клопотань про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Ці ж проблеми зазначено як основні у щорічних доповідях за інші роки, так само як і необхідність внесення змін до земельного законодавства щодо оформлення прав на землю.

Суди. У відкритому доступі є статистика за 2015 рік. За цей рік до судів першої інстанції (цивільного, адміністративного, господарського судів) надійшло 28697 позовів щодо земельних відносин (включаючи Донецьку та Луганську області). Це 0,11% до числа усіх землевласників та землекористувачів.

У сфері цивільного судочинства практично всі земельні позови (97,7%) – це спори про:

1. відведення земельної ділянки в натурі або в рахунок погашення належних громадянам майнових паїв;
2. такі, що виникають під час проведення розвідувальних робіт;
3. повернення самовільно зайнятих земельних ділянок;
4. стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушень земельного законодавства

В адміністративних позовах відповідачем виступає суб’єкт владних повноважень. Помітними серед них є спори щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно. Їх кількість у 2013-2015 залишалась сталою – на рівні 3,3-3,5 тис. Бачимо також незгоду із розпорядженням землями держави чи громад та щодо оформлення землевпорядної документації.

Слід зазначити, що проблеми надання у приватну власність земель та щодо якості адмінпослуг фігурують серед головних у зверненнях на гарячу лінію Держгеокадастру, однак до судів першої інстанції у 2015 році надійшло значно більше позовів з подібних питань.

З-поміж спорів із земельних відносин, розглянутих господарськими судами України у 2015 році, близько половини стосувалася неналежного виконання договорів оренди (0,05% від загального числа таких договорів).

«Вузькі місця»

Таким чином, найбільша частина заявлених порушень прав громадян у земельній сфері пов’язана з безоплатною приватизацією. Чи буде пов’язана ця проблема з функціонуванням ринку  землі? Очевидно, що доступ до безкоштовного ресурсу (чи за умов мораторію, чи без нього) – практика, яка провокує до корупційних дій, якщо за них не карають. Чи завдасть ця практика більшої шкоди громадянам, яким не дають безкоштовно землю, у разі скасування мораторію? Очевидно, що ні. Слід зазначити також: якщо мораторій триватиме ще 10 чи 20 років, а за цей час за корупційними схемами може бути приватизована решта земель, що залишилися у власності держави.

Друга за своїм значенням група порушень справ  –  недобросовісність чиновників або використання ними колізій законодавства (відмова в наданні дозволу на оформлення проектів землеустрою та зволікання із реєстрацією речових прав на ділянку). Очевидно, що внаслідок цього частина власників певний час не зможе скористатися правом  продати свою ділянку, а це уповільнить вихід на ринок частини земельних ділянок.

Друга за своїм значенням група порушень справ  –  недобросовісність чиновників або використання ними колізій законодавства.

Третя з найбільш поширених груп порушень прав пов’язана із неналежним виконанням договорів оренди. Слід зауважити, що масове застосування оренди обумовлене зокрема мораторієм, оскільки він обмежує можливості власника розпоряджатися землею, особливо у випадках, коли він не хоче чи не може її обробляти. Тож у ситуації, коли орендар порушує свої зобов’язання, власник опиняється у цуг-цвангу: або припинити стосунки і не отримувати нічого (при цьому його землю і надалі де-факто можуть використовувати), або продовжити їх на тих же не вигідних умовах. Там, де причиною є безвихідь, запровадження ринку землі має шанс цю причину усунути, бо створить альтернативу для власника (з’явиться можливість продати), а, відтак, посилить його спроможність реалізувати свої права. Таким чином, скасування мораторію скоріше сприятиме розв’язанню частини таких конфліктних ситуацій.

Інші поширені причини порушення прав – помилки в даних у Кадастрі. Виправлення таких помилок має стати пріоритетним завданням в ході підготовки до запуску ринку, що у випадку Кадастру та Реєстру прав зараз і робиться.

Проблемою залишається неузгодженість даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру прав на нерухоме майно. Забезпечення обміну інформацією між ними в режимі реального часу, синхронізація надходження даних до обох баз в автоматичному режимі, дозволить вирішити це питання.

Проблемою залишається неузгодженість даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру прав на нерухоме майно.

Із цією неузгодженістю, а також із правами доступу та внесення змін до даних цих реєстрів (зокрема, державними реєстраторами, нотаріусами та ін.) пов’язані випадки рейдерства; не в останню чергу вони зумовлені недоліками законодавства, яке не передбачає адекватної відповідальності за «умисні помилки» при внесенні даних. Як відомо, і в нинішній – мораторній – ситуації дані про власників «коригуються»; окрім того, ті ж проблеми маємо й на ринку оренди і нерухомості.

Як бачимо, підстав вважати запровадження ринку землі фактором, через який загостряться існуючі проблеми із порушенням прав у земельній сфері, немає. Однак це не означає, що після скасування мораторію не виникнуть нові проблеми.  

Нові ризики

Із запровадженням ринку с/г землі у цю сферу додадуться також і ризики, властиві іншим ринкам, – зокрема, ринку нерухомості.

Окрім того, при суттєвих змінах, до яких слід віднести й скасування заборон та запровадження свободи розпорядження землею, завжди виникають колізії та виявляються прогалини законодавства. Таке трапляється незалежно від країни та сфери регулювання.

Слід зазначити, що земельною реформою пропонується не тільки запровадити купівлю-продаж земель с/г призначення, але й започаткувати нові фінансові інструменти, які б дозволили використовувати землю у якості застави, а агробізнесу – залучати додатковий робочий капітал та довгострокові інвестиції.

Земельною реформою пропонується не тільки запровадити купівлю-продаж земель с/г призначення, але й започаткувати нові фінансові інструменти, які б дозволили використовувати землю у якості застави, а агробізнесу – залучати додатковий робочий капітал та довгострокові інвестиції.

За таких умов слід очікувати, що не всі нові положення будуть у повній мірі доведені до відома громадян, не всі з них будуть ідеально оформлені законодавчо та не одразу набудуть коректної практики застосування. Це спричинить складнощі для функціонування судів та правоохоронної системи, тим більше що на початку цього шляху буде відсутня практика застосування новоприйнятого законодавства. Тут варто враховувати загрозу того, що фінансові й адміністративні можливості однієї зі сторін «спонукатимуть» тлумачити законодавство на користь більш впливових і заможних.

У таких ситуаціях громадяни з обмеженими матеріальними можливостями та юридично непідготовлені (зокрема, пайовики похилого віку) будуть слабшою стороною у потенційних конфліктах (з орендарями землі, агрохолдингами, державою тощо). Можна спрогнозувати, що їм потрібна буде підтримка інституції, яка діятиме безкоштовно і неупереджено та зможе звернутися до суду. У цьому контексті слід посилювати спроможність системи державної безоплатної юридичної допомоги, а також Омбудсмена.

Українська, як і світова практика, функцію упередження та системного захисту прав людини делегує Омбудсменові, який може реагувати на найбільш кричущі порушення прав людини та вносити до державних органів пропозиції про усунення таких порушень. Оскільки і в українській, і в світовій практиці омбудсмени бувають різні – насамперед залежно від підпорядкування та сфери діяльності, – для України важливо визначитися, який варіант найкраще відповідатиме функції захисту прав громадян у земельній сфері. Варто врахувати, що створення такої посади має відбутися у досить стислі терміни, що вимагає мінімізувати процес законодавчого погодження, пошуків фінансування, розв’язання організаційних питань та кадрового забезпечення.

Українська, як і світова практика, функцію упередження та системного захисту прав людини делегує Омбудсменові, який може реагувати на найбільш кричущі порушення прав людини та вносити до державних органів пропозиції про усунення таких порушень.

Окрім того, слід бути готовими, що через збільшення можливостей на ринку землі зацікавленість земельною темою зросте, а, отже, зросте й число звернень. Це вимагатиме підвищення ефективності роботи всіх механізмів, задіяних у захисті прав громадян. Зокрема, це удосконалення законодавства, зменшення кількості колізій у ньому та зменшення можливостей для корупції; підвищення якості роботи судів. Бо саме лише запровадження посади Земельного омбудсмена чарівним чином не вирішить усіх проблем.

Так, ефективним кроком буде запровадження спеціалізації суддів за напрямком «розгляд земельних спорів», постійне підвищення їхньої кваліфікації щодо практики застосування законодавства, а  також спеціальні програми підготовки адвокатів та фахівців-юристів за програмою «земельне право». Це створить судову практику, дозволить аналізувати її та готувати пропозиції із удосконалення земельного законодавства, зокрема, щоб усунути колізії, які призводять до судових спорів. А в короткотерміновій перспективі – зменшить час на розгляд кожної зі справ, що важливо при прогнозованому збільшенні позовів.

Висновки

1. Аналіз звернень громадян до державних інституцій щодо земельної сфери дозволяє стверджувати, що більшу частину таких звернень на сьогодні становлять питання безоплатної приватизації землі, неналежного виконання договорів оренди, а також відмова в наданні дозволу на оформлення проектів землеустрою та зволікання із реєстрацією речових прав на земельну ділянку. Оскільки причини існування цих проблем не пов’язані з можливістю чи неможливістю вільно розпоряджатися паями, немає підстав прогнозувати, що вони поглибляться через запровадження ринку землі. Шлях до розв’язання перерахованих проблем – не у зволіканні/форсуванні із скасуванням мораторію, а в системних кроках на ліквідацію причин, які їх провокують.

Шлях до розв’язання перерахованих проблем – не у зволіканні/форсуванні із скасуванням мораторію, а в системних кроках на ліквідацію причин, які їх провокують.

2. Після запровадження законодавства, яке скасує заборони на право вільного розпорядження с/г землями, слід очікувати нових проблем, пов’язаних передовсім із неминучими у таких ситуаціях правовими колізіями.Задля їх розв’язання та допомоги в цих ситуаціях власникам земель, у тому числі – літнім і малозабезпеченим, необхідно посилити спроможність системи державної безоплатної юридичної допомоги та запровадити функцію Земельного омбудсмена.

3. Збільшення можливостей на ринку землі підвищить зацікавленість земельною темою, а, отже, зросте й число звернень. Це вимагатиме підвищення ефективності роботи всіх механізмів, задіяних у захисті прав громадян.

4. Кроками на підвищення ефективності захисту прав громадян у земельній сфері (окрім хрестоматійної теми боротьби з корупцією) мають стати запровадження спеціалізації суддів, усунення правових колізій, а також уже згадані посилення спроможності системи державної безоплатної юридичної допомоги та запровадження функції Земельного омбудсмена. Такі  кроки необхідно робити вже зараз, не очікуючи запровадження ринку земель і незалежно від того, коли це станеться.

Головне фото: depositphotos.com / SashaKhalabuzar