(Не) можна чекати: прискорення реформ попри карантин

Другий квартал відзначився двома довгоочікуваними реформами – законами про оскарження неплатоспроможності банків та про обіг земель сільськогосподарського призначення, які принесли в Україну нову програму з Міжнародним валютним фондом та грошовий транш $2,1 млрд. На жаль, політичний тиск на НБУ відставка Якова Смолія поставили під питання продовження співпраці з МВФ. Тож Україна знову зробила крок назад на шляху реформ.

Головні події 2 кварталу 2020 року

Ринок землі:

• закон щодо обігу земель сільськогосподарського призначення (+3,0 бали, Індекс реформ 133). Вперше з 2001 року українці отримали право повноцінно розпоряджатися своєю землею: продавати, надавати у заставу. А ось для купівлі землі лишилися обмеження: загальна площа землі у власності однієї людини не може перевищувати 10 гектарів, юридичні особи з українськими власниками зможуть купувати землю лише з 2024 року, а іноземці зможуть купувати землю в Україні лише якщо таке рішення підтримають на всеукраїнському референдумі. Державну і комунальну землю досі не можна продавати.
• закон про національну інфраструктуру геопросторових даних (+3,0 бали, Індекс реформ 134). Тепер межі територіальних громад, річок, доріг та навіть будівель визначатимуться за географічними координатами. Це дозволить налагодити облік ресурсів держави та громад і зменшить ризик виникнення суперечок з приводу місцезнаходження чи географічної приналежності об’єктів. Ще один позитивний наслідок закону – об’єднання всіх цих даних в одну інформаційну систему. Однак важливо буде забезпечити її безпеку від кіберзлочинців і рейдерства.

Регулювання банків:

• закон про оскарження рішень про неплатоспроможність банків (+2,0 бали, Індекс реформ 135). Тепер банки, що були визнані неплатоспроможними рішенням НБУ, більше не можуть повертатися на ринок за рішенням суду. Максимум на що можуть претендувати їхні власники – грошова компенсація за помилкове рішення Нацбанку. Раніше після того, як банк був визнаний неплатоспроможним, а Фонд гарантування вкладів розплатився з вкладниками у межах гарантованої суми, за рішенням суду такі банки могли повертатися власнику з усіма своїми активами, фактично розрахувавшись із частиною боргів за рахунок держави. Оскільки механізму повернення таких банків на ринок не існувало, вони опинялися у статусі «зомбі»: без ліцензії, працюючи вже не в статусі банку, а у статусі товариства з обмеженою відповідальністю.
• постанова про управління проблемними активами держбанків (+2,0 бали, Індекс реформ 133). Частка поганих активів у державних банках становить близько 50%. НБУ врегулював поводження з ними, зокрема дозволив продаж таких активів через відкритий аукціон за ціною нижчою від їх балансової вартості.

Найсуперечливіша реформа кварталу

Кабінет Міністрів визначатиме адмінцентри і території громад на основі перспективних планів (розбіг оцінок від -3,0 до +2,0 балів, загальна оцінка 0,1 бала, Індекс реформ 134). Станом на 10 січня 2020 року, в Україні було створено 1029 об’єднаних територіальних громад з населенням 11,7 мільйонів людей. Навесні, щоб підготуватися до запланованих на осінь місцевих виборів, Верховна Рада ухвалила закон, який перевів процес децентралізації з добровільної у примусову стадію. Тепер об’єднані територіальні громади формуватимуться на основі перспективних планів, затверджених КМУ. За оцінками експертів, близько 120 громад, що не відповідають вимогам Методики формування спроможних територіальних громад, не потрапили в оновлені перспективні плани Кабміну. На основі рішення Уряду про межі громад Центральна виборча комісія має сформувати виборчі округи для проведення виборів у жовтні 2020 року. 

У експертів існують застереження до обгрунтованості критеріїв у Методиці формування громад. Зокрема, чи так важлива чисельність населення і відстань від центру до віддалених частин громади (вона має становити не більше 20 км або не більше 30 хвилин доїзду швидких чи пожежних)? У гірських районах ці дві вимоги можуть суперечити одна одній. А Миколаївська та Дніпропетровська області є лідерами серед порушників через неякісні дороги, які унеможливлюють транспортні перевезення від центру ОТГ до віддалених селищ швидші за 30 хвилин. Ще одне суперечливе питання – частка місцевих податків у бюджеті. Громади не несуть відповідальність за адміністрування місцевих податків (це робить податкова), а максимальні ставки місцевих податків та зборів встановлюються на загальнодержавному рівні. Таким чином, слідуючи Методиці спроможності, КМУ може розформовувати ті громади, які були піонерами децентралізації та слугували прикладом для інших. Це знизить довіру людей до як до центральної влади, так і до реформи загалом.

Ще одним суперечливим питанням є доля районів – чи варто залишати допоміжну одиницю адміністративного устрою між рівнями громад та областей. Думки експертів розійшлися (17 липня ВРУ ухвалила постанову Про утворення та ліквідацію районів, яка скоротила кількість районів з 490 до 138).

Саме з цих причин ми зафіксували такий розбіг оцінок.

Що змінилося у ключових сферах?

Монетарна політика

У цій сфері було прийнято 12 важливих для реформ нормативних актів, 9 з них були ініційовані Національним банком України. Середня оцінка реформ +1,3 бала. Окрім закону про оскарження рішень про неплатоспроможність банків та постанови про управління проблемними активами держбанків, експерти відзначили такі важливі події:

• покращення для банків: 
  • ліцензія на переказ коштів у національній валюті без відкриття рахунків стала електронною (+2,0 бали, Індекс реформ 134). Тепер для початку надання таких послуг не потрібно чекати підписаної паперової ліцензії, компанія отримує таке право з появою запису в Електронному реєстрі ліцензій на переказ коштів у національній валюті без відкриття рахунків. Вимоги щодо переоформлення ліцензій також скасовані.
• покращення для користувачів банківських послуг:
  • банківська реклама має розкривати основні умови послуги і бути зрозумілою (+2,0 бали, Індекс реформ 134). Зокрема для кредиту має бути зазначено реальну річну процентну ставку, загальні витрати споживача (включаючи не лише проценти, але й комісії банку, а також платежі за супутніми та додатковими послугами за їх наявності), максимальну суму кредиту та його термін. Для депозиту – процентну ставку, термін вкладу, валюту та мінімальну суму.
  • працівник самостійно обиратиме банк для виплати заробітної плати (+2,0 бали, Індекс реформ 133). За законом це можна було робити і раніше. Але роботодавець витрачав багато часу через необхідність перерахування грошей у різні банки за різними реквізитами. Тепер навіть при виплаті зарплати на рахунки у різних банках роботодавець формуватиме одну відомість, а банк роботодавця самостійно робитиме платежі в тому числі на рахунки в інших банках. Але варто пам’ятати, що перерахунок грошей до інших банків здійснюється через електронну систему платежів НБУ, а той бере комісію за таку операцію. Цю комісію банки скоріш за все перекладуть на своїх клієнтів. Тому роботодавцям все одно буде зручніше платити гроші на рахунки в одному банку.

Державне управління

У два місяці весни та на початку літа уряд та парламент ухвалили 11 законів та постанов, що рухають реформи державного управління. Головним реформатором у цій сфері став Кабінет Міністрів України – на його рахунку 6 нормативних актів. Середня оцінка нормативного акту склала +0,9 бала. Серед головних, окрім згаданих вище постанови про проблемні активи держбанків та закону про геопросторові дані, такі:

• нова процедура укладання контракту з держслужбовцями – з переліком досяжних завдань та терміном їх виконання (+1,5 бала, Індекс реформ 137). Додатковим плюсом постанови став дозвіл на дистанційну роботу для держслужбовців, що особливо актуально під час карантинних обмежень. 
• дозвіл на відвідування урядових будівель з e-паспортами (+1,5 бала, Індекс реформ 133). Постанова зазначає, що українці та іноземці можуть заходити до урядових будівель, якщо мають при собі смартфон із мобільним додатком Єдиного державного веб-порталу електронних послуг «Портал Дія», куди завантажений їхній паспорт. 
• закон, що обмежує «законодавчий спам» депутатських правок (+1,0 бал, Індекс реформ 133). Після того, як депутати згенерували близько 16,3 тисяч правок до «антиколомойського» закону та ще 4 тисячі правок до закону про обіг землі, був ухвалений закон про те, що законопроекти, до яких подається навала правок (у 5 і більше разів, ніж статей в оригінальному законопроекті, але не менше 500 правок), можуть розглядатися за особливою процедурою. Кожна депутатська група має право визначити не більше 5 правок, на яких вона наполягає.

Державні фінанси

У другому кварталі 2020 було прийнято 9 законів та постанов, які вплинули на сферу публічних фінансів, 6 з них ініціював Кабінет Міністрів. Середня оцінка нормативного акту склала +0,9 бала.

Завдяки ним:

• • оскарження закупівель у Prozorro стало доступнішим для малого та середнього бізнесу (+1,5 бала, Індекс реформ 133). Постанова встановила відповідність вартості скарги вартості закупівлі, щоб припинити «спам» із скарг на привабливих торгах. Мінімальна вартість скарги становитиме 3000 грн, максимальна – 170 000 грн. Ще одне нововведення – плату за задоволену скаргу будуть повертати заявнику.
  • ховатися від сплати податків у «податкових гаванях» стане важче (+1,0 бал, Індекс реформ 135). Україна нарешті приєдналася до плану BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), який має на меті боротися з розмиванням бази оподаткування та виведенням прибутку з-під оподаткування. Зокрема, Україна впровадить «тест ділової мети» для визначення, чи є справжня ціль у певної операції з нерезидентом, чи ця дія зроблена з метою мінімізації оподаткування. Якщо ціль визначити не вдастся, то сума виплат за такою операцією буде оподатковуватися.

Ініціатори реформ

У другому кварталі до традиційних ініціаторів суттєвих змін – НБУ, Кабміну та Верховної Ради, – додалися Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку і Пенсійний фонд України. 

Завдяки спільним зусиллям органів влади темп реформ вдалося підвищити майже вдвічі: середня оцінка раунду зросла з +0,45 (у попередньому кварталі) до +0,76 бала. Індекс реформ протягом періоду коливався у проміжку від 0,2 бала до 1,4 бала.

Серед низки нормативних актів, підписаних за цей період, експерти Індексу реформ відібрали 35 тих, що мають суттєво змінити «правила гри» в країні (у 1 кварталі було відібрано 32 нормативних акти). Середня оцінка за реформу склала +1,2 бала з діапазону від -5 до +5 (у попередньому кварталі +1,0 бал). Найбільший прогрес за сумою оцінок окремих реформ був досягнутий у сфері Монетарної політики. Трохи відстали від цього напряму Державні фінанси та Державне управління. За другий квартал 2020 року ми не зафіксували жодної антиреформи.

Більшість реформ було впроваджено нормативними актами Кабінету Міністрів України – 13, ще по 9 реформ ініціювали Верховна Рада та Національний банк. Вперше за тривалий період до переліку реформ потрапили окремі ініціативи Міністерства освіти та науки, Пенсійного фонду та Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку.