Питання підвищення зарплат держслужбовцям і бюджетникам включають практично до кожної програми антикорупційних реформ у багатьох країнах. Втім, воно дуже чутливе для суспільства. Люди не хочуть, щоб посадовці отримували високі зарплати, через корумпованість останніх.
Реформатори стверджують, що не можна мати чесну та ефективну державу поки чиновники отримують мізерні зарплати. VoxCheck аналізує останні дослідження на цю тему, щоб розставити крапки над «і». Гідні зарплати – необхідна умова ефективної державної служби. Але не достатня. Боротися з корупцією вони допомагають лише у поєднанні з дієвим контролем зловживань.
У цій статті ми аналізуємо аргументи «за» та «проти» високих зарплат державних службовців та пояснюємо, за яких умов працюють аргументи «за».
Аргумент ЗА №1. Корупція є компенсацією низької зарплати
Низька зарплата посадовця, керівника державного підприємства чи бюджетного працівника підвищує його стимули шукати джерела додаткових доходів. Так звучить типовий аргумент на користь підвищення зарплат. Державні посади дозволяють розпоряджатися чужими грошима і долями, тому службовець, який заробляє мало, цілком може скористатися цим для власного збагачення. Якщо брати такий аргумент у чистому вигляді, то держслужбовці і бюджетні працівники зловживають посадами і вдаються до хабарництва, щоб довести свої доходи до оптимального рівня і покрити основні життєві потреби.
Зрештою, складно очікувати, що поліцейський, лікар чи працівник органів самоврядування буде ефективно виконувати свою роботу і втримається від зловживань, якщо зарплата не покриває його базові потреби чи потреби його родини. До того ж, низька зарплата знижує цінність роботи для працівника, що також може схиляти до корупційних дій. Адже втрата низькооплачуваної роботи не є великим покаранням, оскільки таку роботу нескладно знайти.
Це особливо актуально у випадку посадовців і бюджетних працівників середньої ланки, які заробляють мало і беруть хабарі, щоб компенсувати низькі доходи.
але…
Але такий аргумент спрацьовує не завжди, оскільки інколи корупційні доходи дозволяють задовольняти потреби, які складно назвати типовими чи базовими.
Аргумент ЗА №2. Низькі зарплати не дозволяють залучати якісних працівників на держслужбу
Інший аргумент за високі (інколи надвисокі) зарплати держслужбовцям – необхідність конкурувати з приватним сектором за якісні кадри. Брак висококласних спеціалістів і складність їхнього навчання підвищує конкуренцію за них. Приватний сектор, який має більшу гнучкість у встановленні зарплат, рухає їх угору. Отже, у працівників держсектору з’являються стимули переходити до приватних компаній. Це особливо стосується оплати праці топ-менеджерів великих державних корпорацій чи експертів вищих органів влади. Їхні зарплати мають не лише покривати гідний рівень життя, а й переконати відмовитися від альтернативи у приватному секторі. Ситуація може додатково ускладнюватися низькою репутацією державної служби чи необхідністю одночасно залучати значну кількість працівників для впровадження тих чи інших реформ.
Цей аргумент часто використовують для обґрунтування надвисоких зарплат та бонусів топ-менеджерам державних компаній та високопосадовців. Втім, він може стосуватися і працівників нижчої ланки. Хороші лікарі чи вчителі також не зацікавлені працювати за низьку зарплату, якщо мають кращі альтернативи у приватному секторі або, наприклад, за кордоном.
Аргументи проти високих зарплат
Типові аргументи проти часто пов’язані з питанням справедливості. Наприклад, люди не підтримують підвищення зарплат чиновникам, якщо вважають, що ті корумповані. Цей аргумент може також звучати як «спочатку – боротьба з корупцією й ефективність, потім – високі зарплати». Втім, якщо низькі зарплати і справді збільшують стимули до корупції, цей аргумент має серйозні вади. Він приводить дискусію до замкненого кола: зарплати залишаються низькими, тому що всі розуміють, що чиновники беруть хабарі; а чиновники продовжують брати хабарі, зокрема, тому, що зарплати низькі.
Інший аргумент проти стосується мотивації. Встановлення надто високих зарплат може приваблювати на держслужбу людей, яких цікавлять насамперед гроші. Це може створювати додаткові ризики зловживань. До того ж, це погано узгоджується з самою ідеєю державної служби, яка, в своїй некорумпованій версії, повинна залучати людей, здатних і зацікавлених у тому, щоб дбати про суспільне благо.
Як правило, зарплати у державному секторі трохи нижчі, ніж у приватному. Але різниця компенсується по-перше, стабільністю роботи (держслужбовців важче звільнити, ніж працівників приватних компаній), а по-друге, переконанням працівників у тому, що вони виконують важливу соціальну місію.
Що працює, а що ні: результати досліджень
Світовий досвід показує, що кореляція між зарплатами посадовців і корупцією негативна. В країнах, де зарплати держслужбовців вищі (відносно зарплат на аналогічних посадах у приватному секторі), загальний рівень корупції нижчий. І навпаки – там, де відносні зарплати посадовців низькі, корупція більш поширена. Втім, така кореляція нічого не каже про причинно-наслідкові зв’язки і не означає, що за підвищенням зарплат обов’язково слідує зниження корупції. Тому дослідження досвіду окремих країн показують змішані результати.
Наприклад, в Індії у 1997 році зарплати митників підвищили вдвічі. Але це не вплинуло на зростання митних надходжень, що поміж іншим означало, що службовці продовжували брати хабарі, як і раніше. Економісти, які досліджували проблеми цієї реформи, показали, що причина може бути в дуже високих митних тарифах, які діяли в Індії на той час. Торгові бар’єри створювали настільки значні можливості для корупції, що навіть двократне підвищення зарплати не слугувало достатнім стимулом відмовитися від них (Mishra et al. 2008).
Тобто підвищення зарплат працює не дуже добре, якщо корупційна рента надто висока. Навіть більше: вищі зарплати можуть слугувати додатковим прикриттям для корупціонерів, які ведуть розкішний спосіб життя. Це описують дослідники корупції Рей Фісман та Міріам Голден у своїй книзі, посилаючись на слова індійського посадовця у відставці. З інтерв’ю колишнього митника, який описував реформу, підвищення зарплат навіть спрощувало життя митникам-корупціонерам. Їм стало легше пояснювати свої статки і розкішний спосіб життя державним аудиторам.
Інша проблема, що може призводити до недієвості вищих зарплат у боротьбі з корупцією – усталені корупційні норми. Якщо в середовищі політиків чи посадовців складається ситуація, де всі оточуючі залучені до незаконної діяльності і ведуть розкішний спосіб життя, зарплат може бути недостатньо.
Зарплати діють як позитивний матеріальний стимул, знижуючи потребу у незаконних доходах. Але вони жодним чином не впливають на ризики бути покараним. Тому корупціонер може сам вирішувати, чи відмовлятися йому від корупційних доходів, коли й на офіційні можна жити. За відсутності гарантованого покарання стійкі корупційні норми в організації й толерування розкоші серед посадовців стимулюють не відмовлятися від хабарів навіть якщо офіційні доходи зростають.
Тому крім позитивних матеріальних стимулів, таких як гідні зарплати, важливі також негативні соціальні стимули – суспільний тиск від громадян і чесних колег всередині організації. Адже складно порушувати закони, коли оточуючі їх дотримуються. З одного боку, зростає ймовірність бути виявленим і покараним, з іншого – порушник зіштовхується з постійним психологічним тиском і суспільним неприйняттям.
В той же час, у дуже корумпованому середовищі соціальні фактори втрачають свою дієвість. Корупціонери не надто страждають від почуття провини і виправдовують свою поведінку тим, що так влаштований світ і так роблять інші. Тому з підвищенням зарплат суспільство швидше за все отримає так само корумпованих, але трохи багатших посадовців.
Втім, це не означає, що зарплати абсолютно не важливі для зниження корупції, чи що їх можна підвищувати лише коли проблема корупції повністю вирішена. Факти лише говорять, що зарплати не можуть бути ефективним антикорупційним інструментом самі по собі.
Не «пряником» єдиним: що робити
Ефективне покарання. Щоб зарплати працювали на зниження корупції, потрібне ефективне покарання за зловживання. Це означає, що ймовірність бути покараним помножена на «обсяг» покарання, є вищою, ніж можливі корупційні доходи. «Обсяг» може включати як пряме покарання (втрата зарплати в результаті звільнення, штрафи, ув’язнення), так і непряме – знищення репутації та відповідно можливості знайти хорошу роботу в приватному секторі. Звісно, якщо ймовірність покарання є низькою, стимули поводитися чесно будуть також низькими.
Вища зарплата підвищує ціну втрати роботи внаслідок корупції. Якщо низькооплачуваний посадовець втрачає роботу через хабарництво, це не стане для нього великою проблемою. Є багато інших можливостей заробити мало. Але якщо підняти зарплату вдвічі чи втричі з одночасним збільшенням ймовірності бути покараним за зловживання, знайти альтернативу буде складніше.
Таким чином, зарплати і правосуддя працюють як взаємодоповнюючі інструменти. Зарплати без правосуддя не створюють достатньо стимулів відмовлятися від корупції. А правосуддя без зарплат не знижує матеріальні стимули до хабарництва.
До такого висновку дійшло дослідження економістів Рафаеля Ді Телли та Ернесто Шаргродського. Вони вивчали корупцію в державних закупівлях лікарень Буенос-Айресу. Після підвищення зарплат працівники шпиталів почали закуповувати необхідні товари за нижчими цінами. Це серед іншого означало, що вищі доходи знижували розміри «відкатів», які працівники отримували від постачальників. Але це спрацьовувало лише після проведення інших антикорупційних заходів, таких як покращення моніторингу закупівель та суворіший контроль зловживань (Di Tella, Schargrodsky 2003).
Розрив корупційних мереж і зміна норм. З корупцією особливо важко боротися, коли вона стає нормою в рамках організації. Чиновник, що бере хабарі і веде розкішний спосіб життя, може бути спокійний, якщо його колеги роблять те ж саме. Натомість наявність некорумпованих колег збільшує ризики бути викритим. Тому надійна стратегія для зниження корупції – оновлення особового складу чиновників з одночасним збільшенням прозорості процесів і підсиленням моніторингу зловживань. Це розриває мережу корупціонерів і може сприяти встановленню нових норм в організації, коли корупція і незаконно придбана розкіш не толерується.
Звільнення корупціонерів і збільшення прозорості державних органів можуть спрацювати краще, якщо одночасно знижувати стимули для незаконних дій, наприклад, через встановлення гідної зарплати.
Численні дослідження показують, що це спрацьовує і на рівні країн. Успішні економічні перетворення вдалися насамперед тим пострадянським країнам, де відбулося оновлення політичної еліти й були створені демократичні обмеження на зловживання владою.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
