Нова Конституція Зеленського: якою вона буде?

Новий проект закону про внесення змін до Конституції передбачає менший вплив центральної влади на місцеві порівняно з попереднім законопроектом. Однак він не вирішує проблему дуалізму виконавчої влади. У законопроекті також немає проблемного пункту про особливий статус Донбасу. Водночас він дозволяє визначати правовий статус територіальних одиниць законами України. Враховуючи вади законопроекту, було б розумно принаймні провести його широке публічне обговорення перш ніж намагатися його ухвалити.

У грудні 2019 року президент Зеленський подав до парламенту проект закону про внесення змін до Конституції стосовно децентралізації. VoxUkraine вже зазначав [1], що для вдалого завершення реформи децентралізації потрібні зміни до Конституції, оскільки влада надмірно централізована, а розподіл обов’язків між місцевими відділами центральної влади та органами місцевого самоврядування є нечітким.

Однією з проблем української Конституції є те, що у ній закладено дуалізм виконавчої влади [2]. Зокрема, на центральному рівні президент бере участь у призначенні прем’єр-міністра (він/вона подає кандидата на посаду прем’єр-міністра парламенту для затвердження. Але цього кандидата має запропонувати парламентська коаліція). На місцевому рівні виконавча влада представлена місцевими (обласними, районними) державними адміністраціями. Глави цих адміністрацій призначаються президентом за пропозицією Кабінету Міністрів і відповідальні як перед президентом, так і перед Кабміном. Також вони підзвітні та підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня.

Нещодавно опублікований проект закону дуже схожий на законопроект, поданий тодішнім президентом Порошенком влітку 2015 року [3]. Голосування за попередній законопроект спричинило заворушення під Верховною Радою, оскільки він містив положення про особливий статус окупованих територій Донецької та Луганської областей. У 2015 році проект не прийняли. У новому законопроекті спецстатус окупованих територій не згадується, але він дозволяє визначати правовий статус адміністративних одиниць законами України. Це означає, що парламент зможе надавати спеціальний статус деяким областям, районам, містам чи громадам простою більшістю голосів (226). Наразі для цього потрібне внесення змін до Конституції (а це триваліша процедура та мінімум 300 голосів).

Новий проект закону також не вирішує проблеми подвійного підпорядкування місцевих представників виконавчої влади.

Сьогодні повсякденні питання на обласному та районному рівнях здебільшого вирішуються місцевими адміністраціями. Місцеві ради мають дуже незначний вплив на адміністрації, хоча формально місцеві адміністрації відповідальні перед місцевими радами в межах делегованих ним повноважень. Однак, оскільки саме місцеві адміністрації відповідають за формування та виконання місцевих бюджетів (хоча місцеві ради затверджують ці бюджети), на практиці областями та районами управляють адміністрації, а не ради.

Незважаючи на те, що районні та обласні ради можуть мати свої виконавчі комітети, ці комітети не мають відчутного впливу на повсякденне життя громадян. У місцях, де реформа децентралізації ще не почалася, районні адміністрації, оскільки вони контролюють бюджет, можуть також контролювати соціально-економічні питання сіл та міст на відповідних територіях. Створення об’єднаних територіальних громад змінює ситуацію: ОТГ отримують прямі стосунки з центральним бюджетом та більше свободи розпоряджатися власними коштами. Таким чином члени громади та їхні обрані представники отримують набагато більший контроль за наданням суспільних благ на їхній території.

Згідно з новим законопроектом, громада буде первинною одиницею місцевого самоврядування та юридичною особою (такого визначення не було в попередньому проекті закону, який просто визначав громаду як сукупність її мешканців).

Формування громад триває з 2015 року, поки що на добровільній основі. До місцевих виборів восени 2020 року уряд планує завершити формування громад (див. врізку) Для цього має бути прийнятий закон про обов’язкове об’єднання.

Запропоновані зміни до Конституції передбачають, що замість місцевих адміністрацій з’являться префекти, які матимуть дещо інший набір повноважень. Місцеві ради будуть відповідати за бюджети та повсякденні соціально-економічні питання, а префекти контролюватимуть їхню діяльність. Префекти зможуть формувати свої офіси.

Попередній проект закону визначав префектів як представників виконавчої влади на місцевому рівні. Новий проект закону зазначає, що виконавчу владу в регіонах здійснюватимуть місцеві відділи центральних органів влади (наприклад, міністерств), а префекти будуть представниками держави. Отже, за чинною редакцією законопроекту префекти не несуть відповідальності за виконання державних програм соціально-економічного розвитку. Тим не менш, вони мають координувати діяльність місцевих відділів центральних органів влади.

І чинний, і попередній законопроекти передбачають подвійне підпорядкування префектів. Формулювання дещо відрізняються, але фактично префекти підзвітні та підконтрольні як президенту, так і Кабінету Міністрів. І крім нагляду за виконанням Конституції та законів на місцевому рівні, префект повинен забезпечити виконання місцевими відділами центральних органів влади постанов Кабміну та указів президента. Останній пункт відсутній у попередньому законопроекті. Це фактично робить префекта представником виконавчої влади. Це також створює грунт для потенційних конфліктів — оскільки, згідно з Конституцією, президент відповідає лише за міжнародні відносини та оборону. Це означає, що він/вона не можуть віддавати накази, наприклад, Міністерству фінансів, не кажучи вже про його регіональні філії.

Якщо місцева рада ухвалить законодавчий акт, який суперечить Конституції та несе загрозу національній безпеці, територіальній цілісності чи суверенітету України, префект робить подання до президента про скасування цього законодавчого акта. Отримавши подання, президент скасовує законодавчий акт, призупиняє повноваження відповідної місцевої ради та її голови, призначає свого тимчасового представника для управління цією територіальною одиницею та звертається до Конституційного суду. КС повинен розглянути звернення протягом семи календарних днів. Якщо він визнає, що законодавчий акт відповідає Конституції, припинення президентом повноважень місцевої ради втрачає чинність, якщо ні, то місцева рада переобирається.

Суттєві відмінності цієї процедури від процедури, прописаній у попередньому законопроекті, такі:

• Президент може призупинити повноваження місцевої ради лише за поданням префекта (у попередньому законопроекті ця умова не була прописана).
• Для скасування президентом виданий місцевою радою акт повинен одночасно суперечити Конституції та загрожувати національній безпеці, тоді як у попередньому законопроекті було достатньо однієї з цих умов.
• Визначений чіткий термін розгляду справи Конституційним судом (7 днів), тоді як у попередній редакції було просто написано «невідкладно».
• Якщо Конституційний суд підтримує місцеву раду, призупинення повноважень місцевої ради президентом втрачає чинність автоматично, тоді як у попередньому законопроекті президент повинен був видати спеціальний указ про скасування призупинення повноважень. 

Таким чином новий законопроект надає президенту менше повноважень для впливу на місцеві виборні органи влади, ніж попередній.

З іншого боку, обидва законопроекти не передбачають впливу місцевих рад на префектів. Зараз місцева рада може проголосувати за висловлення недовіри голові місцевої адміністрації. Недовіра буде висловлена ⅔ голосів відповідної ради, президент має звільнити керівника адміністрації (на практиці такого майже не траплялося).

Як попередній, так і новий законопроекти визначають, що префект є державним службовцем (тобто він/вона мають бути обрані на конкурсній основі). Новий законопроект передбачає, що префект не може перебувати в одній адміністративній одиниці більше трьох років. Отже, принаймні один раз за п’ятирічний президентський строк проводитиметься ротація префектів. Нещодавно прийняті зміни до закону про державну службу значно спростили звільнення державних службовців, особливо вищого рівня. Це означає, що державні службовці, в тому числі префекти, будуть значно більш залежні від політиків.

Новий законопроект не конкретизує повноваження обласних та районних рад — передбачається, що вони будуть визначені законом. Попередній проект закону був набагато конкретнішим щодо цього — він передбачав, що ради затверджують бюджети проектів районного чи обласного рівня, а обласні ради затверджують обласні програми соціально-економічного розвитку. Крім того, попередній законопроект передбачав, що, як і в чинній Конституції, місцеві ради нестимуть відповідальність за виконання покладених на них обов’язків перед центральними органами влади. Це означає що, наприклад, якщо Міністерство соціальної політики просить районну раду проадмініструвати певні соціальні виплати, районна рада несе відповідальність перед міністерством за своєчасну доставку цих виплат одержувачам. Отже, новий законопроект залишає більше простору для подальшого законодавчого розподілу повноважень між центральними та місцевими органами влади, а також для змін цього розподілу.

Як попередній, так і теперішній законопроекти наділяють парламент повноваженнями створювати та ліквідувати громади, райони та області. Втім, поточний законопроект передбачає, що парламент має робити це за поданням Кабміну. Чинна Конституція дозволяє парламенту лише створювати та ліквідувати райони та змінювати межі міст, тоді як перелік областей записаний до Конституції. Можливість створювати та ліквідувати громади рішенням центральної влади суперечить «великій меті» реформи децентралізації, якою є надання більших повноважень та відповідальності громадянам, що є основою демократії. Отже, краще прибрати цю можливість або принаймні обмежити її – наприклад, умовою отримання згоди мешканців громади.

Обидва законопроекти скорочують строк повноважень місцевих рад з п’яти до чотирьох років (тоді як терміни парламенту та президента залишаються п’ять років). Новий проект закону також передбачає, що голови обласних та районних рад (які обираються з-поміж депутатів місцевих рад) повинні мінятися щорічно. Ймовірно, ця стаття спрямована на зменшення «тіньової ціни» цієї позиції. Однак поки повноваження місцевої ради та її голови не будуть законодавчо визначені (новим законом про адміністративно-територіальний устрій), така «ціна» є невідомою. 

Чинним законом визначено, що голова ради відповідає за організацію діяльності ради — підготовку сесій, координацію комітетів ради, найм та звільнення працівників апарату ради тощо. Голова ради також представляє місцеву раду у відносинах з іншими організаціями. Таким чином, з одного боку, щорічна ротація цієї особи може перешкодити її «захоплення» групами впливу. З іншого боку, це може внести великий хаос в діяльність місцевої ради. Наприклад, кожен новий керівник може хотіти замінити деяких працівників апарату ради. А на те, щоб нові люди вивчили процеси та процедури, потрібен час. 

Відповідно до перехідних положень нового законопроекту, місцеві вибори мають відбутися через 90 днів після ухвалення нового закону про адміністративно-територіальний устрій України (голова партії «Слуга Народу» зазначив, що кількість районів буде скорочено з 450 до 100-150, що співпадає з планами попереднього уряду, який планував залишити 102 райони). Місцеві адміністрації повинні бути замінені префектами до 1 березня 2021 року.

Отже, законопроект має як позитивні, так і негативні сторони. Оскільки це важливий закон, і його ухвалення необхідне для успішного завершення реформи децентралізації, необхідно провести широке обговорення проекту на рівні країни.

Примітки