Операція «Автомийка»: як в Бразилії вдалося викрити корупцію на найвищому рівні

Приклад Бразилії засвідчує, що системна корупція може бути покарана – якщо не юридично, то політично. Бразильські слідчі виявили корупційні схеми, до яких причетними виявились провідні політики – і бразильці проголосували за їхніх конкурентів. Але новообраний президент є прихильником авторитарних методів. Він обіцяє закріпити досягнення в боротьбі з корупцією, проте його перші кроки підживлюють підозри у вибірковості покарання та можуть перевести дискусію у площину політичних міжусобиць – і запобігти єднанню навколо вимог демократичної зміни правил гри. На Україну ще чекають викриття та покарання корупції такого ж масштабу, як у Бразилії. Які уроки може вивчити наша країна на бразильскому досвіді?

Наприкінці жовтня 2018 року найбільша країна Латинської Америки обрала нового президента. Міжнародні оглядачі зустріли цю новину з тривогою і порівнюють Жаїра Болсонару, переможця виборів, із Дональдом Трампом та Реджепом Ердоганом. Багаторічний конгресмен успішно представив себе політичним аутсайдером і використовує гостру та часто образливу риторику. Він сповідує радикальні праві погляди: наприклад, з ностальгією згадує часи військової диктатури (1964-1985) і єдиним її недоліком одного разу назвав те, що вона «піддавала тортурам, а не вбивала» незгідних з нею. Болсонару обіцяє очистити політичну систему від «комуністів»-корупціонерів, відновити смертну кару, а необхідність охорони навколишнього середовища вважає вигадкою лібералів.

Тривога щодо Болсонару є цілком виправданою. Для охопленої економічною та політичною кризою молодої бразильської демократії цей шанувальник диктатури може виявитись набагато більш небезпечним, ніж Трамп для 242-річної демократії в США.  

Причиною його обрання стала практично повна дискредитація бразильських політиків через їхню участь у системній корупції. Цьому передував доволі несподіваний для всіх успіх Бразилії у викритті корупційних схем та покаранні впливових політиків та чиновників. Далі детальніше про це та про труднощі, з якими зіштовхнуться обіцяні Болсонару спроби подолати корупцію – через вплив політичної системи та власних «войовничих» поглядів.

Причиною його обрання стала практично повна дискредитація бразильських політиків через їхню участь у системній корупції. Цьому передував доволі несподіваний для всіх успіх Бразилії у викритті корупційних схем та покаранні впливових політиків та чиновників.

Падіння політичного титана: операція «Автомийка»

Однією з основних причин перемоги Болсонару стало несприйняття бразильцями кандидата від Робітничої партії, яка керувала країною впродовж тринадцяти років – і, як з’ясувалося, була в центрі організованої системи політичної корупції.

Тінь на Робітничу партію кинуло успішне розслідування одного із наймасштабніших корупційних скандалів у світовій історії, відоме як операція «Автомийка». Все почалось у 2014 році з рутинної перевірки підозрілих фінансових потоків на невеликих автомийках та заправках. А згодом слідчі розкрили гігантську систему «відкатів» за отримання контрактів від найбільших державних підприємств, яка пов’язувала сотні впливових бізнесменів, чиновників та політиків, переважно з провладних лівих та центристських партій. Добре відпрацьованими каналами гроші потрапляли як до кишень політиків, так і до партійних кас для фінансування виборчих кампаній. Загальна сума збитків дорівнює десяткам мільярдів доларів, з яких державі повернено вже більше трьох мільярдів.

Під підозрою опинився найбільш популярний політик Бразилії, колишній президент та лідер Робітничої партії Лула да Сілва, за правління якого відбулось безпрецедентне покращення рівня життя бразильців. Врешті-решт, його було засуджено до 12 років у в’язниці і незадовго до виборів відмовлено у праві балотуватись на посаду президента. Покликаний замінити його Фернанду Аддад, хоч і отримав 44% голосів у другому турі, не мав такого особистого впливу, як Лула, і не зміг перекрити розчарування у діях його партії.

Викриття: поступовий інституційний розвиток та «випадковий» антикорупційний інструмент

Зараз у Бразилії розслідують стільки корупційних злочинів, що лише поверхневий їхній опис зайняв би сотні сторінок. Достатньо сказати, що під підозрою опинилось четверо колишніх президентів та близько третини з 513 депутатів нижньої палати парламенту. Лише в найбільшій справі вироки вже винесено більш ніж 200 політикам, чиновникам та бізнесменам.

Зараз у Бразилії розслідують стільки корупційних злочинів, що лише поверхневий їхній опис зайняв би сотні сторінок. Достатньо сказати, що під підозрою опинилось четверо колишніх президентів та близько третини з 513 депутатів нижньої палати парламенту.

Але це не означає, що корупція в країні набирає обертів. Швидше навпаки – адже зросла ефективність антикорупційних заходів. Розслідування корупційних справ велося і раніше, але зазвичай поволі і з обмеженими наслідками для їхніх учасників. У 1992 році парламент відправив у відставку президента Коллора, який незаконно збагатився завдяки системі відкатів за контрактами від державних підприємств. А у 2005 році стало відомо про систематичний підкуп депутатів бразильського парламенту провідною політичною партією – тож депутатські мандати, а згодом і свободу, втратило чимало найближчих соратників президента Лули. Але розслідування займали багато часу, юридичне покарання було обмеженим – провідні політики мали (і далі мають) значний імунітет, а політична ціна для лідерів залишалася незначною. Судова справа проти Коллора завершилась нічим через 22 роки у зв’язку зі спливом строку давності. Вироками закінчувалось не більше 3% справ за корупційними злочинами державних службовців.

До того ж, самі бразильці часто заплющували очі на нечесність політиків: діяв знайомий українцям принцип «Краде, але робить». Вважалось навіть, що ігнорування законів і хабарництво є стійким елементом культури, так званим «бразильським шляхом», зумовленим сотням років колоніальної історії та диктатури. Тим більше, що за президентства Лули тривало безпрецедентне економічне зростання – в середньому на 4,1% щороку, що уможливило більш щедрі програми державної підтримки бідного населення – рівень бідності за президентства Лули впав з 12,3% до 4,8% – і дозволило десяткам мільйонів бразильців стати представниками середнього класу.

Чому саме зараз стали відомими справжні масштаби корупції і вдалось покарати деяких її учасників? За словами одного зі слідчих, відбулося «неймовірне співпадіння багатьох необхідних умов». Одним із чинників стала зміна суспільних очікувань. Якщо раніше бразильці переймались безробіттям та низькими доходами, після декади економічного розвитку увагу зміцнілого середнього класу все більше привертала низька якість інфраструктури, медичних послуг та освіти. Невдоволення політиками вилилось у багатомільйонні протести у 2013 році і загострилось після початку економічної кризи наступного року: ВВП знизився на 3,6% у 2015 році та 3,5% у 2016 році. Корупційні злочини, розслідування яких було саме в розпалі, виглядали особливо цинічними на тлі економічного падіння та незмоги подолати злочинність та інфраструктурну відсталість. Це забезпечило значну увагу суспільства до розслідування – вперше за багато років чи не основною проблемою країни бразильці стали вважати корупцію – і знизило можливість підкилимних рішень та тиску на слідство.

Поступ у розслідуванні корупційних справ був би неможливим за неготовності та неспроможності правоохоронних органів. Розслідування корупційних злочинів та винесення покарання за ними у Бразилії належить до компетенції федеральних поліції, прокуратури та судів. Конституція забезпечує їм суттєву незалежність. Зокрема, судді – добре захищені юридично і забезпечені фінансово. Так, на утримання судової системи в Бразилії витрачається близько 1,2% ВВП, тоді як в Німеччині та США – 0,35% та 0,13% відповідно. Відбір переважно проводиться на відкритій та професійній основі, а сама професія вважається престижною і приваблює багатьох представників середнього класу. А всі прокуратури об’єднані в окреме міністерство, призначене контролювати інші гілки влади.

Бразильська правоохоронна система не позбавлена вад. Навіть за гідного фінансування ресурсів для вчасної обробки всіх справ не вистачає. Нерідко її звинувачують у порушенні громадянських прав звичайних бразильців, а деякі працівники самі є учасниками корупційних та інших злочинних схем. Політичний вплив на них також присутній, особливо на найвищих ланках.

Хоча періодичні корупційні скандали часто не закінчувались покаранням, вони змушували владу реагувати на критику з боку як власних рядів, так і опозиції, враховувати вимоги громадянських та міжнародних організацій і вдосконалювати окремі деталі антикорупційної системи.

Проте політична конкуренція в демократичній Бразилії зумовлює відсутність тотального контролю за судовою системою та іншими органами правосуддя. Це дозволяло контрольним органам протягом десятиліть нарощувати ресурси та компетенції через взаємодію та конкуренцію між собою. Процес інституційного розвитку був повільним і не надто помітним, але його результатом стало згуртування у місті Курітіба, подалі від політичного тиску столиці та економічних центрів країни, ефективних та незаплямованих спеціалістів із досвідом розслідувань фінансових злочинів.

До того ж, хоча періодичні корупційні скандали часто не закінчувались покаранням, вони змушували владу реагувати на критику з боку як власних рядів, так і опозиції, враховувати вимоги громадянських та міжнародних організацій і вдосконалювати окремі деталі антикорупційної системи. Важливо, що значну роль тут відіграла низка законодавчих новацій під час президентств Лули та Русеф, які потім самі ж і постраждали від антикорупційних розслідувань. Серед них були такі кроки як підвищення важливості прецедентів у судочинстві для зменшення навантаження на суди та надання бразильським прокурорам права самостійно обирати свого керівника (який до того часу обирався президентом), що суттєво посилило незалежність антикорупційних розслідувань.

Водночас, суттєвий поступ у розслідуваннях не був би можливим без відповідних інструментів. Найпотужніший із них з’явився 2013 року, коли було законодавчо врегульовано використання угод зі слідством при розслідуванні організованих злочинних груп. Слідство та судді отримали право суттєво знижувати і навіть повністю скасовувати покарання злочинцям за умови надання ними свідчень та доказів про структуру злочинної організації, спосіб її роботи та учасників.

Найцікавіше, що рішення створити найдієвіший (як виявилось згодом) засіб розкриття корупційних схем ухвалив саме парламент, третина депутатів якого вже опинились під підозрою завдяки цьому інструменту. Як з’ясувало дослідження Фаусто Рібейри, депутати просто не зрозуміли, що угоди зі слідством можуть бути застосовані при розслідуванні корупційних злочинів. Адже лобісти законопроекту зосереджувались на його значенні для боротьби з організованою злочинністю: викрадачами людей, наркокартелями тощо. Під час обговорення законопроекту в парламенті про боротьбу з корупцією не згадувалось. Тому рішення не зустріло значного опору.

Вже через декілька місяців група суддів та слідчих почала застосовувати угоди зі слідством. Затримання декількох бізнесменів та чиновників і надання ними інформації в обмін на зниження покарання допомогло розкрутити корупційний клубок у справі «Автомийка», що вивів слідчих на найвпливовіших політиків Бразилії та інших країн Латинської Америки.

Зрозумівши свою помилку і відчувши загрозу, депутати почали чинити активний спротив антикорупційному тиску. Було подано низку законопроектів, спрямованих на зменшення впливу угод зі слідством та попереднього затримання підозрюваних (ще одного дієвого інструменту).

Зрозумівши свою помилку і відчувши загрозу, депутати почали чинити активний спротив антикорупційному тиску. Було подано низку законопроектів, спрямованих на зменшення впливу угод зі слідством та попереднього затримання підозрюваних (ще одного дієвого інструменту). Через небажання президента Ділми Русеф захистити депутатів від корупційних розслідувань її було відправлено у відставку, вміло використавши суспільне обурення політиками. Депутати успішно блокували і блокують спроби представників правоохоронних органів, що заручились підтримкою громадянського суспільства, законодавчо вдосконалити розслідування та покарання політичної корупції.

Але розслідування низки злочинів зупинити поки не вдалось. Судді та інші учасники процесу активно пояснювали свої кроки та наміри в пресі: справи отримали стільки уваги, що навіть якщо юридичного покарання багатьох підозрюваних досі не відбулось – політична кар’єра декого із них фактично завершена.

Критика: суб’єктивність розслідувань

Частина бразильців, зокрема прихильники Робітничої Партії та особисто Лули, ставить під сумнів неупередженість слідства – і вважає його цілеспрямованою боротьбою проти лівих політичних сил. Швидкість, з якою було засуджено лідера Робітничої партії й найбільш популярного претендента на посаду президента – Лулу да Сілва – видалась підозрілою як для зазвичай повільної юридичної системи Бразилії.

Скептики отримали підтвердження своїх підозр негайно після обрання Жаїра Болсонару. Щоб засвідчити серйозність намірів приборкати корупцію, Болсонару відразу після виборів запропонував очолити Міністерство юстиції популярному судді-антикорупціонеру Серджіо Мору – і той погодився. Саме Мору є однією із центральних фігур операції «Автомийка», що завдала удару по провладних лівих та центристських партіях. Саме Мору виніс вирок Лулі, що унеможливило участь останнього в президентських виборах.

Для багатьох прихильників Лули це рішення стало підтвердженням того, що ув’язнення політика стало наслідком політичного переслідування, а не частиною об’єктивної боротьби із корупцією. Вони вважають, що посада міністра для Мору – це винагорода за усунення конкурента.

Нейтральні спостерігачі, як-от керівник вивчення Бразилії в Оксфордському університеті Тімоті Пауер, переважно відкидають таке трактування подій, хоча і визнають, що здивовані рішенням Мору. Таке призначення, ймовірно, завдало удару надіям на суспільну підтримку більш системного подолання корупції. Але, можливо, суддя Мору щиро сподівається, що зможе захистити зусилля своєї команди та загалом зробити більше на вищому рівні – і що Болсонару надасть йому таку можливість.

Майбутнє: обіцянки та труднощі

Викриття, розслідування та покарання корупційних злочинів – це лише один із кроків, необхідних для очищення бразильської політики від системної корупції. Адже позбутись корупції без зміни «правил гри», мабуть, неможливо.

Викриття, розслідування та покарання корупційних злочинів – це лише один із кроків, необхідних для очищення бразильської політики від системної корупції. Адже позбутись корупції без зміни «правил гри», мабуть, неможливо. Той же суддя Мору вважає, що необхідно змінити систему, реформуючи правила політичної конкуренції та роботи всього державного апарату, зокрема у царині публічних закупівель.

Чи змінить Болсонару ці правила? Новообраний президент є не першим, хто обіцяє очистити систему від корупції. Проте незалежно від особистої мотивації будь-якого президента, значну роль у тривкості корупції у Бразилії відіграють її політичні інститути.

Від президентів у Бразилії завжди очікують рішучих дій – в середньому вони ініціюють 80% усіх прийнятих законопроектів. Щоб реалізувати свої обіцянки, президент повинен постійно взаємодіяти із депутатами і здобувати їхню підтримку напередодні кожного голосування. Ситуацію ускладнює те, що бразильський парламент історично є чи не найбільш фрагментованим у світі. Зараз у нижній палаті бразильського парламенту представлено 30 політичних партій, а у вищій – 21. Президентська партія рідко коли має більше 10% мандатів. Більше того, навіть ці партії не відзначаються дисциплінованістю. Не маючи формальних механізмів стабільного контролю над більшістю у парламенті, президент змушений залучати підтримку якомога більшої кількості депутатів. У найкращому випадку підтримка заснована на обміні політичними послугами та посадами, в найгіршому – на банальній купівлі голосів за гроші. Якщо ж депутати відчувають небезпеку з боку президента, вони можуть його усунути – як це сталося з Ділмою Русеф.

Доступ до посад із правом розпоряджатись бюджетними коштами необхідний невеликим «професійним» партіям для фінансування власного існування. Як виявили недавні розслідування корупційних схем, частина відкатів за державними контрактами йшла до фонду фінансування електоральних кампаній та на побудову структур підтримки в округах. Саме виборча система в Бразилії зумовлює роздрібненість парламенту і недисциплінованість та «кар’єристський» характер більшості партій. Діє начебто не найгірша пропорційна система із відкритими списками. Але вибори проводяться у гігантських багатомандатних округах зі складними правилами розподілу голосів між індивідуальними кандидатами та партійними списками, а дійсний прохідний бар’єр дуже низький. Через величезний розмір округів кожен бразилець обирає серед сотень кандидатів, а вартість кампаній – дуже висока. Лояльність депутатів часто належить різноманітним групам інтересів, як-от великих землевласників чи представників євангелістських церков, а належність до партій зумовлена ситуативними, переважно фінансовими, чинниками.

Болсонару добре знайомий із цією системою, адже впродовж 27 років він був депутатом нижньої палати парламенту. Він вже пообіцяв, що не роздаватиме посади в обмін на підтримку депутатів і сформує технократичний уряд. Болсонару також планує приватизувати частину державних підприємств, деякі з яких фігурують чи не в кожному корупційному скандалі. Але серед його обіцянок є не лише боротьба із корупцією, а й економічні та соціальні реформи. Адже суспільство турбують проблеми злочинності та безробіття. Щоб виконати обіцянки, як і всі президенти, Болсонару потребуватиме підтримки фрагментованого парламенту. Підтримки з боку правих партій на хвилі радикалізації суспільства не вистачить для прийняття найбільш важливих та нагальних законів, що потребують конституційної більшості – зокрема, спрямованих на реформи ринку праці та пенсійної системи. У 2017 році дефіцит державного бюджету у Бразилії склав 7,8% від ВВП, а безробіття дорівнює 13,1%. Болсонару буде змушений шукати шляхи співпраці із депутатами – що передбачатиме поступки, які робили і його попередники.

Болсонару добре знайомий із цією системою, адже впродовж 27 років він був депутатом нижньої палати парламенту. Він вже пообіцяв, що не роздаватиме посади в обмін на підтримку депутатів і сформує технократичний уряд. Болсонару також планує приватизувати частину державних підприємств, деякі з яких фігурують чи не в кожному корупційному скандалі.

Якщо ж виникатимуть труднощі, в нього може виникнути спокуса залучити підтримку армії – або ж використати напрацювання антикорупційних розслідувань для тиску на політиків – що поставить під удар демократичні політичні інститути Бразилії.

Висновки та заключні думки

В Україні не вщухають розмови про корупцію та боротьбу з нею: у рейтингу сприйняття корупції Україна знаходиться на 130-му місці (Бразилія на 96-му). Але на нас ще чекають гучні викриття і покарання корупційних злочинів такого ж масштабу, як у Бразилії та інших країнах Латинської Америки.

Несподівано успішному викриттю корупційних схем в Бразилії сприяла ціла сукупність чинників. Необхідною умовою була відсутність тотального контролю за правоохоронною системою та поступове нарощення її ресурсів та компетентності. Відкритість і взаємодія суддів та слідчих із пресою сприяли приверненню уваги бразильців, розчарованих неефективністю влади у розв’язанні нагальних економічних та соціальних проблем. Нарешті, потенційне корупційне лобі в парламенті не звернуло увагу на антикорупційний потенціал потужного юридичного інструменту – угод зі слідством, який мав використовуватись для боротьби з організованою злочинністю – і дало йому зелене світло. Вищенаведений приклад наштовхує на думку, що іноді поступу у боротьбі з корупцією можна досягти і без очевидного тиску, який відразу мобілізуємобілізовує захисників статус кво.

Але для подолання корупції наголосу на контролі та покаранні недостатньо. Одним із чинників стійкості корупції в Бразилії є організація взаємодії між виконавчою та законодавчою владою. Вирішальне значення тут має фрагментованість та «професійний» характер партійної системи, зумовлений складністю та дорожнечею електоральних кампаній.

Якщо в основі роботи інших державних органів надалі залишатимуться корупційні зв’язки, утримати систему виявлення та покарання корупції ефективною та незалежною буде складно. Після успіху антикорупційних розслідувань корупційне лобі активізувалось, стримало натиск слідства та громадянського суспільства і навіть перейшло в контратаку. До того ж, в умовах гострого політичного протистояння, недовіри до державних інститутів, поляризації населення – розслідування та вироки розглядатимуться як політичні розбірки і не отримуватимуть підтримки частини суспільства.

Якщо в основі роботи інших державних органів надалі залишатимуться корупційні зв’язки, утримати систему виявлення та покарання корупції ефективною та незалежною буде складно. Після успіху антикорупційних розслідувань корупційне лобі активізувалось, стримало натиск слідства та громадянського суспільства і навіть перейшло в контратаку.

Дещо парадоксально, але хоча корупційні скандали засвідчили здатність контрольних органів викривати корупцію – а отже й показали ефективність демократичних інститутів – наслідки можуть загрожувати бразильській демократії. Виявлені масштаби корупції настільки значні, що ударили по й так низькому рівню довіри до більшості незрілих інститутів влади. Як наслідок, президентом обрали політика, що є шанувальником військової диктатури.

Саме від нього тепер залежатиме, чи переростуть успіхи у викритті корупції у зміну правил та більш системне її подолання. Зміна правил є довгостроковим і складним процесом. Подолання спротиву вимагатиме певного суспільного консенсусу – для цього і ліві, і праві повинні об’єднатись. Чи здатний до цього (та чи бажає цього) політик, що прийшов до влади на хвилі поляризації, радикальних поглядів і обіцянок швидких, часто силових, рішень? Ймовірно, що ні. Хоча у Болсонару ще буде нагода спростувати таке передбачення.

Чи означає це, що викриття корупції в Бразилії матиме переважно негативні наслідки? Відповідь – ні. По-перше, події в Бразилії викликали настільки потужне і безпрецедентне несприйняття корупції населенням, що антикорупційний тиск триватиме і впливатиме на політику незалежно від особистостей при владі. По-друге, майже половина бразильців не довіряє Болсонару. Бразильці очікуватимуть від нього вирішення складних проблем і контролюватимуть його. По-третє, падіння лівих та центристських партій звільняє дорогу для нових політичних сил, які можуть як протистояти радикалізму Болсонару, так і відмовитись від старих методів політичної діяльності.

Якщо подібне викриття корупції відбудеться в Україні, важливо, щоб існували прогресивні політичні сили, які відмовляться приймати незаконні правила гри та будуть готові заповнити політичний вакуум, який в іншому випадку може стати чудовим плацдармом для популістів та радикальних політиків.