Порти, дороги, пошта. Що не так із відмовою продати інфраструктурні державні компанії

Чи буває у вас, що ви періодично витягаєте із шафи весь одяг, щоб критично оцінити, чи досі вам потрібні ось ці потерті джинси або чи хоч раз ви одягали цей старенький светр? За результатами аудиту дехто успішно позбувається частини непотрібного одягу. Щось схоже зараз намагається зробити держава із власними підприємствами.

Керівні принципи ОЕСР з корпоративного управління для державних підприємств визначають, що лише максимізація суспільної корисності може бути обґрунтуванням державної власності на підприємство. Максимізувати суспільну корисність можна різними шляхами. Наприклад, якщо державне підприємство, за рівних умов ведення бізнесу, є не менш ефективним за приватне, приватизація цього підприємства знизить суспільну корисність – бо державний бюджет утратить дивіденди. Якщо надавати суспільне благо через державне підприємство вигідніше, ніж через закупівлю товарів та послуг у приватного, приватизація також не буде оптимальною. Окрім того, державне підприємство може забезпечувати національну безпеку або виконувати регуляторну функцію – такі підприємства вочевидь також нерозумно було б приватизувати.

Зазвичай в Україні державні підприємства є менш прибутковими за приватні. Отже, якщо такі підприємства не виконують важливих безпекових чи регуляторних функцій, не варто зберігати їх у держвласності.

Надавати суспільне благо через державне підприємство має сенс тоді, коли складно проконтролювати обсяг та якість цього блага, якщо його надаватиме приватне підприємство. В цьому випадку витрати на закупівлю товару/послуги та контроль за якістю перевищуватимуть витрати на надання блага державним підприємством. Окрім того, слід зважати на проблему агента-принципала. Якщо у певний момент часу приватний оператор відмовиться від виконання контракту або вимагатиме значного підвищення ціни, то поки буде знайдено нового виконавця, мине певний час. У деяких випадках – наприклад, надзвичайних ситуаціях – цього часу немає. Тому, як правило, рятувальні служби знаходяться у державній чи комунальній власності.

Коли йдеться про національну безпеку чи про функцію регулятора, потреба у державній власності очевидна, оскільки саме держава має гарантувати ефективність та безперервність цих функцій, а повністю контролювати роботу приватного підприємця держава не може.

До того ж, у випадку з регулятором важливо не допустити його «захоплення» зацікавленими сторонами, які максимізуватимуть свою корисність, а не корисність суспільства.

10 жовтня 2018 року Кабінет міністрів України затвердив політику власності у державному секторі економіки («Основні засади впровадження політики власності щодо суб’єктів господарювання державного сектору економіки»). Розроблений документ загалом спирається на рекомендації ОЕСР. Ми спробували розібратися, які суспільні інтереси збирається реалізувати держава через власні підприємства. Почнемо з галузі інфраструктури.

В «Основних засадах впровадження політики власності щодо суб’єктів господарювання державного сектору економіки» зазначено, що «суб’єкти управління затверджують окремі політики власності для особливо важливих для економіки України підприємств». Це означає, що кожне велике державне підприємство (чиї активи перевищують 2 млрд грн або доходи перевищують 1,5 млрд грн) має визначити та затвердити у політиці власності цілі, задля яких воно існує. Визначеним цілям має підпорядковуватись діяльність підприємства. На решті держпідприємств політика власності не є обов’язковою.

З усіх вказаних у Таблиці 1 підприємств затверджені політики власності мають Укрпошта, Адміністрація морських портів України та Украерорух. В усіх трьох політиках власності вказані як комерційні, так і некомерційні цілі підприємств (цілі, які полягають у досягненні економічних і соціальних результатів без мети одержання прибутку). В цьому аналізі ми зосередимося на некомерційних цілях державних підприємств та визначимо, чи дійсно вони обґрунтовують державну власність на ці підприємства.

Укрпошта має 4 основні некомерційні цілі визначені у політиці власності:

1. Забезпечення надання на всій території України універсальних послуг поштового зв’язку.
2. Забезпечення можливості доставки пенсій та належних соціальних виплат громадянам України.
3. Розповсюдження періодичних та друкованих видань за передплатою.
4. Забезпечення доступності базових фінансових послуг на території України.

Фактично вказані цілі є видами діяльності підприємства. Чи є державна власність на Укрпошту обґрунтованою? Укрпошта єдина з подібних компаній має загальнонаціональне охоплення. Вона відповідає за доставку пенсій тим пенсіонерам, які не готові чи не можуть (через відсутність банківських відділень чи банкоматів у їхньому населеному пункті) отримувати пенсію на банківський рахунок. Також Укрпошта надає низку універсальних поштових послуг – доставки листів, бандеролей, друкованих ЗМІ за регульованими тарифами. Таким чином, вона надає публічні послуги — забезпечує доступ до фінансових та поштових послуг громадянам у невеликих населених пунктах, де утримувати відділення нерентабельно (тобто приватні компанії не будуть цього робити). Укрпошта там є єдиним постачальником, крос-субсидуючи надання публічних послуг за рахунок прибуткових напрямів діяльності.

У перспективі потрібно виокремити облік витрат та доходів за суспільно важливими послугами та розглянути можливість їх закупівлі державою на тендерній основі. Тоді приватні поштові та фінансові компанії будуть конкурувати зі, сподіваємося, вже приватизованою Укрпоштою за державні контракти на доставку періодики, листів, посилок та пенсій до невеликих населених пунктів.

Враховуючи великий розмір Укрпошти та взаємоповязаність її бізнесів (продавати їх окремо менш вигідно), знайти інвестора для 100% приватизації може бути складно. Можливо розглянути на першому етапі залучення стратегічного інвестора для купівлі міноритарного пакету, наприклад, серед міжнародних фінансових організацій.

Серед некомерційних цілей ДП «Украерорух» у політиці власності підприємства вказано обслуговування повітряного руху, управління використанням повітряного простору, організацію та розвиток аеронавігаційної системи України, забезпечення діяльності та розвитку Об’єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху, а також організацію та забезпечення авіаційного пошуку і рятування на морі.

Як ми бачимо, тут теж скоріше описані види діяльності, а не цілі підприємства. Однак управління повітряним простором пов’язане з національною безпекою, а рятування і пошук на морі має гарантувати держава, як ми обговорили вище. Крім того, деякі з цих функцій є скоріше функціями регулятора, ніж наданням послуг (організація потоків повітряного руху, управління використанням повітряного простору тощо). Тому на нашу думку, ефективніше і надалі виконувати їх за допомогою державного підприємства, ніж намагатись делегувати їх виконання приватному.

Адміністрація морських портів України (АМПУ) має 15 некомерційних цілей державного підприємства відповідно до своєї політики власності. Серед них є, наприклад, організація та забезпечення безпеки мореплавства, збір та облік даних, які вносяться до Реєстру морських портів України. Загалом, цілі, пов’язані із безпекою, міжнародними зобов’язаннями України, рятуванням і допомогою потерпілим, веденням державних реєстрів, навігаційним забезпеченням і регулюванням використання буксирів, є некомерційними цілями державного підприємства, які обґрунтовують державну власність на нього. Інші види діяльності підприємства можуть бути виконані приватними підприємствами. Але необхідність державної власності на це підприємство, окрім безпекових міркувань, пояснюється й тим, що АМПУ має ознаки регуляторного органу. Вона відповідає за координацію діяльності портів та безпеку портової інфраструктури. Відповідно АМПУ, на нашу думку, повинна лишитися у державній власності, однак деякі її функції (наприклад, організація підйому затонулого майна) можна передати приватним виконавцям.

Відповідно до тріажу МЕРТ 12 портів, які перебувають у державній власності на підконтрольній Україні території, слід приватизувати. Це не суперечить рішенню залишити у державній власності АМПУ, оскільки остання не повинна вести портове господарство, а відповідає саме за регулювання та безпеку в портах.

У галузі морського транспорту також є 2 держпідприємства, які політики власності не мають: Морська пошуково-рятувальна служба та Держгідрографія.

Метою морської пошуково-рятувальної служби є «оперативне рятування людей, надання їм невідкладної медичної допомоги та евакуація у безпечне місце». Це державне підприємство існує також для того, щоб Україна виконувала міжнародні зобов’язанння щодо заходів з морського пошуку і рятування. Відповідно для гарантії виконання цих зобов’язань Україні ефективніше їх здійснювати через державне підприємство.

Державне підприємство Держгідрографія, як і попереднє, політики власності не має. Місія підприємства складається з чотирьох пунктів, які так чи інакше пов’язані із забезпеченням безпеки судноплавства. Підприємство, так само як і морська пошуково-рятувальна служба, виконує міжнародні зобов’язання України. Також це державне підприємство складає карти. Як було зазначено вище, питання безпеки мають належати державним підприємствам, оскільки у випадку відмови приватного підприємства надати такі послуги миттєво знайти інше підприємство, в якого їх можна замовити, не вдасться. Також держава відповідальна за свої міжнародні зобов’язання, тому державне підприємство гарантує контроль держави за їх виконанням.

Укрзалізниця є природною монополією. Така структура ринку іноді розглядається як обґрунтування державної власності на підприємство. Втім, за наявності незалежного регулятора, який дбатиме про мінімізацію суспільних втрат, немає очевидних переваг від державної власності на природні монополії.

В умовах війни залізниця є також частиною критичної інфраструктури, яка може забезпечувати військові потреби. Але це не стосується рухомого складу – локомотивів та вагонів. Оператори рухомого складу цілком можуть між собою конкурувати. Модель, коли держава володіє рейками, а різні компанії перевозять людей та вантажі, існує в багатьох країнах ЄС. Необхідна умова для роботи такої моделі – рівний доступ до колій.

В Україні кількість приватних вантажних вагонів складає 19 тисяч, тоді як Укрзалізниці належить 84 тис. вантажних вагонів. Тобто частка приватних вагонів складає 18,5%. Також тривають перемовини Укрзалізниці з бізнесом про запуск приватної тяги. Політика власності Укрзалізниці на даний час не опублікована (хоча Укрзалізниця є «особливо важливим для економіки підприємством» за визначенням МЕРТ), але ми вважаємо, що держава повинна заявити про наміри збереження залізничної інфраструктури в державній власності з поступовим допуском приватних перевізників, як це зроблено в Європейському союзі. Модель США чи Мексики, коли і колія, і перевезення перебувають у приватних руках, більш ризикова для України, оскільки потребуватиме сильного регулятора, який слідкуватиме за відсутністю змов та зловживання монопольним становищем операторами мереж. До того ж, оскільки в Україні триває війна, держава повинна мати безперешкодну можливість користуватися всією транспортною мережею, незалежно від приватного власника. Тому державна власність на колію є виправданою. Водночас тариф на доступ приватних операторів до інфраструктури повинен бути економічно обгрунтованим та передбачати інвестиційну складову, а оператор інфраструктури (держава) має забезпечити прозорість капітальних інвестицій.

Найбільш загадковим із-поміж десятьох держпідприємств є Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту. На сайті підприємства вказано, що воно займається «перевезенням вантажів залізничним транспортом між станціями примикання і вантажовласниками, маневровою роботою на під’їзних залізничних коліях та вантажних фронтах, вантажними операціями по навантаженню та вивантаженню вантажів з вагонів, утриманням та ремонтом під’їзних залізничних колій та рухомого складу». 

Фактично підприємство не виконує жодної функції, яку не могло б виконати приватне підприємство. Воно не постачає суспільне благо, не виконує регуляторної чи безпекової функції. Тобто оптимальною була б приватизація цього підприємства.

Метою діяльності ДП «Київська державна регіональна технічна інспекція міського електротранспорту» є проведення технічного огляду та діагностики міського електротранспорту, трамвайних колій, контактних мереж та тягових підстанцій, а також реєстрація та облік трамвайних вагонів і тролейбусів, на які не передбачено бюджетного фінансування, у 35 містах. Фактично підприємство є контролюючим органом, який перевіряє якість електротранспорту. Загалом такі послуги держава могла би замовляти і у приватних підприємств, а ведення реєстру трамвайних вагонів і тролейбусів, на які не передбачено бюджетного фінансування, передати місцевій владі. Тобто це підприємство можна розформувати без шкоди для інтересів держави.

Єдине державне підприємство, яке не належить до конкретної галузі в інфраструктурі – це «Фінансування інфраструктурних проектів». В середині 2018 року активи підприємства налічували 13,6 млрд грн., 99% з яких оборотні. 70% оборотних активів у 2018 році складала дебіторська заборгованість, іще 29% – гроші та їхні еквіваленти. Це означає, що підприємство майже не має будівель чи великих засобів виробництва. Ми проаналізували судові рішення, де фігурує ДП «Фінансування інфраструктурних проектів», аби перевірити, чи намагається підприємство стягнути дебіторську заборгованість зі своїх контрагентів. Найбільшою сумою, за якою прийнято позовну заяву від підприємства, є 550 млн грн, що складає лише 5,7% від дебіторської заборгованості підприємства. Переважно судові справи ДП «Фінансування інфраструктурних проектів» веде з іншими державними підприємствами. Наприклад, вищезазначену справу – із Укрзалізницею. Також є судові позови до НСК «Олімпійський», ДП «Арена Львів» та ін. Воно й не дивно, адже підприємство було створене до Євро-2012, тому і співпрацювало зі спортивними комплексами.

Питання про те, яким чином повертається (і чи повертається взагалі) решта дебіторської заборгованості, залишається відкритим. Із ДП «Арена Львів» підприємство уклало мирову угоду. Можливо, з іншими контрагентами воно уклало аналогічні угоди без суду. Проте у 2017 році чистий дохід від реалізації продукції підприємства склав 51 тис. грн, що свідчить про те, що діяльність підприємства з такими великими активами майже відсутня, а дебіторська заборгованість не повертається. На підприємстві працює лише 11 працівників. Політики власності цього державного підприємства не існує (хоча мала би існувати за «Основними засадами …»), і не зрозуміло, чим воно займається. У ЗМІ висвітлювали випуск облігацій перед Євро-2012, а також передачу вертолітного майданчику Януковича на відповідальне зберігання підприємства. У 2018 році підприємство почало проводити нові закупівлі – переважно щодо облаштування транспортних розв’язок. Дорожні закупівлі через це підприємство видаються дивними, оскільки є підприємство Укрдорінвест, яке також може їх проводити, але має набагато менше проблем (див. нижче). Якщо на підприємстві не буде сформована політика власності, де чітко буде вказано, які цілі має державне підприємство, враховуючи відсутність основних засобів, його треба буде ліквідувати.

Державне підприємство Укрдорінвест реалізує проекти, що фінансуються міжнародними фінансовими інституціями, а саме здійснює закупівлі у сфері будівельних робіт та капітального ремонту. Тобто це підприємство фактично є закупівельною агенцією Укравтодору. Як зазначає державне інформаційне агентство в інтерв’ю з директоркою підприємства, Укрдорінвест було створено на вимогу міжнародних організацій, які фінансують інфраструктурні проекти в Україні. Приватне підприємство не може розпоряджатися державними грішми через потенційний конфлікт інтересів. Тому державна власність на Укрдорінвест виправдана.

Утім, це не означає, що підприємство може проводити закупівлі лише на кошти від міжнародних фінансових інституцій. Для оптимізації діяльності доцільніше було би передати проведення дорожніх закупівель, якими останній рік займається ДП «Фінансування інфраструктурних проектів», Укрдорінвесту.

Оскільки підприємство фактично є закупівельною агенцією, як і ДП «Фінансування інфраструктурних проектів», ризики, пов’язані з його діяльністю, є високими. За недбалого управління воно також може перетворитися на установу без основних засобів і з купою безнадійних боргів контрагентів. Корпоративне управління на підприємстві має врахувати ці ризики, а наглядова рада – пильнувати їх.

Висновок

Держава нарешті замислилася, навіщо вона володіє підприємствами. У транспортній галузі вона відповіла на це питання про Укрпошту, Украерорух і Адміністрацію морських портів України, затвердивши їхні політики власності. Поки немає політик власності Укрзалізниці, Київ-Дніпровського міжгалузевого підприємства промислового залізничного транспорту, Держгідрографії, Морської пошуково-рятувальної служби, Укрдорінвесту і «Фінансування інфраструктурних проектів».

На нашу думку, деякі державні підприємства не мають чітко сформованих цілей, які виконували би соціальну місію. Їх потрібно продати. Зокрема серед інфраструктурних підприємств можна приватизувати «Київ-Дніпровське міжгалузеве підприємство промислового залізничного транспорту». Враховуючи відсутність власних засобів, ДП «Фінансування інфраструктурних проектів» ми пропонуємо ліквідувати (після розв’язання судових справ, які веде це підприємство). Укрзалізницю слід реформувати таким чином, аби максимально демонополізувати надання послуг залізничних перевезень, але це тема для окремої статті. Також необхідно шукати можливість залучення стратегічного інвестора (можливо, міноритарія МФО) для Укрпошти.