Права людини та відновлення України: роль у процесі вступу до ЄС

Тісний зв’язок між процесом приєднання до ЄС та зусиллями України з відновлення сприяв більш чіткому й скоординованому підходу до реформ та посилив залученість донорів.

Однак акцент ЄС на інституційній підтримці несе ризики відвернення уваги від критичних реформ у матеріальному праві України щодо прав людини, наприклад, спрямованих на покращення захисту прав внутрішньо переміщених осіб (особливо у питаннях житла); реінтеграцію українських біженців за кордоном (особливо з окупованих територій, які бажають повернутися у підконтрольні уряду регіони), а також права трудових мігрантів з-поза меж України.

Крім того, підходи ЄС «згори-вниз» створюють виклики, оскільки деякі з висунутих умов можуть не мати широкої суспільної підтримки, як-от законопроєкт про визнання цивільних партнерств (одностатевих союзів). Така динаміка створює ризик проведення поверхневих реформ або вибіркового дотримання вимог ЄС з боку українського уряду, який намагається балансувати між вимогами ЄС, інтересами еліт та уподобаннями суспільства.

Правозахисний вимір у національних та європейських планах відновлення України

Україна розпочала роботу над питанням відбудови через два місяці після початку повномасштабного вторгнення росії, створивши 21 квітня 2022 року консультативно-дорадчий орган при Президентові України — Національну раду з відновлення. У липні 2022 року Рада представила 10-річний План відновлення України (2022-2032 рр., також відомий як План відновлення та розвитку) на першій міжнародній Конференції з питань відновлення України (Ukraine Recovery Conference) у Лугано (Швейцарія, 4-5 липня 2022 р.). Початкова версія цього Плану майже не торкається тем міжнародної співпраці та вступу до ЄС, а отже, є цікавим прикладом суто внутрішнього бачення питання захисту прав людини у процесі відновлення України. Це не означає, що вступ до ЄС потребуватиме сильнішого акценту на правах людини; скоріше може йтися про різний ступінь уваги до окремих питань захисту прав людини та рівень деталізації представлення необхідних змін.

Відтоді активізація співпраці між Україною та ЄС та обговорення на наступних конференціях з питань відновлення у Лондоні (2023 р.) та Берліні (2024 р.) зблизили бачення України та ЄС щодо всіх аспектів відновлення України, включно з правами людини, як випливає з «Плану України» та «Матриці реформ», представлених у 2024 році. Таблиця 1 ілюструє поступову «європеїзацію» бачення відновлення України зі зміщенням фокусу на «інституційну орієнтованість» у правозахисному вимірі на основі аналізу головних українських та європейських документів і планів, пов’язаних із відновленням: 

Таблиця 1 демонструє зростаючу «європеїзацію» зусиль України щодо відновлення, що відображає все більш тісний зв’язок між відновленням України та її вступом до ЄС. Такий розвиток подій не лише сприяє зміні масштабу правозахисного виміру процесу відновлення, а й надає ЄС більше важелів впливу на питання захисту прав людини в Україні. Спираючись на це попереднє спостереження, наступний розділ ілюструє можливості та виклики, які створює тісніший зв’язок між відновленням та приєднанням до ЄС для системи захисту прав людини в Україні.

Права людини з погляду на зв’язок між вступом та відновленням

Зусилля ЄС із оптимізації відновлення України та її вступу до ЄС не є несподіванкою, оскільки ці два процеси мають багато спільних рис:

• Орієнтованість на майбутнє та трансформаційний характер, тобто акцент на проведенні глибоких структурних реформ з метою вступу до ЄС та принцип «відбудувати краще, ніж було» в рамках міжнародних зусиль з відновлення/відбудови. Цей принцип передбачає, що процес відновлення має виходити за межі простого відшкодування збитків, завданих фізичній інфраструктурі, щоб зробити політичні, економічні та соціальні структури цільової країни більш стійкими до майбутніх потрясінь.
• Масштабна залученість міжнародних донорів та необхідність координації між донорами. Такі амбітні трансформаційні процеси як відновлення та вступ зазвичай включають участь різних донорів — не лише ЄС, а й міжнародних організацій та банків розвитку (наприклад, Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР)), та потребують координації їхніх цілей, програм та підходів до надання фінансування.
• Багатогранна взаємодія між політичними й технократичними компонентами. Процеси відновлення та вступу впливають на (гео)політичну динаміку в країні-реципієнті, країнах-донорах та у світі загалом. Водночас, як показує розроблена Кабінетом Міністрів України Матриця реформ, ці процеси є також вельми технократичними, а їхня реалізація структурована навколо конкретних результатів і показників.

На цьому тлі широка участь ЄС пропонує кілька важливих можливостей для покращення законодавства та інституцій України у сфері прав людини, а саме:

• Спільне бачення щодо поточного стану справ та необхідних реформ, у тому числі з метою координації діяльності донорів. Зв’язок між процесами приєднання та відновлення забезпечує глибокий діалог між ЄС, державами-членами та українською владою, а також — відповідно до принципу місцевого контролю (ownership principle) — громадянським суспільством, бізнесом та науковими колами щодо потреб, пріоритетів та викликів реформ. Оскільки ЄС прагне відігравати провідну роль у процесі відновлення України, спроможності та досвід його інституцій можуть бути використані для покращення координації між донорами, особливо між самим ЄС та його державами-членами.
• Обумовленість (conditionality) як захисний механізм від порушень прав людини та інструмент стимулювання реформ. Як показує приклад Інструменту підтримки України «Ukraine Facility», поєднання процесів вступу та відбудови України, а також її залежність від зовнішнього фінансування посилюють важелі впливу ЄС на українську владу, і ці важелі можуть бути використані для блокування ініціатив, які можуть порушувати права людини (негативна обумовленість). Різноманітність та важливість стимулів, які ЄС пропонує українському уряду, також, імовірно, підвищать ефективність його позитивної обумовленості, тобто ймовірності того, що уряд дотримуватиметься вимог ЄС.
• Фінансова і технічна допомога, особливо для розбудови інституцій. Фінансова й технічна допомога від ЄС та інших донорів важлива для підтримки функціонування державного сектору України та підвищення його спроможності в умовах війни. Потреба у допомозі, ймовірно, залишиться й у повоєнний період. Цю допомогу можна використати як для зміцнення наявних інституцій, так і для створення нових, наприклад, таких, що займатимуться ідентифікацією та поверненням депортованих українських дітей.

Водночас сам факт того, що система захисту прав людини в Україні проходить реформування в контексті вступу та відновлення, породжує важливі загрози. 

• Фокус «виключно на інституціях» (“institutions-only” focus). Хоча у Звіті про розширення за 2024 рік детально обговорений стан захисту прав людини в Україні (включно з правами вразливих груп, як-от ВПО), найновіші плани відновлення прокладають шлях переважно для інституційних, а не предметних реформ у царині захисту прав людини. Водночас війна та спричинені нею соціальні зміни породили численні виклики для різних груп населення, які потребують оновлення наявних або створення нових правових інструментів. Це традиційно стосується внутрішньо переміщених осіб, які й надалі стикаються з проблемами реєстрації, житловими та іншими аспектами реінтеграції, незважаючи на 10-річну історію законодавства України про права ВПО. Додаткові занепокоєння викликає реінтеграція українських біженців у воєнний час, особливо тих, хто повертається з окупованих територій і не має житла в контрольованих урядом регіонах. Іще одним нагальним викликом, спричиненим окупацією, є пошук справедливого балансу між захистом прав осіб, які залишилися на окупованих територіях, та тих, хто свідомо співпрацював із окупаційною владою. З точки зору відбудови важливо також, щоб Державна міграційна стратегія України та відповідне законодавство враховували положення Глобального договору про безпечну, впорядковану та регулярну міграцію, особливо щодо гендерних аспектів та захисту мігрантів від різних форм експлуатації. Ці приклади свідчать про необхідність детального картографування вразливих груп, їхніх потреб та шляхів їх вирішення через розробку стратегій, законодавчі реформи та планування імплементації. Національний план відновлення 2022 року ілюструє такий підхід, який, однак, не був використаний у контексті вступу та відновлення.
• «Вертикальний» (згори донизу) підхід ЄС до обумовленості та можливе просування умов із захисту прав людини з низькою суспільною підтримкою. Хоча ЄС добре обізнаний із місцевим контекстом та обговореннями в Україні (лише в Українській службі в складі Європейської Комісії працює понад 70 фахівців), обумовленість за своєю природою є інструментом, який реалізується згори вниз. Тому умови ЄС у сфері прав людини не обов’язково будуть популярними в українському суспільстві, особливо в післявоєнному контексті. Це твердження можна підкріпити двома прикладами. По-перше, як показує досвід двох десятиліть зусиль ЄС щодо нормалізації в Сербії/Косово, Європейський Союз може спробувати просувати діалог України з росією або російською опозицією на Заході в післявоєнному контексті через політичні причини. По-друге, як і у випадку зі Стамбульською конвенцією, законодавство щодо прав ЛГБТК (наприклад, скандальний законопроєкт про одностатеві партнерства) також може бути сприйняте не надто добре.
• Імітація реформ та маніпуляції з боку уряду. Дослідники ЄС задокументували багато випадків імітації реформ та вибіркового впровадження правил ЄС урядами країн-партнерів. Ця загроза також існує в українському контексті та зростатиме, якщо українське громадянське суспільство та інших стейкхолдерів не буде достатньою мірою залучено до формулювання пріоритетів реформ та моніторингу їх реалізації. Це стосується захисту прав людини та інших сфер реформ, які належать як до процесу вступу до ЄС, так і до процесу відновлення.

Отже, поєднання процесів вступу до ЄС та відновлення створює як можливості, так і загрози для системи прав людини в Україні. Подолання загроз вимагає від ЄС та уряду України поєднання фокусу на інституційній розбудові з роботою, спрямованою на відстеження та вдосконалення матеріального законодавства України. Останнє стосується як імплементації acquis ЄС (наприклад, Директиви про права жертв та Директиви про відшкодування жертвам злочинів, як зазначено у Звіті про розширення ЄС за 2024 рік), так і розробки національного законодавства, спрямованого на захист прав та задоволення потреб різних уразливих груп (ВПО, реінтегрованих осіб, ветеранів, трудових мігрантів). Також важливо, щоб процеси відновлення та вступу були інклюзивними, щоб уникнути дистанціювання між ЄС та іншими донорами, урядом і стейкхолдерами в Україні.