Президент-прем’єр-парламент: чи слід Україні змінити форму правління та Конституцію? Доповнено

Останніми роками чимало політиків та експертів висловлюють занепокоєння нинішнім балансом конституційних повноважень в політичній системі України. Деякі з них, в т. ч. дописувачі VoxUkraine, запропонували своє бачення того, яка форма правління була би найкращою для України. VoxUkraine попросив провідних українських та іноземних політологів, чиї дослідження зосереджуються на порівнянні успішності політичних систем та вивченні взаємодії між виконавчою та законодавчою гілками влади, відповісти на запитання: «Чи слід Україні змінити форму правління?». Ось що вони думають.

• Світлана Черних (Австралійський національний університет)
• Віталій Литвин (Львівський національний університет ім. І. Франка, Україна)
• Антоніна Колодій (Львів, Україна)
• Уляна Мовчан (Харківський національний університет ім. В. Н. Каразіна, Україна)
• Пол Д’Аньєрі (Каліфорнійський університет в Ріверсайді, США)
• Сара Вітмор (Університет Оксфорд Брукс, Великобританія)
• Сергій Куделя (Бейлорський університет, США)
• Пол Чейсті (Оксфордський університет, Великобританія)
• Лукан Ахмад Вей (Університет Торонто, Канада)
• Томас Седеліус (Університет Даларни, Швеція)
• Юрій Мацієвський (Острозька академія, Україна)
• Генрі Гейл (Університет Джорджа Вашингтона, США)

Світлана Черних, Професор політології Австралійського національного університету

Співавтор статей «Коаліційний президенціалізм та законодавчий контроль в пострадянській Україні» та «Як президенти з підтримкою меншості керують багатопартійними коаліціями? Визначення та аналіз “нагород” коаліційним партіям в президентських системах».

Співавтор статей «Коаліційний президенціалізм та законодавчий контроль в пострадянській Україні» та «Як президенти з підтримкою меншості керують багатопартійними коаліціями? Визначення та аналіз “нагород” коаліційним партіям в президентських системах».

Може бути спокусливим і далі змінювати форму правління в Україні. Однак попередній досвід показує, що це не допоможе вирішити проблеми країни. Більше того, це може відвернути увагу від інших інститутів, які необхідно змінити та посилити. Передусім, двох із них.

Перш за все, незалежно від того яку форму правління обирає Україна, актуальним  залишається питання коаліційної політики. Україна тут не самотня. Науковці відзначають тенденцію до все більшого фракційного роздрібнення в парламентах у всьому світі. Дуже важливо виявити, що саме допомагає коаліціям формуватись та працювати краще. Вирішальним є розуміння як переваг, так і потенційних негативних наслідків коаліційного управління. Коли коаліції сформовано правильно та керовано ефективно, вони можуть заохочувати політичну стабільність та пришвидшувати прийняття рішень в управлінні державою. Тому слід зосередитись на протидії цим негативним наслідкам шляхом зміцнення інститутів перевірки та нагляду за діями виконавчої гілки влади.

По-друге, Україна потребує подальшої, більш глибокої реформи правоохоронної системи. Дослідники та практики у всьому світі відзначають важливість її реформування. Недавні реформи все ще недостатні як за міжнародними, так і внутрішніми мірками та сподіваннями. Тому напередодні виборів дискусію слід зосередити на тому, як можна далі покращити нинішню правову систему для забезпечення її незалежності, об’єктивності та ефективності.

Віталій Литвин, доцент кафедри політології Львівського національного університету ім. І. Франка (Україна)

Автор статей Теорія та типологія, виклики та наслідки напівпрезиденціалізму республіканської форми правління та перспективи його реформування в Україні та Інституційно-процесуальні та політично-поведінкові варіанти розвитку та реформування напівпрезидентської системи правління в Україні

Усвідомлюючи наслідки й впливи напівпрезиденталізму та інших систем державного правління в Україні й інших країнах світу, вважаю, що вибір відносно ефективного і надійного варіанта реформування системи правління в нашій державі передбачає дві альтернативи: 1) пролонгацію та корекцію чинного збалансованого прем’єр-президенталізму (парламент-президенталізму); 2) впровадження прем’єризованого чи парламентаризованого прем’єр-президенталізму або взагалі парламентаризму зі слабким чи номінальним президентом.

Це відповідатиме теоретичним та практичним пошукам оптимальної системи державного правління і міжінституційних відносин у трикутнику «глава держави–уряд–парламент», а також переважно успішному і стабільному інституційному досвіду демократичних країн Європи, які обрали саме системи збалансованого чи парламентаризованого (прем’єризованого) прем’єр-президенталізму або ж парламентаризму.

У першому варіанті доцільно максимально розмежувати і деталізувати повноваження глави держави та глави уряду в рамках дуалізму виконавчої влади (з превалюванням другого у системі міжінституційних відносин) та регламентувати й інституціоналізувати процедури проведення синхронних президентських і парламентських виборів. Так вдасться покласти відповідальність за визначення головного актора у системі дуалізму виконавчої влади – президента чи прем’єр-міністра, – на електорат, який зможе визначати, хто конкретно у той чи інший період часу має домінувати і користуватись більшою легітимністю влади й уповноваженістю в різних сферах політики. У другому варіанті варто мінімізувати міжінституційні конфлікти і впорядкувати міжінституційні відносини в трикутнику «глава держави–уряд–парламент» внаслідок формального та реального ослаблення повноважень президента і посилення повноважень прем’єр-міністра й уряду, а також структуризації та модифікації (а інколи і генерування) процедур парламентських вотумів інвеститури, довіри та недовіри уряду і/чи розпуску та дострокових виборів парламенту.

Обидва варіанти реформування системи правління в Україні спрямовані на подолання «приватизації» конституційного розвитку та «революційного конституціоналізму» в зрізі боротьби за владу, а тому передбачають особливу значимість інституту парламенту у формуванні та відставках урядів, у визначенні головного політичного актора в системі виконавчої влади і, відповідно, значимість інституту парламентських виборів.

Відтак вони скеровують систему правління в Україні до усталеної європейської моделі парламентської демократії, в якій первинною у контролі уряду є роль парламенту, а не президента. Саме тому обидва варіанти реформування системи правління в Україні повинні супроводжуватися зміною виборчої системи для обрання парламенту: зі змішаної паралельної/незалежної на пропорційну (з відкритими/преференційними регіональними (і, можливо, національними) списками та бажано із дворівневим електоральним бар’єром) або на змішану непаралельну/залежну (зокрема пропорційну систему змішаного членства) чи хоча б у рамках змін в мажоритарній складовій чинної змішаної паралельної/незалежної виборчої системи (зокрема на користь представництва партійних інтересів). Що стосується виборчої формули для пропорційної виборчої системи чи пропорційної складової змішаної виборчої системи, то очевидно, що стабілізації і демократизації системи правління в Україні допоможуть:

1. дворівневий електоральний бар’єр – як на регіональному рівні (у кількох регіональних багатомандатних округах), так і на національному рівні (в одному національному багатомандатному окрузі);
2. методи розподілу мандатів, які сприяють сильним партіям, оскільки саме з сильними партіями зазвичай асоційовані президент і прем’єр-міністр у збалансованому чи парламентаризованому напівпрезиденталізмі або прем’єр-міністр у парламентаризмі.

Таким чином, перспективні варіанти корекції системи правління в Україні дотичні не просто до системи правління як такої (у її «чистому» вигляді на рівні міжінституційних відносин), а до конституційної інженерії системи влади.

Антоніна Колодій, доктор філософських наук, професор (Львів, Україна)

Автор публікацій Проблема вибору форми державного правління в Україні (у контексті конституційної реформи) та Дилеми конституційного реформування в Україні в контексті ліберально-демократичних цінностей і посткомуністичної трансформації

Поставлене запитання розпадається на дві широкі й суперечливо трактовані теми: 1) про потребу в конституційній реформі, яка серед іншого змінила б і форму державного правління в Україні; 2) про  те, яка форма державного правління була би кращою для України. Зупинюсь переважно на першому з них, відсилаючи читача щодо другого до моєї статті в Наукових записках ІПіЕНД.

Отже, чи потрібна Україні глибока конституційна реформа? До недавнього часу я відповідала «так», бо чинна конституція пережила свій час. Вона приймалася в умовах панування лівої більшості у Верховній Раді і окремі її положення давно віджили. А це значить, що вона ніколи вже не буде виконана повністю. Це підриватиме її легітимність не меншою мірою, ніж деякі поспіхом внесені правки у пізніший час. Поширене твердження, ніби легітимність конституції залежать від тривалості її функціонування, є правильним лише за умови, що конституція відповідає умовам країни та викликам, які стоять перед нею. Якщо ж ні, то шляхом до більшої легітимації конституції є якраз ухвалення нового документа на основі політично-правового дискурсу, широкої мобілізації й консенсусних рішень. В ідеалі – через скликання Конституційних зборів і реалізацію установчої влади народу. При добре опрацьованому алгоритмі дій упродовж тривалого часу (увесь процес міг би зайняти декілька років) в цей спосіб можна було б досягнути таких результатів.

• випрацювати й ухвалити якісний документ, що відповідав би умовам країни;
• підняти легітимність Конституції;
• здійснити селекцію нової еліти. «Гра вартувала б свічок».

Я була прихильницею цієї процедури під час і одразу після Революції гідності, коли Майдан ставив завдання повного пере-заснування республіки (а не держави, як іноді говорять). Народ тоді перебував у стані політичної мобілізації і не перешкоджали зовнішні обставини. Нині «вікно можливостей» для здійснення таких глибоких змін закрилось через війну і згасання масового ентузіазму. Отже, треба йти шляхом  точкових політичних реформ, покладаючись на покроковий підхід до внесення змін у Конституцію.

Найбільш нагальними питаннями на сьогодні вважаю зміцнення правового порядку, реформування партійної та виборчої систем; обмеження недоторканності народних депутатів; усунення деяких суперечностей чинної парламентсько-президентської форми правління, без її заміни. Про децентралізацію не говорю, бо цей процес іде, хоч і не без труднощів.

Форма правління має значення, але не настільки велике, як про це  часом пишуть, і, на мій погляд, має бути результатом широкого не лише політологічного, а й політичного дискурсу. Маю аргументи проти запровадження в Україні парламентської форми правління за нинішніх. Нічого, окрім шкоди, така заміна не принесе, бо для молодих демократій велике значення має інституційний механізм стримувань і противаг – який у цій системі послаблений. Замість чіткого поділу влади на законодавчу й виконавчу, у Великій Британії маємо їх злиття (взаємне накладання). Певною мірою воно компенсується чітким поділом на урядову партію (партії) та опозицію, який діє як політичний механізм стримувань і противаг. В Україні цей запобіжник не спрацює через відсутність стійких політичних партій та інституціалізованої опозиції. Слабкість партійної системи спричинить також нестабільність урядів, а відтак і неефективне урядування. Що ж до заявки відомої політичної лідерки на прийняття конституції на референдумі та на включення в неї положень, які гарантуватимуть більшість переможцю парламентських виборів – це не що інше як заявка на диктатуру. Референдум виключає можливість внесення будь-яких поправок до проекту, за який голосуватимуть люди. Та й компетентність широкого загалу в конституційних питаннях завжди є під сумнівом. Має сенс лише затвердження конституції на референдумі – як акт її додаткової легітимації.

Уляна Мовчан, старший викладач кафедри політології Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна (Україна)

Автор публікацій Поділ влади як засіб досягнення миру в Україні  та Президент, партійна система та уряд: потенційні конфлікти та шляхи їх подолання

Коли постає питання про зміну форми правління, то в першу чергу часто обговорюється обсяг повноважень президента. Але насамперед, на мою думку, необхідно визначити, за яким принципом буде розподілятися влада: переможець одержує все, тобто гра з нульовою сумою чи виграш буде поділено між ключовими гравцями пропорційно до їхніх результатів на виборах? Важливо визначити модель демократії, на основі якій необхідне подальше реформування політичної системи України. Можна звернути увагу на модель розподіленого правління Лейпхарта, яка передбачає управління на основі компромісів та співробітництва, де кожна значна соціально-політична група має вплив на прийняття політичних рішень.

Перш за все, необхідно створити різні бази легітимності для президента і прем’єр-міністра: тобто президент обирається народом, а прем’єр-міністр — виключно парламентом. Це можливо за модифікації існуючої прем’єр-президентської форми правління. По-друге, задля введення механізмів для пошуку компромісу та кооперації між політичними представниками соціально-політичних груп необхідно, наприклад, гарантувати другій за кількістю набраних голосів партії участь в Кабінеті. По-третє, потрібні зміни і у виборчій системі, які сприятимуть проходженню до парламенту малих та середніх партій, що дасть змогу різним сегментам суспільства бути представленими в парламенті. Наприклад, формування регіональних списків та зміна формули переводу голосів у місця в парламенті.

Таким чином, парламентсько-президентська форма правління є найбільш оптимальною для української політичної системи. Але її необхідно реформувати, врахувавши принципи розподіленого правління, які би забезпечили пропорційне представництво усіх значущих соціально-політичних груп.

Пол Д’Аньєрі, професор політології та державної політики в Каліфорнійському університеті в Ріверсайді (США)

Автор розділу у книзі «Після Майдану: Порівняльні перспективи по підтримці реформ в Україні» та автор книги «Зрозуміти українську політику: влада, політика та інституційний дизайн»

Я вже давно стверджую, що Україна виграє, якщо перейде до парламентської системи. Це допоможе позбутись трьох значних недоліків нинішньої системи. По-перше, це об’єднає органи виконавчої влади в одне ціле, чітко розділить відповідальність та вилучить джерело конфліктів всередині виконавчої влади. Конфлікт між президентом і прем’єр-міністром приніс Україні набагато більше проблем, ніж користі. По-друге, така система забезпечить тісний зв’язок та координацію між виконавчою владою та парламентом. Це також допоможе зробити розподіл відповідальності більш чітким – таким чином президенту буде складніше звинувачувати парламент у проблемах в країні, і навпаки. По-третє, парламентаризм полегшує зміну очільника держави без необхідності імпічменту та вуличних протестів, які є дуже деструктивними для країни.

Однак ми повинні розуміти, що парламентаризм не вирішить всіх проблем України. Тоді як між президентською формою правління і занепадом демократії існує кореляція, парламентаризм не може гарантувати стабільний демократичний розвиток. Він також не може гарантувати ефективне урядування і відсутність корупції. Більше того, ми повинні пам’ятати, що українські еліти надзвичайно талановито використовують неформальні засоби для вихолощення, ухилення та простого ігнорування тих інституційних правил, які є незручними для них.

Однак ми повинні розуміти, що парламентаризм не вирішить всіх проблем України. Тоді як між президентською формою правління і занепадом демократії існує кореляція, парламентаризм не може гарантувати стабільний демократичний розвиток.

Навіть із цими застереженнями я вважаю, що запровадження парламентської моделі наблизить Україну до здійснення її європейських прагнень, а також зробить менш ймовірним повторення криз 2004 і 2014 років.

Сара Вітмор, професор політології, Університет Оксфорд Брукс (Сполучене Королівство)

Автор книги «Побудова держави в Україні: український парламент, 1990-2003»

В нинішніх умовах повернення до питання розподілу повноважень між парламентом і президентом лише відволікатиме увагу (від справжніх проблем – VoxUkraine). Провідні учасники політичного процесу можуть використати це питання як можливість для просування власних інтересів у боротьбі за владу. Більш актуальним є радше те, як можна покращити дію існуючого конституційного устрою – адже недотримання Конституції та закону загалом, разом зі слабкістю українських політичних партій, обмежує здатність Верховної Ради виконувати свої конституційні функції та контролювати виконавчу гілку влади. Щоб виправити ці недоліки, пріоритетними реформами (їх вже тривалий час пропонують численні українські громадські організації) повинні бути:

1. Виборча реформа, зокрема перехід до відкритих партійних списків, що зможе підвищити контроль за політиками з боку виборців та знизити роль корупції у формуванні партійних списків.
2. Прийняття законодавства з метою значного обмеження імунітету депутатів від затримання, арешту або розслідувань. Це знизить привабливість депутатського мандату для підприємців і обмежить відчуття безкарності депутатів за свою поведінку всередині та за межами Ради, на яке нарікають українці.
3. Реформа правосуддя, включно із реформою прокуратури. Це далеко не нова думка, але посилення верховенства права, незалежності суддів та здатності притягувати порушників до відповідальності є критично важливими для покращення всіх сторін  роботи політичної системи. Після Майдану було втрачено або зупинено багато можливостей для змін, але боротьбу слід продовжувати. Гарантування того, що можновладці підкоряються закону, також допоможе підвищити рівень довіри громадян до влади, який наразі є катастрофічно низьким.

Справжній поступ у цих трьох сферах може сприяти розбудові політичних партій, нарощенню інституційної спроможності парламенту та підвищенню довіри громадян. Це би суттєво покращило якість роботи системи влади, що і повинно бути пріоритетом для політиків.

Сергій Куделя, доцент політології в Бейлорському університеті (США)

Автор досліджень «Президентський активізм та відставки уряду в Україні з розділеною виконавчою владою» та «Якщо настане завтра: баланс влади та горизонт планування в українській конституційній політиці»

Необхідно позбавити президента деяких повноважень, але загальний конституційний лад має залишитись незмінним.

Будь-яка дискусія щодо найкращої системи управління для України повинна враховувати те, як така система буде взаємодіяти із прийнятими неформальними практиками українських еліт. В українським умовах і президентська, і президентсько-парламентська системи сприяють зростанню влади особи в президентському кріслі та підсилюють авторитарні тенденції. Натомість парламентська система може надмірно посилити групу еліт під егідою прем’єра і призвести до поглинання нею опозиційних груп еліт. Такий сценарій особливо ймовірний, якщо партія прем’єра автоматично отримуватиме більшість депутатських мандатів, як пропонує один із кандитатів в президенти.

Хоча нинішня прем’єр-президентська система влади потребує подальшого удосконалення, її основи – президент, обраний шляхом прямих виборів, і Кабінет міністрів, сформований парламентською коаліцією – необхідно зберегти. Прямі вибори президента запобігатимуть його перетворенню на виключно церемоніальний символ, і збережуть його роль як гаранта дотримання правил і джерела зовнішнього ветування законів. І все ж, нинішню систему необхідно далі реформувати з метою підвищити статус парламенту і надалі передавати повноваження Кабміну.

Хоча нинішня прем’єр-президентська система влади потребує подальшого удосконалення, її основи – президент, обраний шляхом прямих виборів, і Кабінет міністрів, сформований парламентською коаліцією – необхідно зберегти.

Я би порадив зробити щонайменше три важливі зміни.

• По-перше, нинішні повноваження, які дозволяють президенту розпускати парламент, є надто широкими, що надає йому надзвичайний важіль тиску на прем’єра та в минулому призводило до частих політичних криз. Необхідно позбавити президента права одноосібно розпускати парламент і дозволити йому це робити тільки за згоди прем’єр-міністра.
• По-друге, президент не повинен могти скасовувати укази Кабінету Міністрів, оскільки це створює умови для конфлікту між центрами виконавчої влади і може призвести до політичного пату.
• По-третє, потрібно відмовитись від виключного контролю президента над правоохоронними органами країни, щоб він не зміг скористатися ними, як неформальним інструментом для здійснення тиску. Це означає, що парламентська коаліція повинна мати виключне право відправляти у відставку всіх членів уряду, в тому числі, тих, кого запропонував чи призначив президент – наприклад, Генерального прокурора чи Голову СБУ. Це посилить їхню відповідальність перед парламентом та незалежність від політичного втручання.
  

Пол Чейсті, професор політології в Оксфордському університеті (Сполучене Королівство)

Співавтор книги «Коаліційне президентство у порівняльній перспективі» та співавтор дослідження «Коаліційне президентство та законодавчий контроль у пострадянській Україні»

Конституційні дебати в Україні піднімають багато проблем, які не можна легко вирішити зміною формату виконавчої влади: на президентський, парламентський або напівпрезидентський. Реформатори по всьому світу бажають створити політичну систему, яка би поєднувала контроль за виконавчою владою та її ефективність. Але досягти такого поєднання на практиці дуже складно, адже неможливо уникнути компромісу між цими двома якостями. Зазвичай, вибір робиться на користь більш рішучого, ефективного уряду. Панацеєю не є жодна політична система.

В основі інституційних труднощів України лежить проблема партійної роздрібненості. Її не розв’язати новою структурою виконавчої влади. Партійні системи стають все більш фрагментованими – як у парламентських, так і президентських республіках. Дуже ймовірно, що українська політика й надалі будуватиметься на основі коаліцій, незалежно від того, чи політична система буде розвиватись у бік парламентської чи більш президентської форми.

В основі інституційних труднощів України лежить проблема партійної роздрібненості. Її не розв’язати новою структурою виконавчої влади. Партійні системи стають все більш фрагментованими – як у парламентських, так і президентських республіках.

Напередодні виборів наступного року, партіям необхідно задуматися над шляхами подолання патологій, викликаних коаліційною політикою. Дослідження президентських систем демонструють, що слабкий контроль за виконавчою владою є однією з основних проблем, пов’язаних із коаліційним урядом. Бразилія вже поплатилася за це – два її колишні президенти нещодавно потрапили в корупційні скандали. Можливо, вирішуючи цю проблему, політикам слід розглянути більш помірковані зміни, спрямовані на посилення інституту парламентської опозиції та, особливо, на парламентські механізми нагляду та контролю над органами виконавчої влади.

Лукан Ахмад Вей, професор політології в Університеті Торонто (Канада)

Автор книги «Плюралізм за замовчуванням: слабкі автократи та посилення конкурентної політики»

Не змінюйте українську форму правління: краще мати стабільну систему правил, ніж «хороші правила».

З тих пір як Україна здобула незалежність у 1991 році, іноземні консультанти і внутрішні реформатори одержимі ідеєю, що Україна повинна «виправити» свої інститути. Реформатори та їхні опоненти витрачали силу силенну енергії на боротьбу навколо конституційних положень. Так, за винятком короткого періоду після прийняття Конституції 1996 року, головні політичні сили постійно критикували та переглядали основні складові конституційного ладу. На початку 1990-их років поправки до старої радянської Конституції вносили більше 220 разів. У червні 1996 року політики нарешті досягли згоди щодо нової Конституції. Проте відтоді значні зусилля витрачались на те, щоб посилити (2000-2002, 2004-2010) або послабити (2002-2004, 2014) президентську владу. Зокрема, рішення про послаблення президентських повноважень було прийняте у 2004 році, введене в дію у 2006 році, скасоване у 2010 році й знову введене в дію в 2014 році. 

Справжньою проблемою українських інститутів є не їхня модель, а те, що їх постійно ставлять під сумнів. Насправді, баланс повноважень лише частково визначається конституційними положеннями.

Але справжньою проблемою українських інститутів є не їхня модель, а те, що їх постійно ставлять під сумнів. Насправді, баланс повноважень лише частково визначається конституційними положеннями. Наприклад, президенти Леонід Кучма і Віктор Янукович прийшли до влади (у 1994 і 2010 рр. відповідно) з відносно слабкими формальними повноваженнями, але швидко монополізували контроль над законодавчою владою. Віктор Ющенко прийшов до влади в 2005 році ще за чинної Конституції 1996 року (конституційна реформа 2004 року почала діяти 1 січня 2006 року – VoxUkraine), але негайно зіштовхнувся із серйозними викликами з боку парламенту. Як я нещодавно стверджував, баланс влади між різними політичних акторів в Україн принаймні настільки ж визначається силою організації, що підтримує виконавчу владу, як і формальними правилами.

У слабкості формальних правил в Україні є багато причин, в т. ч. слабо розвинені традиції верховенства права та постійне зосередження на перегляді конституційного ладу. Конституція може стати ефективною лише тоді, якщо її не змінювати протягом значного періоду часу. Навіть якщо конституційна система не ідеальна – а вона ніколи не буває такою – краще залишити її в спокої й дозволити набути легітимності, ніж знову перевернути її з ніг на голову.

Томас Седеліус, професор політичних наук в Університеті Даларни (Швеція)

Співавтор досліджень «Напівпрезиденціалізм та інклюзивне врядування в Україні: пропозиції для конституційної реформи» та «Дві декади напівпрезиденціа: проблеми конфлікту всередині виконавчої влади у Центральній та Східній Європі у 1991-2011»

Я переконаний, що повернення України до прем’єрсько-президентської форми правління у 2014 році – згідно з якою лише парламент, а не президент, може розформувати уряд – було дуже серйозним кроком у напрямку до гармонійного розподілу влади та демократії. Міжнародні порівняльні дослідження свідчать про те, що обмеження президентських повноважень й підвищення ролі прем’єрі-міністра та парламенту є ключовим кроком для захисту від президентської автократії.

В нещодавньому звіті, який був опублікований Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (International IDEA) і Центром політико-правових реформ (2018), ми пропонуємо варіанти для подальшого скорочення президентських повноважень в Україні. Однією із наших основних пропозиції є те, що ми закликаємо задуматись над тим, щоб відібрати у президента право призначати міністра оборони та міністра закордонних справ та право скликати референдум. Ми також занепокоєні тим, що Рада національної безпеки та оборони, в якій головує президент, перетворилася на фактично ще один уряд, який може ігнорувати як Кабмін, так і Раду. Тому у нашому звіті ми рекомендуємо чітко окреслити та звузити значення поняття «національної безпеки».

Я переконаний, що повернення України до прем’єрсько-президентської форми правління у 2014 році – згідно з якою лише парламент, а не президент, може розформувати уряд – було дуже серйозним кроком у напрямку до гармонійного розподілу влади та демократії.

Ще однією пов’язаною проблемою є значний розмір президентської адміністрації. Її розмір та масштаб дозволяють президенту формувати й керувати політичним порядком денним з цілої низки питань – виходячи далеко за рамки своїх повноважень, обмежених царинами зовнішньої політики та національної безпеки. Це підкреслює, наскільки важливо чітко визначити, що роль і повноваження президента України не повинні включати внутрішню політику. Знову ж таки, тут ми виходимо з того, що потрібно захистити політичні інститути проти президентської автократії та стимулювати гармонійний розподіл влади в Україні.

Юрій Мацієвський, професор кафедри політології Національного університету «Острозька академія» (Україна)

Автор книги «У пастці гібридності: зигзаги трансформацій політичного режиму в Україні (1991-2014)»  та дослідження «Революція без зміни режиму: дані з України після Майдану»

Коротка відповідь – так, потрібно, на парламентську. Але більш важливим є питання: за яких умов це можливо? Перехід до парламентської форми правління – це глибока інституційна зміна, на яку наші еліти не можуть погодитися (намір одного з кандидатів у президенти запровадити прем’єрське правління – це виборча технологія, яка не змінить справи по суті).

Впродовж усіх років незалежності форма правління в Україні уже змінювалася шість разів (у 1991, 1995, 1996, 2004, 2010 і знову у 2014), але кожного разу зміни викликали невдоволення у частини еліт. Форма правління хоч і змінювалася часто, проте режим змінився лише один раз. Ця зміна тривала з кінця вісімдесятих до середини дев’яностих і з того часу режим в Україні залишається гібридний. Хтось цей режим називає напівдемократичним, хтось напівавторитарним чи патримоніальним, але суть режиму – сукупність інститутів, що визначають поведінку гравців – залишається тою самою. Іншими словами, у нас домінують неефективні інститути (клієнтелізм і корупція), які мотивують еліти до рентоздирництва і постійної зміни «правил гри». Така неефективна сукупність еліт і інститутів – це інституційна пастка, яку я називаю «пасткою гібридності». Зауважте, що навіть такі глибокі шоки, як революція і війна, не змогли змінити поведінку еліт.

Отож, ключем до розмикання цієї пастки є: 1) якісне оновлення еліт і 2) згода цих «нових» еліт «грати за правилами». В Україні на відміну від східноєвропейських та прибалтійських країн, чи навіть Грузії, жодного разу не було глибокого оновлення еліт, передусім парламенту. Самого лише кількісного оновлення, як показує наш досвід – не достатньо. Таким чином, доки в парламенті не буде більше 50 відсотків людей націлених на реформи, а не на рентотоздирництво, годі очікувати глибоких інституційних змін, а з ними й переходу до парламентської форми правління.

Доки в парламенті не буде більше 50 відсотків людей націлених на реформи, а не на рентотоздирництво, годі очікувати глибоких інституційних змін, а з ними й переходу до парламентської форми правління.

Генрі Гейл, професор політології та міжнародних відносин в університеті Джорджа Вашингтона (США)

Автор книги «Патрональна політика» та розділу «Конституційні досягнення після комунізму: наслідки для України» у книзі «Після Майдану: Порівняльні перспективи по підтримці реформ в Україні»

Перефразовуючи відому фразу Вінстона Черчилля про демократію, нинішня конституційна система України, можливо, є найгіршою формою правління – якщо не брати до уваги всі інші. Коли в країні слабке верховенство права й масштабна корупція, поділ виконавчої влади між парламентом і президентом може сприяти демократії. Поділ влади зменшує шанси будь-якої однієї політичної фігури накопичити достатньо влади, щоб перемогти інших гравців, заохочує політичну конкуренцію і зменшує вплив виборчих махінацій та підтасовок.

Але як відомо всім українцям, розділена виконавча влада також може призводити до, здавалося б, нескінченних корупційних воєн між політичними машинами, що опираються на різні гілки виконавчої влади – що завершується політичним паралічем. Саме тому дуже спокусливо вважати, що об’єднання виконавчої влади навколо сильного президента або прем’єр-міністра, підпорядкованого парламенту, може стати запорукою прогресу у проведенні необхідних реформ.

Проблема полягає в тому, що голова виконавчої влади може використати ці зосереджені повноваження, щоб знищити опозицію і стати нікому непідзвітним. Жоден лідер не любить опозиції, а чверть століття історії пострадянського простору чітко демонструє: навіть ті президенти, яких, здавалось, небезпідставно вважали демократами, часто піддаються дуже сильній спокусі використати зосереджену виконавчу владу для придушення опозиції, а не боротьби з корупцією.

Проблема полягає в тому, що голова виконавчої влади може використати ці зосереджені повноваження, щоб знищити опозицію і стати нікому непідзвітним. Жоден лідер не любить опозиції, а чверть століття історії пострадянського простору чітко демонструє: навіть ті президенти, яких, здавалось, небезпідставно вважали демократами, часто піддаються дуже сильній спокусі використати зосереджену виконавчу владу для придушення опозиції, а не боротьби з корупцією.

Тож громадяни не лише не отримують значних реформ, але й втрачають владу, яку їм надає навіть корумпована демократія, а саме – змоги позбутися навіть найбільш корумпованих лідерів шляхом відносно мирних, упорядкованих і регулярних виборів, а не через руйнівні та дорогі революції. Тому президентські країни колишнього СРСР переважно є набагато менш демократичними, ніж країни з розділеною виконавчою владою, і при цьому аж ніяк не менш корумпованими – хоча відсутність в них справжньої конкуренції серед ЗМІ означає, що офіційно корупція є нижчою.

Досвід Володимира Вороніна, лідера Комуністичної партії Молдови, свідчить, що концентрована виконавча влада в парламентській системі також може бути загрозою демократії і не сприяти значному зниженню корупції. Таким чином, ця проблема, в першу чергу, стосується саме об’єднаної виконавчої влади, а не президентської форми правління як такої.

Але надія є. Досвід розділених систем виконавчої влади в деяких посткомуністичних країнах демонструє, що політики можуть покращити роботу цих систем, якщо спробують. Доказом можна вважати приклади Болгарії, Монголії й теперішньої Грузії. Більше того, у системах з розділеною виконавчою владою суспільство має більше можливостей для того, щоб ефективніше спонукати політиків виконувати свої обіцянки реформ під загрозою поразки на виборах. Безсумнівно, нинішню українську систему можна покращувати, але об’єднання виконавчої влади в одне ціле, скоріше за все, тільки погіршить ситуацію.