Президентське вето: з якими законами боровся Зеленський?

За Конституцією України Президент має 15 днів, щоб або підписати ухвалений Верховною Радою закон і оприлюднити його (тим самим вводячи в дію), або накласти вето та з власними пропозиціями повернути його парламенту на повторний розгляд.

Якщо глава держави не встигає підписати закон у визначений строк, такий документ вважається схваленим Президентом і має бути «підписаний та офіційно оприлюднений» (подібна норма існує, наприклад, у США). Однак Конституція не уточнює, хто у разі порушення Президентом відведеного на підписання строку має підписати і оприлюднити закон замість нього. В Конституції також відсутні норми, які визначають таку поведінку гаранта порушенням та встановлюють покарання за неї. Це призводить до того, що президенти України дозволяють собі не дотримуватися норми про підписання закону у п’ятнадцятиденний термін. Володимир Зеленський затягував із підписанням кожного четвертого з ухвалених парламентом законів.

Такі дії можна прирівняти до  «прихованого вето» — навмисного затягування з фінальним рішенням щодо законів, які мали неоднозначне сприйняття громадськості або могли зашкодити іміджу президента.

Скільки законів ветував Зеленський?

За майже чотири роки каденції Володимира Зеленського Верховна Рада ухвалила 955 законів, з яких Зеленський підписав 912. 

За весь час роботи ІХ скликання Верховної Ради cтаном на 11 квітня ми нарахували 39 законів, які були ветовані. Зеленський ветував і надав пропозиції до 34 із них. Ще один — законопроєкт про посилення відповідальності за злочини, вчинені стосовно малолітньої, неповнолітньої особи чи такої, яка не досягла статевої зрілості — ветований Зеленським, але його пропозиції не опубліковані у картці документу. Відтак ми ми взяли до розрахунку 35 документів. Чотири закони ініціювали народні депутати VIII скликання. Вони вперше були ветовані Петром Порошенком, тому ми не включали їх до аналізу.

Із 35 ветованих Зеленським законів (Рис.1) 26 депутати ухвалили повторно після доопрацювання або з урахуванням пропозицій глави держави, поданих разом із вето, 7 поки очікують на розгляд, один — відхилено та знято з розгляду (при тому що Зеленський пропонував внесення до нього змін, а не відхилення). Подолати Президентське вето парламент зміг лише раз — для ухвалення закону про тимчасові слідчі і спеціальні комісії ВРУ, який передбачав процедуру імпічменту Президента. 

Найчастіше Зеленський вкладається у п’ятнадцятиденний термін, відведений Конституцією на ветування законів. Однак, у 9 із 34 випадків накладання вето Зеленський формально порушив Конституцію — наклав вето на закони після завершення 15-денного строку. А через те, що три документи (закон про тимчасову слідчу комісію у Верховній Раді з правкою про процедуру імпічменту, закон, який встановлює кримінальну відповідальність за порушення у військових закупівлях та закон про підтримку «Пласту») лежали в Офісі Президента понад два місяці, середнє значення між поданням на підпис та ветуванням законів становить 20 днів. Для одного ветованого закону термін очікування становив 21 день, а ще для п’яти ветованих із порушенням строків фінальне рішення ухвалювалося впродовж двадцяти днів. 

Найменше часу (одна доба) Зеленському знадобилося, щоб ветувати закон про зміни правил звільнення держслужбовців з посад категорії «А», який скасовує  можливість звільнення таких держслужбовців з власної ініціативи або за поданням Кабміну протягом чотирьох місяців з дня призначення голови уряду або відповідного міністра чи керівника державного органу.

З яких причин Зеленський ветує законопроєкти і що пропонує натомість?

Найбільше ветованих законів стосувалися правоохоронної та судової систем, держуправління (питань функціонування органів центральної та місцевої влади, взаємодії громадян і держави тощо), а також економічної політики.

Формальні причини своєї незгоди Президент зазначає у тексті пропозицій до ветованого закону. Якщо узагальнити, всі зауваження Зеленського (рис. 3) можна звести до трьох — невідповідність Конституції та чинному законодавству, складність реалізації, наявність ризику зловживань.

Зазвичай Зеленський одночасно вказував одну-дві причини свого невдоволення законодавчою ініціативою. Однак деякі закони зібрали набагато більше зауважень. Зокрема, пропозиції до закону «Про електронні комунікації» містять сім пунктів зауважень, в яких Зеленський вказує на невідповідність деяких норм закону Конституції Україні, можливі загрози національній безпеці, порушення у законі принципу верховенства права, складність реалізації норм закону в окремих випадках, а також численні технічні недоліки. Багато зауважень від президента отримали документи про зміни до закону «Про запобігання корупції» щодо упорядкування питань захисту викривачів корупції, а також про зміни до законодавства щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Загалом невідповідність закону нормам Конституції є найбільш поширеною формальною причиною президентського вето — її Зеленський згадує у 40% пропозицій (у 14 із 35 ветованих) (рис.3). 

Ініціаторами найбільшої кількості ветованих законів — 30 — виступали народні депутати. Це не має дивувати: саме нардепи були ініціаторами більшості законів у Верховній Раді ІХ скликання. Найбільше Зеленський ветував законів, де серед ініціаторів були лише депутати його ж фракції «Слуга Народу» — загалом сім документів. Крім того, він ветував два закони, які були ініційовані народними депутатами фракції «Батьківщина». Участь у написанні інших ветованих законів брали депутати двох чи більше парламентських фракцій. А ще три закони ініціювали народні депутати попереднього скликання. Також Зеленський ветував два закони, ініційовані Кабінетом Міністрів, та два — своїх власних.

Хоча президентське вето — це фактично заборона введення в дію ухваленого Верховною Радою закону, воно не завжди означає, що роботу над ним треба починати з чистого аркуша. Навпаки, за майже чотири роки президентства Зеленський лише двічі пропонував повністю відхилити ветовані ним закони. Обидва ці документи все ще чекають на повторний розгляд парламентарів. Натомість до двох третин ветованих законів Зеленський запропонував зміни — змінити частину тексту, викласти в іншій редакції або вилучити певну норму. У дев’яти випадках Президент пропонував ініціаторам самостійно доопрацювати закон відповідно до зауважень та направити його на повторне читання у Раду.

Рішення, відкладені «на потім»

Станом на 11 квітня Президент підписав 912 ухвалених парламентом ІХ скликання законів.

В середньому між датою подання закону Зеленському на підпис і власне підписанням проходить 15 діб, тобто загалом він вкладається у встановлений Конституцією термін.

Проте у кожному четвертому випадку — а це 236 невчасно підписаних законів — президент порушив установлені Конституцією строки, що є формальним порушенням Основного Закону.

«Рекордсменами» за терміном очікування стали тринадцять законів — на їхнє підписання Президентові знадобилося від трьох до шести місяців (або від 101 до 332 днів). Два закони, на підписання яких знадобилося найбільше часу, ініціював сам Зеленський, ще три — Кабінет Міністрів України, а найбільше — вісім — народні депутати. Найбільше таких законів (чотири) стосуються економічної політики, а ще два — це ратифікація міжнародних угод, зокрема однієї кредитної. 

Чотири закони передбачали суттєві зміни в тій чи іншій сфері, а тому після підписання Зеленським потрапили до Індексу реформ. Це — зміни до Кодексу з процедур банкрутства щодо мораторію на банкрутство бюджетних установ (чекав на підпис 124 дні); закон про державну реєстрацію геномної інформації людини (115 днів очікування); закон про захист державних інформаційних ресурсів (105 днів очікування), а також  закон про соціальний і правовий захист політв’язнів, військовополонених і членів їхніх сімей (104 дні очікування).

Станом на 11 квітня на підпис Володимира Зеленського очікують 32 закони. При цьому понад дві третини з них (23 закони) Зеленський тримає в очікуванні в рази довше, ніж це передбачає Конституція.

Найдовше — понад три роки — на підпис Зеленського очікує закон про зміни до Бюджетного кодексу, який передбачає виділення додаткового фінансування на будівництво доріг. Після ухвалення Верховною Радою він був поданий на підпис Президенту 21 січня 2020 року. Його підписання вже втратило сенс, тому вірогідно не відбудеться взагалі.

Понад два роки на президентський підпис очікують шість законів: 

• зміни до закону про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради; 
• зміни до закону про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України, які мали б вирішити питання доступу жителів тимчасово окупованих територій до судів у Києві; 
• зміни до Регламенту Верховної Ради щодо опублікування її рішень; 
• зміни до Кримінального кодексу, які посилюють відповідальність за злочини проти журналістів; 
• зміни до законодавства щодо поновлення єдиного порядку обчислення скликань місцевих рад; 
• зміни до закону про Нацполіцію, які розширюють повноваження ректорів університетів внутрішніх справ; 

Ще дев’ять законів очікують підпису глави держави понад рік, і дев’ять — затримуються в Офісі Президента до одного року. Закриває список 13 “найповільніших” законів №5655 про реформу містобудування, який мав впровадити систему містобудівного контролю, але був розкритикований активістами та представниками місцевої влади.

При цьому Володимир Зеленський або представники його команди майже ніколи не пояснюють, чому той чи інший закон затримуються на етапі затвердження чи ветування. В одному випадку в Управлінні доступу до публічної інформації Офісу Президента відмовились від пояснень посилаючись на невідповідність журналістського запиту закону «Про доступ до публічної інформації». В іншому — перший віцеспікер Верховної Ради Руслан Стефанчук пояснив затягування з підписанням закону «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» наявністю «внутрішніх процедур погодження» в Офісі Президента. Нардеп додав, що Президент не має права ветувати закон після завершення відведених на це Конституцією п’ятнадцяти днів. Однак, як ми згадали вище, Зеленський вдавався до порушення цієї норми Основного Закону вже дев’ять разів. 

«Народне вето» не працює: які закони викликають суспільний спротив і як реагує Зеленський

Насамкінець ми вирішили дослідити, які закони викликають несхвалення українців та чи дослухається Президент до народної думки. Найпростіший спосіб це зробити — перевірити, проти яких законодавчих ініціатив українці реєстрували петиції.

Ми нарахували майже сто петицій з вимогою вето. Вони стосуються п’ятдесяти законів та законопроєктів, оскільки іноді українці реєстрували кілька петицій проти одного і того самого документу. 

Більшість поданих Президентові петицій не подолали поріг у 25 тис. голосів, необхідних для розгляду. У більшості неуспішних звернень ми помітили спільну рису: громадяни, які їх подають, часто вдаються до гучних фраз і звинувачень, проте рідко аргументують свою позицію чи конкретизують причини незгоди. До того ж реєстрація кількох петицій проти одного законопроєкту розпорошує голоси незадоволених.

Однак чи гарантують якісно написані петиції, які отримали понад 25 тис. голосів, те, що Зеленський дослухається до вимог народу? Коротка відповідь — ні. Перш за все, таких петицій дуже мало — лише чотири із 94 зареєстрованих. 

Одна з таких петицій — вимога ветувати закон 8271 про посилення покарання військовослужбовців. Документ критикували за надання командуванню широких повноважень карати військових та суворі санкції для військовослужбовців за невиконання наказів керівництва. Зеленський відповів на цю петицію 15 грудня 2022 року, а 21 січня цього року — підписав закон із затримкою в 42 дні. 

Громадяни також підтримали петицію з вимогою ветувати закон 7251, який вносить зміни до законодавства про оптимізацію трудових відносин, через поправку про скасування обов’язку роботодавців платити середню зарплату працівникам, які воюють. У своїй відповіді Зеленський звернув увагу на те, що відведений на вето закону час сплив та переадресував питання належного забезпечення військових Кабміну (відповідь на петицію була опублікована у вересні, через понад 2 місяці після підписання закону).

Необхідні для розгляду голоси набрала петиція з вимогою скасування ратифікації Стамбульської Конвенції (до речі, цей документ став рекордсменом з кількості поданих проти нього петицій). Зеленський відповів на петицію, однак на ратифікацію Конвенції це не вплинуло (у цьому разі також відповідь на петицію опублікували вже після підписання закону).

Найбільше суспільного розголосу та найбільше голосів (понад 42 тис.) отримала петиція про ветування закону 5655 про містобудівну реформу. Однак Зеленський навіть не відповів на неї, хоча мав зробити це впродовж десяти днів з дня початку її розгляду. Втім, і законопроєкт президент не підписав (але й не ветував) ось уже понад 100 днів.

Можна підсумувати, що Зеленський досі не дослухався до жодної вимоги громадян ветувати той чи інший закон. Але якщо та чи інша ініціатива набуває негативного розголосу, Президент схильний вдаватися до тактики вичікування, можливо, сподіваючись, що громадськість із часом втратить інтерес до теми.

Висновки

Володимир Зеленський упродовж своєї каденції користувався правом вето 35 разів. Зазвичай він вкладався у встановлений Конституцією п’ятнадцятиденний строк ветування законів та надання пропозицій до них, однак у дев’яти випадках порушив цю норму. 

Найчастіше Зеленський ветує закони з причини невідповідності Конституції, чинному законодавству або створення підґрунтя для зловживань. Найбільше законів, до яких мав зауваження Зеленський, ініціювали народні депутати, причому найбільше Зеленський ветував закони авторства фракції «Слуга Народу».

Кожен четвертий закон Зеленський підписав із порушенням п’ятнадцятиденного строку. Досить часто глава держави вдавався до так званого «прихованого вето» — навмисного затягування з підписанням законів, які критикувала громадськість. Деякі підписані закони затримувалися в Офісі президента до пів року. Станом на 11 квітня очікують рішення президента 32 закони, термін підписання 23 із яких давно сплив. Деякі закони перебували в очікуванні так довго, що втратили актуальність.

Чинний Президент жодного разу за каденцію не дослухався до думки громадськості, яка стосувалася ветування законів. Ми знайшли чотири петиції з вимогами ветувати законопроєкти, які набрали понад необхідні для розгляду 25 тис. голосів громадян. Три з них отримали відповідь Зеленського, однак на підписання ним законів це не вплинуло. Ще на одну петицію Зеленський не відповів досі, хоча мав зробити це впродовж десяти днів з дня надходження петиції на розгляд. Законопроєкт 5655, якого стосується ця петиція, перебуває у невизначеному статусі уже понад 100 днів.