Проєкт Закону про державний бюджет на 2024 рік: ключові риси

Ключові висновки:

1. Проєкт бюджету на 2024 рік відповідає принципам, які закладались у 2023 році, з аналогічними пріоритетами – оборона й безпека та соціальний захист, сподіваннями на підтримку міжнародних партнерів і оптимістичними оцінками макроекономічної ситуації в країні (за прогнозом Мінекономіки, реальний ВВП виросте на 5%, середньорічна інфляція становитиме 13,8%, а номінальний ВВП виросте на майже 22,8%). 
2. Другий рік поспіль депутати не пропонують «ресурсний» законопроєкт, який традиційно подавався в «бюджетному» пакеті.  Це означає передбачуваність законодавства, що важливо з огляду на і так складну ситуацію в країні.
3. Видатки на сектор оборони та безпеки залишаються пріоритетом на весь 2024 рік. Однак, заплановані за програмами Міністерства оборони видатки на рівні 1164 млрд грн відповідають показникам за період січень-серпень 2023 року (!). Тому при збереженні тенденцій 2023 року, продовженні активних військових дій до кінця 2024 року та за відсутності додаткового фінансування бюджет Міноборони знову потребуватиме перегляду восени 2024 року.
4. Основними джерелами надходжень до державного бюджету у 2024 році передбачаються зовнішні запозичення – майже 1,8 трлн грн (на 1,3% менше, ніж заплановано на 2023 рік) та податкові надходження – 1,5 трлн грн (на 28,6% більше, ніж заплановано на 2023 рік). За рахунок зовнішніх запозичень за мінусом витрат на погашення зовнішнього державного боргу планується профінансувати 47,4% усіх видатків державного бюджету-2024, за рахунок власних джерел – 52,6% (це більше, ніж заплановано у 2023 році).
5. Плановий обсяг податкових надходжень у 2024 році на 28,6% більший, ніж у поточному плані 2023 року. Зростання передбачається за всіма ключовими податками (ПДФО, податок на прибуток підприємств, ПДВ, акциз). Головною передумовою такого потенційного збільшення надходжень є оптимістичний макроекономічний сценарій на 2024 рік.
6. Значною новацією проєкту бюджету на 2024 рік є перерозподіл військового ПДФО з місцевих бюджетів до спеціального фонду державного бюджету, через що надходження від ПДФО у державному бюджеті заплановані на 73,6% (на 96 млрд грн) більше, ніж у 2023 році.
7. Уряд розраховує на продовження значної регулярної фінансової підтримки від міжнародних партнерів наступного року – 1 033 млрд грн від Уряду США та інших офіційних кредиторів, 370 млрд грн від ЄС, 224 млрд грн від МВФ та 83 млрд грн від МБРР. Водночас внутрішні запозичення планується витратити лише на обслуговування внутрішнього боргу. Враховуючи, що за вісім місяців 2023 року на внутрішньому ринку було залучено на 100 млрд грн більше, ніж виплачено, залишається простір для маневру і на 2024 рік.
8. Плановий дефіцит у 2023 та 2024 роках означає зростання державного та гарантованого державою боргу до 110,7% ВВП на кінець 2024 року. Такий рівень боргу значно вище Маастрихтського критерію (60% від ВВП), та «безпечного» (який не гальмує економічне зростання) рівня 64% для країн, що розвиваються. Вочевидь, після завершення війни потрібно буде провести фіскальну консолідацію, а це буде складно через необхідність фінансувати відновлення економіки. Тому уряд має домовлятися про списання значної частини боргу та реструктуризацію решти.
9. Потенційні резерви надходжень у 2024:
   • розмір очікуваного прибутку НБУ, який має бути спрямований до державного бюджету у 2024 році, може бути значно більшим, ніж наразі заплановано. Остаточний обсяг таких коштів буде оприлюднений регулятором навесні 2024 року;
   • збільшення залучення на внутрішньому ринку. Зараз обсяг залучень шляхом випуску ОВДП відповідає плановим погашенням, а середня ставка залучення надто консервативна – на рівні 19%. Проте, оскільки НБУ знижує ключову ставку, ставка за ОВДП, скоріш за все, також знизиться протягом 2024 року.

Деталі

Загальні положення:

(1) При формуванні проєкту бюджету-2024 Уряд використовував базовий сценарій макроекономічного прогнозу, який містить обережні оцінки підсумків поточного року, а також високий ступінь невизначеності та непередбачуваності у сфері національної та регіональної безпеки через зміну ситуації на фронті, інтенсивності та географії бойових дій та їхніх наслідків. У цих умовах імовірність відхилення частини фактичних показників від планових залишається високою. Проте окремі параметри бюджетного законопроєкту вже зараз не відповідають розрахунковим показникам для умов інтенсивної війни впродовж усього 2024 року (наприклад, видатки Міноборони до кінця року передбачені в обсязі, що відповідає лише восьми місяцям поточного року, активне відновлення ділової активності може мати повільніші темпи, ніж закладено в припущеннях і т. д.). Велика ймовірність, що частина статей видатків та  джерел доходів потребуватимуть уточнення впродовж наступного року. 

(2) У макропрогноз закладений досить оптимістичний показник номінального ВВП на 2024 рік – 7,8 трлн грн, що на 22,8% вище від очікуваного у 2023. При цьому зростання реального ВВП у 2024 році очікується на рівні 5%. Передбачається, що в 2024 році рівень перерозподілу ВВП (за доходами) через держбюджет буде 22,1% (для порівняння, у 2022 році – 34,3%, а в 2023 році очікується 21,8%). Очікується, що інфляція в середньому до попереднього року становитиме 13,8% – приблизно на рівні 2023 року. Зростання мінімальної заробітної плати сприятиме підвищенню середньомісячної зарплати працівників до 21,9 тис. грн (на 20,6% вище 2023 року). Ці зміни, а також зниження рівня безробіття до 13,4%, сприятимуть підвищенню купівельної спроможності домашніх господарств та стимулюватимуть споживчий попит. Із листа Мінфіну головним розпорядникам бюджетних коштів (04110-08-2/21527 від 07.08.2023), а також заяви Міністра фінансів, зрозуміло, що обмінний курс гривні до долара США закладався на рівні 41,4 грн. 

(3) У цьому році у зв’язку з дією воєнного стану в країні Мінфін вдруге поспіль не розробляв та не подавав Бюджетну декларацію, що передбачено Законом від 15.03.2022 №2134-IX “Про внесення змін до розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України та інших законодавчих актів України”. Незважаючи на відсутність законодавчих вимог, Уряд у супровідних документах до законопроєкту про держбюджет визначив та оприлюднив низку показників не лише на наступний рік, але й на 2024-2026 роки. Уже з наступного року очікується відновлення чинності норм щодо середньострокового бюджетного планування для бюджетів усіх рівнів. Це є частиною зобов’язань України перед МВФ.

(4) В проєкті бюджету на 2024 рік враховані потенційні зміни до Бюджетного кодексу (ПЗУ 10037 від 12.09.2023), якими серед іншого передбачено, що:

• до спеціального фонду державного бюджету будуть зараховуватися надходження від “військового” ПДФО, які до цього спрямовувалися до загального фонду місцевих бюджетів. Такі кошти рівними частинами перерозполідятимуться між Адміністрацією Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України на здійснення заходів із закупівлі спеціальної техніки та обладнання та Міністерством з питань стратегічних галузей промисловості України на виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу;
• кошти, які зазвичай є джерелами наповнення Дорожнього фонду, у 2024 році зараховуватимуться у повному обсязі до загального фонду державного бюджету. Виконання нагальних робіт, пов’язаних із ремонтом доріг, буде здійснюватися за рахунок залишків, що утворились раніше у спецфонді (з відкриттям у разі потреби нової бюджетної програми для Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України)

(5) Проєкт Держбюджету на 2024 рік продовжує зупинку дії окремих статей Бюджетного кодексу, щоб врахувати значний дефіцит бюджету та необхідність швидко ухвалювати рішення в умовах війни. Зокрема, пропонується зупинити дію таких норм:

• дефіцит не може перевищувати 3% номінального ВВП;
• граничний обсяг дефіциту держбюджету не може перевищувати визначений Бюджетною декларацією показник дефіциту;
• загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального ВВП;
• граничний обсяг надання державних гарантій не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету;
• основні умови правочинів з державним боргом на суму більше 5% обсягу державного боргу визначаються Кабміном за погодженням з Комітетом ВР з питань бюджету (тобто уряд не погоджуватиме їх із Комітетом);
• про спрямування не менше 1,5% доходів загального фонду держбюджету до Державного фонду регіонального розвитку (тобто ДФРР 2024 року не буде).

(6) У матеріалах, які подаються до проєкту бюджету на 2024 рік, Уряд визначає важливі фіскальні ризики – фактори, які  можуть призвести до зменшення надходжень бюджету та/або потребувати додаткових витрат, що в свою чергу може спричинити збільшення дефіциту бюджету та державного боргу. Основними з них є:

• продовження війни та невизначеність щодо подальших шляхів її розвитку. Як і у 2023 році, війна є ключовим ризиком для економічної та фінансової спроможності України у 2024 році;
• пошкодження та руйнування об’єктів інфраструктури, в т.ч. виробничої та житлової. Росія продовжує завдавати значної шкоди інфраструктурі України. Протягом другої половини 2022 та 2023 років найбільше атак було завдано по енергетичній та припортовій інфраструктурі країни, що вплинуло на економічну активність та фінансову стійкість України. За підрахунками KSE Institute прямі збитки, завдані Україні росією, станом на червень становили 150 млрд дол. США;
• ризик неповернення біженців із-за кордону. Згідно з даними ООН, станом на липень 2023 року у світі є близько 6,2 млн українських біженців. Неповернення наших людей створює значні соціально-економічні ризики – брак кваліфікованої робочої сили, уповільнення розвитку економіки й зниження обсягів податкових надходжень;
• невиплата позичальниками кредитів, за якими надані гарантії державою (ризик невиконання зобов’язань представниками малого та середнього бізнесу, а також субкредитів комунальними підприємствами в рамках спільних з міжнародними фінансовими організаціями (МФО) проєктів);
• через відcтрочку платежів за комерційним зовнішнім державним боргом загальні планові виплати за зовнішнім боргом до вересня 2024 році не надто значними, а ринкові ставки не мають критичного впливу на обсяг обслуговування боргу. Втім, багато буде залежати від успішності переговорів з реструктуризації зовнішнього боргу. Ключовим ризиком для покриття дефіциту бюджету буде неготовність партнерів профінансувати дефіцит бюджету в очікуваному обсязі;
• зниження обсягів зовнішньої торгівлі. Цей ризик пов’язаний із порушенням логістичних шляхів, зниженням експортного потенціалу України через блокування портів і припинення дії зернової ініціативи, руйнуванням виробничої інфраструктури. У першому півріччі 2023 року обсяг товарного експорту України становив лише 85,7% експорту за той самий період 2022 року, а імпорту – 120,7%. Дефіцит торговельного балансу може порушити курсову стабільність, призвести до підвищення інфляції, що матиме наслідки для податкових надходжень;
• поновлення зростання цін на світових енергетичних ринках. Зростання світових цін на енергоресурси матиме негативний вплив на вітчизняну економіку та фінансову стійкість України. Воно може призвести до зростання інфляції, зниження купівельної спроможності і  як наслідок уповільнення темпів розвитку економіки та надходження податкових платежів.
• недоотримання фінансової допомоги від міжнародних фінансових організацій та урядів. У 2024 році, як і у 2023, Україна потребуватиме значних фінансових ресурсів для ефективного управління бюджетним дефіцитом. У 2024 році заплановано залучити 1,8 трлн грн або 48,5 млрд дол. США в еквіваленті;
• недостатньо швидке проведення реформ. У наступному році бюджетна допомога міжнародних партнерів, яка є критично необхідною для покриття дефіциту, буде значно більше залежати від прогресу в реформах. Пришвидшити реформи необхідно й для поступу на шляху інтеграції до ЄС, що відкриє нові економічні та соціальні можливості для України.

(7) Ключовими джерелами доходів і фінансування державного бюджету у 2024 році мають стати зовнішні запозичення – майже 1,8 трлн грн (на 1,3% менше, ніж заплановано на 2023 рік) та податкові надходження – 1,5 трлн грн (на 28,6% більше, ніж заплановано на 2023 рік). За рахунок зовнішніх запозичень за мінусом витрат на погашення боргу і податкових надходжень буде покрито 93,9% видатків бюджету-2024. Зокрема, за рахунок перших – 47,4%, других – 46,5% (поточний план-2023 – 54,9% та 38,9% відповідно). Тобто наступного року податкові надходження покриватимуть вищу частку видатків бюджету. Загалом власного ресурсу державного бюджету (податкові, неподаткові надходження і трансферти) має вистачити, щоб профінансувати 52,6% видатків у 2024 році (в поточному плані 2023 року – 45,1% видатків). Вагому частку у фінансуванні бюджету становитимуть внутрішні запозичення. Їх планують зібрати на 16,5% більше, ніж у 2023 році, – 421,6 млрд грн. Проте всі ці кошти будуть витрачені на погашення внутрішнього боргу.  Найменше заплановано отримати грантів (2,4 млрд грн) і трансфертів (14,1 млрд грн).

(8) Головні розпорядники коштів (ГРК) все активніше інтегрують гендерні аспекти до своїх бюджетів, проте наразі це слабко впливає на підвищення ефективності видатків та покращення рівня життя населення. За рік збільшилась кількість головних розпорядників коштів (з 33 до 45), що включили гендерні аспекти у свої бюджетні програми. Суттєве зростання кількості бюджетних програм, які містять гендерні аспекти, пов’язане з включенням до 26 бюджетних програм з керівництва та управління результативних показників щодо частки жінок на державній службі у розрізі категорій посад. Такі показники належать до індикаторів досягнення п’ятої Цілі сталого розвитку ООН “Гендерна рівність”. Проте, як правило, включення таких показників є лише формальним і не впливає на розподіл ресурсів за програмами. 

 Загалом: 

• 65 ГРК (76% від усіх ГРК) державного бюджету вже провели гендерний аналіз щонайменше однієї бюджетної програми;
• 45 ГРК (53% від усіх ГРК) включили гендерні аспекти до своїх бюджетних програм (16% від усіх бюджетних програм за видатками містять гендерні аспекти);
• Найбільша кількість бюджетних програм, які містять гендерні аспекти, у поданих бюджетних запитах: МВС – 12, Мінсоцполітики – 8, Міндовкілля – 6, Мінекономіки – 4;
• 15 ОДА включили до бюджетних програм результативні показники якості, які висвітлюють рівень безробіття та рівень зайнятості у відповідних регіонах у розрізі жінок та чоловіків.

Доходи бюджету

(1) В проєкті бюджету-2024 закладено доходи в розмірі 1,7 трлн грн, що на 31,4% більше початкового плану-2023 і на 25,6% – поточного плану-2023. Зростання показників у 2024 році відносно чинного плану на 2023 рік передусім пояснюється двома чинниками. По-перше, у 2024 році з місцевих до державного бюджету переспрямовується військовий ПДФО, по-друге, план за доходами базується на оптимістичному макроекономічному прогнозі.

(2) За рахунок платежів, які контролюються податковою службою, планується зібрати 940,2 млрд грн або 53,8% всіх доходів бюджету-2024 (146,6% від початкового та 137,7% від поточного планів бюджету-2023 року). За рахунок митниці планується акумулювати 597,6 млрд грн або 34,2% всіх доходів бюджету-2024 (116,5% від початкового та поточного планів бюджету на 2023 рік). Решта – інші неподаткові надходження (допомоги, гранти, адміністративні збори й платежі та ін.).

(3) Структура податкових надходжень не зазнає значних змін порівняно з планом на 2023 рік. Ключовими у доходах бюджету на 2024 рік (понад 54%) є непрямі податки. 43,1% надходжень до бюджету, як очікується, забезпечить ПДВ (імпортний та внутрішній), 11,2% акцизний податок (імпортний та внутрішній). Серед прямих податків найбільший внесок до бюджету очікується від ПДФО, який разом із військовим збором має забезпечити 17,9% всіх надходжень, тоді як у 2023 році його частка становила лише 10%. Таке зростання зумовлено переспрямуванням військового ПДФО з місцевих до державного бюджету у 2024 році. З одного боку, це важливе джерело доходів бюджетів територіальних громад, де знаходяться військові частини, але фактично це “перетікання” коштів з державного до місцевих бюджетів, тому прийняте рішення виглядає логічним і передбачуваним в умовах війни. Перерахувати військовий ПДФО до держбюджету пропонували ще у минулому році, проте тоді органи місцевого самоврядування не дозволили це зробити. Ще 9,9% всіх доходів має забезпечити податок на прибуток підприємств.

(4) План надходжень основних податків до державного бюджету (рис. 2):

• ПДФО – 313,1 млрд грн (+117,6% до початкового та +73,6% до поточного плану-2023). Основним драйвером збільшення надходжень цього податку у 2024 році є 135,4 млрд грн військового ПДФО, з яких 96,3 млрд грн вперше будуть зараховані до спецфонду держбюджету. Крім цього у 2024 році двічі зросте розмір мінімальної заробітної плати: з 1 січня 2024 року – до 7100 грн, з 1 квітня – до 8000 грн (у 2023 році – 6700 грн). Передбачено і зростання окладів у бюджетній сфері відповідно до тарифної сітки. Відповідно очікується збільшення середньої заробітної плати з 18 тис. грн у 2023 році до 21,9 тис. грн у 2024 році. Це матиме позитивний вплив на надходження ПДФО до державного бюджету у 2024 році;
• ПДВ (внутрішній і імпортний) – 753,3 млрд грн (+22% до початкового та +21% до поточного плану-2023). Основні причини зростання – інфляційні очікування у 2024 році (13,8% у річному вимірі), зростання обсягів імпорту, зростання споживчих витрат, девальвація національної валюти. 

• акциз (внутрішній і імпортний) – 195,3 млрд грн (+35,3% до плану-2023). Серед передумов зростання очікуваних надходжень від акцизу у порівнянні з планом-2023 – підвищення ставок акцизного податку та мінімального податкового зобов’язання на тютюнові вироби. Також у 2024 році ставка на бензини становитиме 213,5 євро/1000 літрів та 139,5 євро/1000 літрів на дизель протягом року, тоді як у 2023 році такі ставки були встановлені лише з 1 липня. Крім цього ймовірне здорожчання пального, нарощування виробництва вітчизняної підакцизної продукції та імпорту такої продукції – у 2024 році зростання за внутрішнім акцизом становитиме +53,5% за імпортним – +20,7% у порівнянні до плану 2023 року;
• податок на прибуток підприємств – 173,5 млрд грн (+56,7% до плану-2023). Очікується,  що у 2024 році ділова активність підприємств зростатиме, що вплине на зростання прибутків підприємств. Окрім цього, у 2023 році скасований 2% єдиний податок, відповідно платники, які скористалися цією пільгою, повернулися до сплати податку на прибуток підприємств. Однак загалом таке суттєве зростання планового показника у порівнянні з планом поточного року видається оптимістичним.

(5) Найменше доходів порівняно з планом 2023 року планується отримати від:

• рентної плати – лише 54,9 млрд грн (-43,5% до плану-2023). Таке зниження може бути пов’язане зі значно нижчими прогнозами надходжень ренти за видобування природного газу – на 2024 рік заплановано 34 млрд грн проти  74 млрд грн у 2023 році. При цьому за 7 місяців 2023 року план за рентними платежами  виконано лише на 38,7%. Причинами цього є руйнування підприємств, які здійснюють видобуток корисних копалин, та загальне зниження видобутку. Важливим чинником зниження прогнозу рентних надходжень є зниження базової ціни на газ “Нафтогазу” удвічі. Норма діятиме до 15 квітня 2024 року. 
• вивізного мита – лише 1 млрд грн або 51,1% від плану-2023. В Україні експортне мито діє лише на декілька груп товарів: жива худоба та шкіри, насіння олійних культур;  металеві напівфабрикати й металобрухт, природний газ. Скоріше за все, зниження плану надходжень за цим податком пов’язане зі зниженням виробництва та експорту металів через руйнування виробничих потужностей та логістичні складнощі.
• як і у 2023 році, у 2024 році не прогнозується надходжень рентної плати за транзитне транспортування трубопроводами аміаку територією України, яке було  зупинене з початком повномасштабного вторгнення росії в Україну у лютому 2022 року.

(6) За планом, Національний Банк має перерахувати до державного бюджету не менше 17,7 млрд грн як частину свого прибутку до розподілу. Ця сума на 53,3 млрд грн або 75,1% менше, ніж заплановано на 2023 рік. Проте у разі продовження дії воєнного стану в Україні НБУ за пропозицією Мінфіну може перерахувати до державного бюджету більшу частку прибутку. Остаточно сума перерахування НБУ до держбюджету буде відома навесні 2024 року, після аудиту. За 7 місяців 2023 року план за цією статтею доходів уже перевиконано на 900 млн грн – НБУ перерахував до бюджету 71,9 млрд грн. У 2023 році кошти від НБУ були порівну розділені між загальним та спеціальним фондами державного бюджету. У 2024 році, згідно з проєктом, вся сума прибутку НБУ буде спрямована до загального фонду держбюджету.

(7) Надходження грантів заплановано у розмірі 2,4 млрд грн – ця сума вже гарантована міжнародними партнерами. Проте, як показує досвід 2023 року, обсяг отриманих грантів протягом року може бути значно більшим, ніж це заплановано у державному бюджеті. Так, на 2023 рік заплановано 773,7 млн грн грантів, тоді як за вісім місяців цього року вже надійшло 316,7 млрд (!) грн. Поки що в проєкті на 2024 рік, як і в проєкті бюджету попереднього року, переважно вся міжнародна підтримка прописана у форматі позик – у 2024 році планують запозичити 2195,8 млрд грн. 

(8) Бюджет-2024 зазнає рекордних втрат через дію податкових пільг. Зокрема у 2024 році «випадаючі» доходи бюджетів – тобто кошти, які могли б надійти до державного/ місцевих бюджетів, але не надійдуть через дію податкових пільг (які містяться у довідниках пільг), – становитимуть 94,5 млрд грн. Майже третина цих пільг має оборонне призначення (зокрема, обсяг пільг з ПДВ з продукції оборонного призначення у 2024 році очікується на рівні 31,1 млрд грн, що на 12,8% більше, ніж у 2023 році, та на 48,9% більше, ніж у 2022 році). Це сприяє посиленню обороноздатності держави. Але з огляду на загальний обсяг податкових пільг, їх варто переглянути.

Найбільші втрати (традиційно) – від пільг з ПДВ – 68,6 млрд грн, із них: 

• постачання продукції оборонного призначення – 31,1 млрд грн;
• охорона здоров’я – 24,6 млрд грн; 
• освіта і культура – 2,8 млрд грн;
• будівництво житла – 2,4 млрд грн;
• постачання інвестиційного золота – 1,1 млрд грн;
• операції з перевезення пасажирів міським транспортом – 0,8 млрд грн.

Також значущими є пільги з:

• податку на майно, які є втратами місцевих бюджетів – 23,5 млрд грн. Наступного року ці втрати за оцінкою будуть на рівні нинішнього року та на 8,1 млрд грн (+52,7%%) перевищать фактичні втрати у 2022 році.;

• податку на прибуток підприємств – 2,5 млрд грн (+54,2% у порівнянні з показниками фактичних втрат у 2022 р.  і -6,4% до очікуваних втрат у 2023 році). 

Дефіцит бюджету

(1) Дефіцит бюджету третій рік поспіль перевищує однознакові показники і запланований на 2024 на рівні 20,4% ВВП через необхідність фінансування значних видатків на оборону, повільне відновлення економіки та обмежені можливості для збільшення податкових зборів (рис. 3). У 2023 році запланований дефіцит бюджету був збільшений з 20,6% до 27% ВВП. Відповідно, наприкінці 2024 року очікуваний рівень державного боргу сягне 110,7% ВВП порівняно з 97% ВВП у 2023 та 78% ВВП у 2022 році. Це значно вище Маастрихтського критерію  (60%), та «безпечного» (який не гальмує економічне зростання) рівня 64% для країн, що розвиваються, визначеного дослідженням Світового банку. 

(2) Збільшилися можливості для залучення боргу всередині країни, в той час як залучати борг на ринкових умовах за кордоном досі неможливо. Завдяки підвищенню ставок розміщення ОВДП на внутрішньому ринку, а також створенню НБУ мотивації для банків купувати ОВДП в обов’язкові резерви, виріс внутрішній попит на державний борг. З початку року банки збільшили свій портфель на 73 млрд грн, а фізичні та юридичні особи – на 33 млрд, в той час як нерезиденти скоротили портфель на 9 млрд грн. НБУ не фінансував дефіцит бюджету і не планує цього робити в 2024 році. За 8 місяців 2023 року Уряд на внутрішньому ринку залучив від ОВДП близько 360 млрд грн – на 100 млрд грн більше, ніж виплатив за погашеннями. Але доступ до міжнародних ринків капіталу залишається закритим. У 2024 році закінчується дворічний термін відстрочки виплат за облігаціями зовнішніх державних позик згідно з умовами реструктуризації, проведеної у серпні 2022, а також за державними деривативами (ВВП-варантами), за якими інвестори погодилися на відсутність виплат у 2023 році. Тому на 2024 рік у законопроєкті передбачена можливість збільшення державних запозичень Міністерством фінансів понад обсяги, встановлені в бюджеті, для потенційної подальшої реструктуризації ВВП-варантів, включаючи можливість обміну чи викупу.  

(3) Так само, як і в попередньому році, більшу частину боргу (80% або 1 774 млрд грн, що еквівалентно 43 млрд дол. США) планується залучити за кордоном від МФО або двосторонніх партнерів. (рис. 4). 3% (62 млрд грн) цих коштів надійдуть в рамках чинних кредитних інвестиційних проєктів розвитку та відбудови зі Світовим Банком, ЄІБ, ЄБРР тощо. Решту коштів планується отримати від ЄС (372 млрд грн або в екв. 9 млрд дол.), МВФ (224 млрд грн або в екв. 5,4 млрд дол.), МБРР (82 млрд грн або в екв. 2 млрд дол.), а найбільше – від Уряду США та інших офіційних кредиторів (1 033 млрд грн або 25 млрд дол. США). Виплати за зовнішнім боргом будуть мінімальними, тому чисте залучення зовнішнього боргу становить майже 90% від усього залучення або 1 589 млрд грн.

(4) У 2024 рік нарощування боргу планується тільки за рахунок зовнішніх запозичень. Державні внутрішні запозичення (421,6 млрд грн) у 2024 році здійснюватимуться тільки з метою забезпечення платежів з погашення ОВДП – імовірно, через очікувану високу вартість внутрішнього боргу (19,0%). Втім, як сказано вище, фактичні залучення можуть бути більшими. Потреба в додатковому фінансуванні може виникнути через необхідність докапіталізації банків або збільшення ліквідності ФГВФО у випадку виведення банків з ринку. На вересень 2023 року тільки один державний банк порушує нормативи капіталу й може потребувати додаткової капіталізації в розмірі до 5 млрд грн (сума буде уточнена після завершення оцінки стійкості банків НБУ на початку 2024 року). Враховуючи значні операційні доходи банків у 2023 році, масових банкрутств і потреби в дофінансуванні ФГВФО не очікується.

(5) Як наслідок різкого зростання боргу у 2023-2024 роках, видатки на обслуговування держборгу зростають на 146 млрд грн або 50% у 2024 році порівняно з планом 2023 року (майже все зростання – за рахунок зовнішнього боргу). Видатки на обслуговування боргу зростають з 9,9% у 2023 році до 13,6% видатків загального фонду бюджету. Частка зовнішнього боргу в загальному обсязі боргу (сумарно прямого й гарантованого) значно виросте: на кінець 2024 зовнішній борг становитиме 80%, внутрішній – 20% ВВП порівняно з 58% та 42% відповідно у 2021 році. Значна частка валютного боргу робить державний борг більш чутливим до знецінення національної валюти. Вартість нових запозичень (без урахування вже наявних кредитів) у 2024 очікується відносно низькою, хоча й зростає в порівнянні з 2023 роком:

• 1 712 млрд грн від МФО та двосторонніх партнерів за середньозваженою ставкою 5,5%,
• 421,6 млрд грн від ОВДП за середньозваженою ставкою 19,0% (у порівнянні з 16,8% початково очікуваних у 2023). Середньозважена ставка у 2024 році ймовірно буде меншою, ніж вказано в проєкті бюджету, оскільки НБУ почав зниження ключової ставки – 20% з 15 вересня 2023 року порівняно з 25% від липня 2022 до липня 2023 року і прогнозує подальше її зниження.

(6) Бюджетний кодекс забороняє надавати державні гарантії на суму понад 3% планових доходів загального фонду державного бюджету. Але дію всіх фіскальних правил призупинили у 2022 році через необхідність фінансувати оборону в умовах війни РФ проти України. У 2023 році обсяг надання державних гарантій не обмежували. На 2024 рік граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі рішень Кабінету Міністрів України, визначено на рівні 3% планових доходів загального фонду державного бюджету, а саме 47 млрд грн. Ще до 39 млрд грн державних гарантій можна буде надати на підставі міжнародних договорів України.

Видатки бюджету

(1) В проєкті бюджету на 2024 рік видатки плануються на рівні 3,4 трлн грн, що на 279 млрд грн (+9%) більше плану зі змінами на 2023 рік. Пріоритетами залишаються оборона й безпека та соціальна сфера (рис. 5). Відповідно, майже 60% видатків сконцентровано у трьох міністерствах: 

• Міноборони – 1164 млрд грн (-5,6% або -68 млрд грн до плану зі змінами-2023), 
• МВС –  324 млрд грн (+5,1% або +16 млрд грн до плану зі змінами-2023), 
• Мінсоцполітики – 470 млрд грн (+5,1% або +23 млрд грн до плану зі змінами-2023). 

(2) Ключовим пріоритетом на 2024 рік є фінансування видатків на оборону та безпеку. У проєкті бюджету-2024 загальні видатки на безпеку і оборону передбачені в обсязі 1697,9 млрд грн (21,7% ВВП та 51,3% від загальної суми видатків). Із них 30 млрд грн – це державні гарантії, решта – бюджетні програми оборонних відомств.

Із загального фінансування бюджетних програм Міноборони (1164 млрд грн) 99% усіх коштів традиційно передбачено на дві бюджетні програми:

• 882,8 млрд грн – заробітні плати, медицина, допомога сім’ям військових ЗСУ;
• 265,4 млрд грн – закупівля та ремонт озброєння та військової техніки.

Очікується, що на грошове забезпечення та заробітну плату військовослужбовців Сил Оборони (з нарахуваннями) буде спрямовано понад один трильйон гривень із загального фонду.

(3) Видатки на соціальне забезпечення у проєкті бюджету на 2024 рік становлять 469,7 млрд грн (+22,9 млрд грн або 5,1% до плану зі змінами 2023 року) (рис. 6). Причини збільшення – зростання видатків на пільги та житлові субсидії на 12 млрд грн (+31,2% до 2023 року), на соціальний захист громадян, які потрапили у складні життєві обставини, на 2,6 млрд грн, на соціальний захист осіб з інвалідністю на 2,6 млрд грн та за рахунок нової програми «Розвиток системи соціальних послуг» на 1,1 млрд грн. Очікується збільшення кількості людей, які потребуватимуть соціальної допомоги, а також запровадження нових форм соціального захисту. 

Зокрема нова програма «Розвиток системи соціальних послуг» запровадить єдину модель фінансування соціальних послуг, яка передбачає співфінансування місцевих і державних органів. В рамках програми планується 5 проєктів, зокрема договірні форми надання соціальних послуг та супроводу військовослужбовцям, формування життєстійкості, надання соціальних послуг в органах охорони здоров’я особам у складних життєвих обставинах та компенсація вартості послуг для постраждалих від домашнього насильства.

Трансферт із держбюджету до Пенсійного фонду на виплати пенсій становитиме 271,9 млрд грн, що на 1,8 млрд грн менше, ніж 2023 року. Розмір трансферту до Пенсійного фонду зменшується на ту суму, яка була перерахована йому з державного бюджету в 2023 році для відшкодування поворотної позики. Цю позику Мінсоцполітики надало Фонду соціального страхування України у 2020 році на покриття зобов’язань з виплати матеріального забезпечення (а оскільки ФССУ приєднали до ПФУ, повертати позику мав Пенсійний фонд). Програма із забезпечення виплати пенсій та покриття дефіциту ПФУ залишається найбільшою у Мінсоцполітики – 57,9% всього фінансування Міністерства.

У держбюджеті передбачено нову бюджетну програму в розмірі 49,9 млрд грн для акумулювання та оперативного фінансування видатків на пільги та житлові субсидії населенню, відповідальним виконавцем якої є Пенсійний фонд України.

(4) У держбюджеті на 2024 рік передбачено значне збільшення видатків на ветеранську політику. Ці видатки становитимуть 13,6 млрд грн, що удвічі більше, ніж у поточному році. Ці кошти розподілені на кілька напрямків, зокрема на підтримку реабілітації та адаптації ветеранів, забезпечення житлом, фінансову підтримку ветеранських проєктів, створення військового меморіального кладовища та інші заходи з вшанування пам’яті та соціальної підтримки осіб, які захищали незалежність та територіальну цілісність України (рис. 7).

Найбільше коштів (3,8 млрд грн) буде спрямовано на впровадження та розвиток інституту помічника ветерана у громадах, який, як планується, буде охоплювати щонайменше 1,5 млн ветеранів та мільйони членів їхніх сімей після війни. Наразі пілотний проєкт впроваджується  у Львівській, Вінницькій, Дніпропетровській і Миколаївській областях.

(5) Для більшості міністерств передбачено збільшення обсягу бюджетних призначень. Фінансування Мінекономіки виросте на 29 млрд грн (у 7,4 раза) за рахунок шести нових програм на загальну суму 11,4 млрд грн, серед яких підтримка реалізації інвестиційних проєктів зі значними інвестиціями (3 млрд грн) та компенсація витрат за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення (2 млрд грн). Окрім цього, фонд розвитку підприємництва обсягом 18 млрд грн перейшов із Мінфіну в підпорядкування Мінекономіки. Мінстратегпрому збільшили фінансування на 48 млрд грн (у понад 7 разів) – кошти переважно підуть на реформування та розвиток оборонно-промислового комплексу: фінансування відповідної бюджетної програми збільшилось із 7,7 млрд грн до 55,8 млрд грн. Фінансування Мінветеранів виросте з 500 млн грн до 2,6 млрд грн за рахунок збільшення фінансування програми заходів з ментальної, спортивної, фізичної, психологічної реабілітації та професійної адаптації. Мінцифри отримає додаткові 1,8 млрд грн, тобто втричі більше поточного бюджету 616 млн грн, за рахунок нової програми фонду розвитку інновацій на 1,5 млрд грн. Ще 300 млн грн Мінцифри отримає на розвиток електронного врядування. Мінреінтеграції отримає вдвічі поточного бюджету: додаткові 500 млн грн грн за рахунок збільшення фінансування програми заходів соціального і правового захисту осіб, які були в російському полоні, та членів їхніх сімей, а також ВПО. 

(6) Водночас у деяких міністерствах очікується зменшення фінансування. Плановий обсяг видатків зменшився (відносно плану зі змінами на 2023 рік) для Міноборони: -68 млрд грн або -5,6% – через зменшення фінансування програми з розвитку, закупівлі, модернізації та ремонту озброєння, військової техніки, засобів та обладнання; Міндовкілля: -2 млрд грн або -17% за рахунок зменшення фінансування Державного агентства водних ресурсів України з 5,8 млрд грн до 3,9 млрд грн; Мінфіну –8 млрд грн або -23,8% за рахунок перенесення фонду розвитку підприємництва в розпорядження Мінекономіки. Без перенесення фонду Мінфін отримав би +8 млрд грн за рахунок зростання видатків на Державну податкову службу (+3,4 млрд грн), Державну митну службу (+2,3 млрд грн), Казначейство України (+1,8 млрд грн) та Держаудитслужбу  (+738 млн грн)). Суттєве зменшення бюджетних призначень передбачено для Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України (-22 млрд грн) через відсутність програми на ремонт та утримання доріг. Тобто цього року Агентство отримає 23 млрд грн на виплати за попередніми кредитами на будівництво доріг, отриманими під державні гарантії, та 3 млрд грн на швидке відновлення (ремонт і відбудову життєво необхідної інфраструктури).

(7) Загальнодержавні видатки та кредитування міністерств суттєво виростуть у Міністерства фінансів України (+161 млрд грн), головним чином через зростання видатків на обслуговування боргу (+146 млрд грн) та додаткової дотації на реалізації повноважень місцевої влади (+9,5 млрд грн). На +15,3 млрд грн виросте освітня субвенція, яка проходить через Міносвіти. Водночас на 82% меншими будуть бюджетні призначення для Мінвідновлення, для якого зменшено план видатків на 42 млрд грн (-35,5 млрд грн через скасування програми Фонду ліквідації наслідків збройної агресії – докладніше див. нижче, а також зменшення за окремими інфраструктурними субвенціями). 

(8) У проєкті бюджету-2024 скасовано (або переструктуровано в нові) 22 бюджетних програми, які містяться в бюджеті-2023, на загальну суму 86,6 млрд грн. Уряд відмовився від дорожніх інфраструктурних проєктів, серед яких програма розвитку мережі та утримання автомобільних доріг (27,5 млрд грн) та субвенція на місцеві дороги (16 млрд грн). Але в проєкті бюджету-2024 все ще залишаються 11 програм капітальних видатків на загальну суму 7,5 млрд грн, серед яких:

• 2,5 млрд грн – облаштування безпечних умов у закладах загальної середньої освіти;
• 1,5 млрд грн – проведення реконструкції та капітального ремонту їдалень закладів загальної середньої освіти; 
• 1 млрд грн –  придбання шкільних автобусів; 
• 700 млн грн – будівництво третьої гілки метрополітену у м.Харків.
• 500 млн грн – будівництво метрополітену у м.Дніпро.

(9) Фонд ліквідації наслідків збройної агресії у бюджеті-2024 “перетвориться” з бюджетної програми на частину спеціального фонду державного бюджету. Наповнення фонду передбачається за рахунок залишків, утворених протягом 2022-2023 років, і конфіскованих російських активів. Рішення про виділення коштів з Фонду ліквідації ухвалюватиме Кабмін за погодженням із Бюджетним комітетом.

В розпорядженні Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України буде нова програма з відновлення інфраструктури – «Підтримка швидкого відновлення України» – обсягом 3,2 млрд грн. Крім цього в бюджеті закладені ще декілька програм, спрямованих на відновлення, серед яких: 

• Відновлення об’єктів критичної інфраструктури в рамках спільного з Міжнародним банком реконструкції та розвитку “Проєкту розвитку міської інфраструктури – 2” – 500 млн грн 
• Реалізація проєктів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України – 2,3 млрд грн 
• Реалізація проєкту «Ремонт житла для відновлення прав і можливостей людей (НОРЕ)» – 200 млн грн 

(10) Уряд планує продовжити підтримку бізнесу в умовах воєнного стану – в проєкті бюджету-2024 на програму грантової підтримки для створення і розбудови бізнесу призначено 1,4 млрд грн. Збільшено фінансування Фонду розвитку підприємництва (Програма 5-7-9) з 16 млрд грн до 18 млрд грн. Також планується виділити 2 млрд грн на компенсацію витрат аграрному сектору за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення.

Соціальні стандарти та бюджети соціальних фондів

(1) Прожитковий мінімум (ПМ) 1 січня 2024 року виросте на 331 грн до 2920 грн і залишиться без змін упродовж року. На 12,8% виросте ПМ для соціальних і демографічних груп населення, які впливають на зростання соціальних виплат, мінімальної  та максимальної пенсії (2361 грн та 23610 грн відповідно), заробітної плати державних та комунальних працівників  (рис. 9). Проте залишаються без змін ПМ, які застосовуються для визначення розміру посадового окладу суддів, працівників інших державних органів за спеціальними законами, працівників податкових і митних органів, прокурорів окружної прокуратури.

(2) Розмір прожиткового мінімуму на 2024 рік розраховано як обсяг прожиткового мінімуму на поточний рік збільшений на прогнозований індекс споживчих цін плюс 2 в.п. Будь-яке підвищення законодавчого ПМ тягне за собою зростання видатків бюджету на соціальні виплати, тому його штучно занижують (на початку 2023 року фактичний прожитковий мінімум був у 2,5 рази більше, ніж законодавчо встановлений). Отже, він не відображає мінімальні фінансові потреби населення.

(3) Мінімальна заробітна плата (МЗП) за 2024 рік виросте двічі: з 1 січня 2024 року на 400 грн до 7100 грн, а з 1 квітня – ще на 900 грн до 8000 грн. Двоетапне підвищення МЗП приведе до планового зростання доходів державного та місцевих бюджетів та надходжень від ЄСВ. Поряд із цим збільшується навантаження на платників податків. У 2023 році через війну розмір мінімальної заробітної плати в Україні не змінювався, що знизило податковий тиск на підприємців, але водночас і податкові надходження. 

(4) У бюджеті Пенсійного фонду України (ПФУ) на 2024 рік прогнозується збільшення доходів на 125,3 млрд грн (16,3%) до 896,1 млрд грн. На це зростання вплине очікуване збільшення надходжень від ЄСВ на 115,1 млрд грн (25,5%), що є наслідком підвищення рівня МЗП та заходів з детінізації бізнесу. 

(5) Уряд передбачає проведення щорічної індексації всіх пенсій у наступному році. Також планується комплексна реформа пенсійної системи, зокрема індексація пенсій відбуватиметься  за новим принципом, з урахуванням коефіцієнтів та балів, що забезпечать рівність пенсій для осіб із однаковими умовами виходу на пенсію. Очікується, що ці заходи забезпечать підвищення середньої пенсії до 6 тисяч грн у 2024 році (станом на 01 липня 2023 року середня пенсія становить 5311,44 грн).

(6) Доходи Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (Фонд з безробіття) у 2024 році збільшаться на 8,7 млрд грн до 27 млрд грн. На 1 січня 2024 року у Фонді утвориться залишок коштів в обсязі 10,4 млрд грн. Цей залишок буде сформований за рахунок незапланованих додаткових надходжень від ЄСВ через вищі витрати на фінансування грошового забезпечення військових. Залишок перерахують до спеціального фонду держбюджету. Ці кошти планується використати для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва, на стимулювання створення індустріальних парків, на підтримку значних інвестиційних проектів, на розмінування сільськогосподарських земель, на підтримку внутрішнього попиту на вітчизняні товари та послуги (пункти 16, 17, 18, 19 статті 14 Проєкту Державного бюджету на 2024 рік).

Незважаючи на зростання доходів, видатки Фонду з безробіття будуть на рівні 2023 року – 17 млрд грн. Вочевидь, через зниження фактичного рівня безробіття з 18,8% до 13,4% Фонд очікує зниження й зареєстрованого безробіття: воно завжди було значно нижчим від фактичного, а з обмеженням допомоги 2022 року ще більше знизилося (так, за 8 місяців 2023 року кількість зареєстрованих безробітних зменшилася на 77,8 тис. осіб).

Отже, видатки на допомогу з безробіття знизяться на 1,1 млрд грн, а на адміністративні видатки фонду – ще на 242 млн грн. Ці 1,3 млрд грн спрямують на фінансування мікрогрантів. Вочевидь, Державна служба зайнятості заохочуватиме безробітних замість виплат отримувати гранти на підприємницьку діяльність.

Міжбюджетні відносини

• У проєкті бюджету на 2024 рік заплановано 28 програм міжбюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій) з державного до місцевих бюджетів. Обсяг трансфертів (дотацій та субвенцій) збільшено на 3,2 млрд грн до 189,4 млрд грн (на 1,7% більше, ніж план-2023 зі змінами) (табл. 1). Відсутній Державний фонд регіонального розвитку (план на 2023 рік – 2 млрд грн, які згодом були перекинуті на потреби оборони). Також відсутні “інфраструктурні” субвенції, такі як субвенція на соціально-економічний розвиток, субвенція на реалізацію інфраструктурних проєктів та розвиток об’єктів соціально-культурної сфери.

• Для місцевих бюджетів заплановано додаткову дотацію на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на територіях, які зазнали негативного впливу агресії РФ у сумі 33,4 млрд грн (+40%). Ці кошти мають компенсувати втрати надходжень на деокупованих територіях, у громадах, близьких до зон бойових дій, а також тих, які матимуть суттєво менші фінансові можливості через перенесення “військового” ПДФО до держбюджету і не зможуть самостійно забезпечити виконання власних та делегованих їм повноважень. Крім того, за рахунок цієї субвенції отримують зарплату працівники ОМС та “бюджетники” тимчасово окупованих громад, які виїхали на підконтрольну територію або не можуть працювати через окупацію. Крім того, частка ПДФО, яка залишається у громадах, повернеться на рівень 60% (у 2022-23 роках вона була 64%).
• У 2023 році планується зменшення базової (на 7,8 млрд грн до 21,1 млрд грн) і реверсної (на 5 млрд грн до 14,1 млрд грн) дотації. У 2023 році горизонтальне вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів буде здійснено на основі очікуваних у цьому році надходжень ПДФО (а не з урахуванням факту попереднього року, як раніше). Також при розрахунку дотацій, на відміну від 2023 року, не враховано надходження ПДФО з виплат військовослужбовцям, але враховано кількість ВПО в кожній громаді (за даними Мінсоцполітики). 
• У 2024 році заплановано збільшення освітньої субвенції на 15,3 млрд грн (+17,5% до поточного плану-2023). З урахуванням підвищення посадових окладів бюджетників (оклад І тарифного розряду ЄТС буде на 10% більшим з 1 січня і на 24,4% вищим з 1 липня у порівнянні з 2023 роком) цих коштів може не вистачити на оплату праці вчителів. Це означає потребу у дофінансуванні з місцевих бюджетів, які водночас матимуть нижчі надходження від ПДФО. Ймовірно, сума ще буде уточнена до ІІ читання після отримання остаточних даних про контингент учнів (станом на 5 вересня). У 2024 році повертається субвенція на нову українську школу (1,5 млрд грн) та субвенція на обладнання для їдалень у школах (1,5 млрд грн). Залишаються субвенції на бомбосховища у школах (2,5 млрд грн) і на придбання шкільних автобусів (1 млрд грн). Останнє важливо, оскільки у 2022 році дуже багато автобусів було передано на потреби армії, а у зв’язку зі зменшенням мережі шкіл зростає потреба у підвезенні учнів.

Отже, бюджет 2024 року не буде значно відрізнятися від бюджету 2023 року. За планом дещо виростуть податкові надходження, однак дефіцит бюджету й відповідно потреба у зовнішньому фінансуванні залишатиметься значною. Тим не менш уряд планує помітне підвищення мінімальної зарплати, зарплат бюджетників та пенсій. Виростуть і видатки на соціальну підтримку – зокрема підтримку ветеранів (до того ж, підхід до цієї підтримки стане більш персоналізованим). Збільшується фінансування освіти – зокрема частково повертається фінансування НУШ, виділяються кошти на облаштування бомбосховищ та закупівлю шкільних автобусів, щоб забезпечити якомога більше дітей очним навчанням. Найпомітнішими “перекидками” є перехід Фонду підтримки підприємництва (програма 5-7-9) від Мінфіну до Мінекономіки та програм виробництва зброї від Міноборони до Мінстратегпрому. Фонд з безробіття витратить понад 10 млрд грн на невластиві для нього проекти – фінансування закупівлі вітчизняної сільгосптехніки, індустріальні парки та субсидування проектів зі значними інвестиціями (необхідність таких програм сумнівна).

2024 року не планується фінансування будівництва та ремонту доріг за рахунок Дорожнього фонду (можливо, якісь кошти виділятимуться на це із загального фонду бюджету). Загалом капітальні видатки скорочені до мінімуму – зокрема наступного року не буде ДФРР (втім, у 2023 році його також віддали на потреби оборони). 

Оскільки наступного року, як і в 2022-2023, практично всі зібрані всередині країни кошти витрачатимуться на оборону, підтримка міжнародних партнерів України залишається життєво необхідною. Однак, поступово до неї додаються умови проведення реформ (які, втім, потрібні перш за все Україні для забезпечення стійкості економіки та руху до ЄС). Окрім того, в умовах війни було б дивно залучати кредити й гранти, щоб віддати їх теперішнім кредиторам. Отже, найважливішими завданнями для уряду на наступний рік залишаються проведення реформ та перемовини щодо списання й реструктуризації державного боргу.