Петр Порошенко и его Закон: с какими законопроектами президент воюет, а какие поддерживает

Анализ показал, что количество наложенных президентом вето растет, и зачастую Порошенко ветировал законопроекты из-за того, что они нарушают законодательное поле

Авторы:

За два года своей работы Президент внес в парламент 83 законопроекта и на 33 проекта, проголосованных Радой, наложил вето. Почти 9 из 10 поданных президентом законопроектов депутаты принимали, причем делали это очень быстро. И ни разу Рада даже не пыталась побороть президентское вето. VoxUkraine проанализировал, как и на что использует свою власть самый эффективный «законодатель» страны.

По скорости прохождения законопроектов и по доле принятых законопроектов глава государства является наиболееэффективным субъектом законодательной инициативи. Рассмотрим подробнее, какие законопроекты подавал в парламент Президент. Из представленных законопроектов 46 (55%) касались вопросов внутренней политики (из них два законопроекта содержали изменения в Конституцию — относительно децентрализации и судебной реформы), остальные законопроекты предусматривали ратификацию международных соглашений (рис. 1). Важно отметить, что во многих случаях Президент вносил в ВР законопроекты, разработанные другими государственными органами, однако четко выделить такие проекты у нас нет возможности.

Рисунок 1. Структура законодательной деятельности Президента

На диаграмме представлены четыре группы законопроектов, инициированных президентом, по темам, к которым они относятся (наведите курсор на сектор, чтобы увидеть тему и количество законопроектов). Число в кругу — общее количество законопроектов в соответствующей группе.

Законопроекты, касающиеся внутренней политики в среднем рассматривались парламентом 60 дней, тогда как ратификации международных соглашений — 25 дней. Из последних было принято 35 из 36 поданных (97%), тогда как из законопроектов, касающихся внутренней политики, принято 36 (78%).

За последние два года Украина по инициативе президента присоединилась к 15 многосторонним соглашениям, большинство которых касались экономических вопросов и вопросов безопасности. Важнейшее из них, по нашей оценке, Соглашение о государственных закупках. Кроме того, Украина подписала ряд двусторонних соглашений с другими странами или с ЕС (здесь мы считаем ЕС одним политическим игроком). Среди этих соглашений важнейшими были присоединение к программе ЕС «Горизонт-2020″, а также получение Украиной макрофинансовой помощи ЕС на сумму 1,8 млрд евро. Наконец, был подписан ряд кредитных договоров с международными финансовыми институциями.

Среди «внутренних» законопроектов большая часть касалась безопасности или силовых органов (17), следующим приоритетом президента стала судебная реформа (9 законопроектов, в том числе один про изменения в Конституцию), на третьем месте — экономика (8). Законопроект, получивший наибольший балл индекса мониторинга реформ ІМоРе — это закон об ответственности связанных с банком лиц, который усилил ответственность собственников за банкротство банка (правда, пока мы не видим примеров успешного применения этого закона — ни один из банкиров, которых руководство НБУ публично обвинило в незаконных сделках, не привлечен к ответственности). Законы, которые внедряют открытые данные и усиливают независимость НБУ, также получили высокие баллы ІМоРе (в процессе расчета индекса ІМоРе каждому закону, который может приводить к реформаторским изменениям, экспертный совет присваивает балл от -5 (максимально негативный, контрреформаторский закон) до +5 (позитивно меняет «правила игры»).

ІМоРе рейтинг Президента составил 36.3 [1]. Кстати, суммарный рейтинг законов, инициированных Кабинетом Министров Украины во времена Арсения Яценюка, почти втрое выше — 114.35. Среди депутатов самый высокий рейтинг у Олега Ляшко — 14.8 (табл. 1).

Таблиця 1. Топ-5 инициаторов законов по рейтингу ІМоРе

top-5_ru

Рейтинг ІМоРе по инициаторам законопроектов рассчитывается как сумма оценок ІМоРе для законопроектов, поданных соответствующим субъектом, если эти законопроекты (1) были приняты и (2) оценивались экспертами ІМоРе (то есть были реформами и касались одной из подотраслей индекса — «государственное управление и борьба с коррупцией», «государственные финансы и рынок труда», «монетарная политика и банковский сектор», «внешняя торговля и корпоративное управление» и «энергетика»).

Подробнее о законопроектах, поданных президентом, можно почитать здесь.

Законотворческую деятельность Президента Украины можно оценить как реформаторскую, поскольку, в среднем, 15 реформаторских законопроектов, инициированных Президентом, имеют оценку ІМоРе +2.42, в то время как у КМУ она +2.08 (следует отметить, что эксперты ІМоРе считают приемлемым темп реформ выше 2). Законопроекты Президента быстрее других становятся Законами, что говорит о значительном влиянии Петра Порошенко в парламенте. Даже без учета международных соглашений, которые обычно принимаются очень быстро, среднее время прохождения «президентского» законопроекта в парламенте вдвое меньше среднего времени прохождения законопроектов в целом (60 дней против 116).

Президент и его вето: с какими законами боролся Порошенко

Президент Украины: имеет право вето в отношении принятых Верховной Радой Украины законов (кроме законов о внесении изменений в Конституцию Украины) с последующим возвращением их на повторное рассмотрение Верховной Рады Украины. Конституция Украины. Статья 106 часть 30

За два года своего президентства Петр Порошенко наложил вето на 33 законопроекта, принятые Верховной Радой. Из-за того, что фактическое большинство не имеет 300 голосов, необходимых для преодоления вето, ни одной попытки вступить в конфронтацию с Банковой у парламента не было.  Однако 11 законопроектов были проголосованы с учетом замечаний президента и подписаны (еще один – проголосован и подан на подпись президенту), остальные были сняты с рассмотрения.

Порошенко накладывал Вето по трём основным формальным причинам:

  • Законопроект нарушает существующие международные соглашения и обязательства Украины или не соответствует нормам Конституции и других законов (17 вето)
  • Законопроект влияет на работу или организационную структуру силовых органов (МО, МВД) и оборонных предприятий (6 вето)
  • Ограничения публичных расходов, часто из-за несоответствия законопроекта соглашению с МВФ (10 вето)

17

Иногда причины пересекаются (например, вето на закон, отменяющий повышение пенсионного возраста для женщин до 60 лет, влиял и на расходы, и на соглашение с МВФ), в таком случае VoxUkraine выбирал более важную категорию на текущий момент.

Стоит заметить, что когда вето аргументируется несоответствием текущему законодательству, то теоретически предложения президента могли бы касаться изменений в действующие законы, но на практике вносятся предложения изменений только к ветированным законопроектам.

Если разделить два года работы президента на кварталы или месяцы, то со временем наблюдается рост количества вето.

Насколько быстро президент накладывает вето? В среднем между подписанием закона главой ВРУ и вето президента проходит 19 дней, однако чаще всего (медианное значение) – достаточно 15 дней, что соответствует максимальному сроку, прописанному в Конституции [2].

11

В 12 случаях (36% вето) президент формально нарушил Конституцию, накладывая вето на 17-42 день после подписания главой ВРУ. Больше всего – 42 дня – понадобилось для ветирования закона О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно финансирования профессионально-технического образования, меньше всего – всего 1 день – для закона О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно особенностей представления должностными лицами деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера в 2016 году (последний был принят с предложениями Президента).

Интересно добавить, что несмотря на то, что главы ВРУ (Гройсман, Парубий) считаются «людьми президента» и поэтому теоретически могли бы оттягивать подписание закона и направление на подпись президенту, на самом деле корреляция между сроком от принятия законопроекта до направления президенту и сроком от направления законопроекта на подпись до ветирования является негативной, хотя и не очень значительной (-0,29), то есть, чем дольше председатель ВР подписывал законопроект, тем быстрее накладывал вето президент и наоборот. Альтернативное объяснение — председатель ВРУ не подписывал законопроекты, мгновенное вето на которые могло вызвать негативную реакцию части общества.  Так, дольше всего глава ВРУ не подписывал закон О реструктуризации обязательств по кредитам в иностранной валюте (160 дней), на который вето было наложено через 9 дней после получения закона президентом.

Чьи законопроекты чаще всего ветировал президент?

Чаще всего (8 раз) Президент ветировал законопроекты, инициированные его собственной фракцией (БПП). На втором месте — Кабмин (7 заветированных законопроектов по 155). Наименьшее количество вето — по 1 — имеют Самопомич и БЮТ.  Ни одного вето нет у оппозиционных партий, но качество их законов тут не при чём. У оппозиции практически нет шансов успешно проголосовать свои законопроекты (среди подписанных президентом 226 законов, инициированных депутатами в текущем созыве, только 7 инициированны оппозицией — фракцией Оппозиционный блок и группами «Воля народа» и «Партия» Возрождение «), поэтому у них нет ни одного вето. Если же мы взвесим количество вето на размер фракции, то лидером будет РПЛ, получившая 4 вето при составе фракции в 21 депутат.

14

10

Просмотрев отдельные количественные показатели, перейдем к качественным – насколько уместными и мотивированными были вето? Отметим, что законопроекты касались очень широкого круга тем, поэтому оптимально было бы иметь оценку профильных специалистов, однако из-за нехватки времени была сделана собственная субъективная оценка на основе обоснования и предложений, подготовленных президентом.

В целом, подавляющее большинство вето – 28 из 33 – мы оценили как позитивные, 5 – как противоречивые и ни одно из них – как ухудшающее ситуацию (полный список заветированных законопроектов с объяснениями можно увидеть здесь). Можно сказать, что по крайней мере на сегодня президент своими вето несколько сдерживает популизм парламента.

Положительная оценка вето неравномерно распределена между тремя вышеупомянутыми категориями: 3 противоречивых вето, то есть почти половина для этой категории, относятся к вопросам работы силового блока.

В сухом остатке:

  • Существует тенденция к росту количества вето
  • Чаще всего вето накладывается, так законопроект нарушает существующее законодательное поле
  • В более трети случаев президент наложил вето после срока в 15 дней, который предусмотрен в Конституции
  • Более 4/5 всех вето оценены нами как положительные, ни одного — как отрицательное
  • Наиболее неоднозначны вето по работе силового блока.

Примечания

[1] В данной статье іМоРе рейтинг рассчитывался следующим образом: группа экспертов дает оценку (от -5 до +5) избранным законопроектам; законопроекты группируются по инициатором; для каждого инициатора суммируются все оценки его законопроектов и выводится рейтинг.

[2] Согласно статье 94 Конституции «Президент Украины в течение пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально обнародует его либо возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения.

В случае если Президент Украины в течение установленного срока не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально обнародован». В некоторых случаях день подписания председателем ВРУ и день направления президенту не совпадают, что мы считаем искусственным промедлением (учитывая текущие технологии практически мгновенной передачи информации), поэтому все расчеты осуществлены с даты подписания главой ВРУ.

Авторы: Александр Жолудь, старший аналитик МЦПИ, Илона Сологуб, исследователь Киевской школы экономики, члены Редколлегии VoxUkraine, Дмитрий Остапчук, редактор VoxData, Сергей Боженко и Александр Ярощук, интерны VoxUkraine


Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны