Статья рассматривает семь ключевых принципов тарифообразования, сравнивает с ними действующую Методику тарифообразования и находит определённые несоответствия. В статье также рассмотрен опыт ЕС по регулированию абонплаты за газ и даны предложения изменений в действующую Методику тарифообразования.
В течение последних месяцев в НКРЭКУ(далее — Регулятор) прошел ряд публичных обсуждений по проблематике тарифообразования в сфере распределения природного газа. Такие обсуждения крайне необходимы, хотя и запоздали минимум на полтора года. Potius sew, quam nunquam.
Вопрос тарифообразования приобрел общественный резонанс после введения НКРЭКУ абонплаты за природный газ в марте этого года. В частности, на VoxUkraine была статья Алёны Бабак по этому поводу.
Самое важное публичное обсуждение в НКРЭКУ — «Обзор лучших мировых практик тарифообразования в сфере распределения природного газа».
Презентация Регулятора касалась ключевых принципов тарифообразования, предложенных Советом европейских энергетических регуляторов (СЕЭР), и обобщенной информации о практиках тарифообразования на основе отчета, подготовленого консорциумом консультантов для Еврокомиссии в 2015 г.
СЕЭР предлагает семь ключевых принципов тарифообразования:
— (1) Отображение стоимости: для эффективного использования и развития сети, насколько это практически возможно, тарифы, уплачиваемые пользователями сети, должны отражать расходы, которые они вызывают в системе, и предоставлять соответствующие стимулы для избежания будущих расходов;[1]
— (2) Избежание искажений: расходы должны быть покрыты таким образом, чтобы избежать «перекосов» в ходе принятия решений о доступе и использовании сетей, а также рыночных предложений;
— (3) Возмещение расходов: операторы распределительных систем должны иметь возможность эффективно возместить понесенные расходы. Кроме тарифов за пользование распределительной системой, операторы могут возместить расходы за счет платы за подключение и регулируемых услуг;
— (4) Недискриминационность: не должно быть никакой неоправданной дискриминации среди пользователей сети;
— (5) Прозрачность: методология расчёта тарифов должна быть прозрачной и доступной для всех заинтересованных сторон;
— (6) Прогнозируемость: важно, чтобы пользователи сети могли эффективно оценивать свои затраты на использование распределительной системы, что будет способствовать эффективному долгосрочному инвестированию с их стороны. Однако переменный характер энергетической системы означает, что сетевые тарифы придется со временем пересматривать;
— (7) Простота: насколько это возможно, тарифы должны быть легкими для понимания и применения. Чем они проще, тем легче объяснить их пользователям.
Ключевые принципы, предсказуемо, не вызывали возражений у участников обсуждения и, очевидно, и не могли их вызвать. Принципы правильные, но принципы — это еще не методика тарифообразования, ибо, как известно, — дьявол прячется в деталях. Именно поэтому СЕЭР в этом же отчете подчеркивает, что «нет детерминированных правил, которые определяют правильность методологии, и СЕЭР не предлагает единого подхода на все случаи жизни, поскольку условия, в которых работают операторы распределительных систем, существенно различаются, поэтому различные подходы могут быть приемлемыми в разных регионах».
По мнению регулятора, сама действующая Методика определения и расчета тарифа на услуги распределения природного газа (далее — Методика), утвержденная Регулятором в феврале 2016, а также процесс ее разработки и внедрения почти полностью соответствуют всем приведенным принципам, кроме принципа прогнозируемости.
Но по моему мнению, Методика не отвечает еще некоторым принципам. И устранение этих несоответствий требует не только принципиального пересмотра Методики, но и изменений в других нормативно-правовых актах.
Что не так?
Основное предположение действующей Методики в части бытовых потребителей — производственные затраты операторов газораспределительных систем (далее — операторы ГРС) являются условно-постоянными [2] и не зависят от объёма распределения газа, поэтому плата за их услуги должна быть фиксированной и должна определяться только максимально допустимым расходом счетчика газа.[3]
Из чего же состоят производственные затраты операторов ГРС? Представление операторов ГРС о структуре этих расходов показано на диаграмме 1.
Диаграмма 1.
Построено на основе данных, которые были предоставлены Регулятором в материалах к заседанию 28 марта 2017
Основными составляющими расходов являются расходы на:
— покупку газа на производственно-технологические расходы, нормативные и удельные потери (так называемые ПТР оператора ГРС) – 28%;
— оплату труда и начисления на фонд оплаты труда – 28%;
— оплату услуг Укртрансгаза по транспортировке газа магистральными газопроводами — 28%.tучити
Из них более половины, а именно 56%, — затраты, которые линейно или значительно зависят от объема распределенного газа (ПТР и плата Укртрансгазу).
Анализ «пирога расходов» и подходов к его формированию показывает ключевые недостатки Методики:
1) Значительная часть расходов оператора ГРС, связанных с приобретением газа для покрытия ПТР, являются переменными и линейно зависят от объема природного газа, распределенного для бытовых потребителей.
Более 50% объема ПТР операторов ГРС, а соответственно и расходов на покупку газа для их покрытия, связанны с потерями природного газа при его измерении бытовыми счетчиками в случае неприведения объема газа к стандартным условиям. Они линейно зависят от объемов потребления газа бытовыми потребителями, что было учтено в методике определение ПТР, которая применялась до 2017 года. Однако, с 2017 года объем ПТР зафиксирован на уровне 2016 года, и Методика тарифообразования не учитывает того, что ПТР зависят от объема распределенного газа.
К тому же действующим Кодексом ГРС предусмотрено, что потери газа от неприведения объема газа к стандартным условиям (а это минимум 500 млн м3 газа в год стоимостью 3 млрд грн.) переносятся на потребителей, и операторы ГРС больше не будут нести этих расходов. Но это не учтено в Методике.
Как это урегулировано в ЕС?
Такие расходы не являются типичными для европейских стран, поскольку вопрос приведения объема газа к стандартным условиям был решен на ранних этапах формирования рынка газа, и, соответственно, эти потери не учитываются в методологиях тарифообразования европейских операторов ГРС.
А значит, действующая Методика не соответствует основным принципам (1) Отображение стоимости и (2) Избежание искажений.
2) Значительная часть расходов оператора ГРС (облгазов), связанных с оплатой услуг оператора ГТС (Укртрансгаз), является переменной.
Действующей Методикой предусмотрено покрытие расходов на оплату услуг по транспортировке газа магистральными газопроводами оператором ГРС за счет тарифной выручки, собранной в виде абонплаты. Именно оператор ГРС в модели взаимоотношений «оператор ГТС-оператор ГРС-поставщик», которая реализована в действующей Методике, оплачивает оператору ГТС услуги транспортировки газа потребителям, подключенным к его сетям. Вместе с тем, эти расходы оператора ГРС не является фиксированным, поскольку он имеет право изменять величину заказанной мощности в точках выхода из газотранспортной системы в зависимости от реальной потребности в мощности, а не основываясь на фиксированных величинах проектной мощности или максимальном расходе газа на основе характеристик узла учета. В то же время, конечным потребителям такой опции (зависимости платы за транспортировку от объема потребленного газа) не предлагается.
Поэтому действующая Методика не соответствует ключевому принципу (1) Отображение стоимости.
Как это урегулировано в ЕС?
Практика включения в тариф на распределение газа расходов на оплату услуг по транспортировке газа магистральными газопроводами не является европейским стандартом. Европейской практикой является оплата услуг по транспортировке газа по магистральным газопроводам поставщиком, который их заказывает у оператора ГТС для обеспечения газом собственных потребителей. Поэтому нуждается в изменении сама модель взаимоотношений «оператор ГТС-оператор ГРС-поставщик», в которой поставщик будет заказчиком (и плательщиком) услуг транспортировки у оператора ГТС до точки выхода из ГТС, к которой подключены сети оператора ГРС потребителя. Иными словами, оператор ГРС отвечает только за свой участок — газораспределительные сети. В таком случае из тарифа за распределение газа должно быть исключены расходы на оплату услуг транспортировки газа магистральными газопроводами.[4]
3) Некорректное распределение расходов оператора ГРС между потребителями
Описанные в п.1 расходы операторов ГРС, образующиеся в результате неприведения объема газа к стандартным условиям, возникают только от бытовых потребителей (для небытовых потребителей с бытовыми счетчиками газа применяется методика приведения, а соответствующие потери не начисляются и не включаются в расходы). Поэтому разнос связанных с этим затрат на всех потребителей приводит к дискриминации отдельных групп потребителей и не отражает реальное влияние потребителя на систему.
Таким образом нарушаются принципы (1) Отображение стоимости и (4)Недискриминационность.
4) Несоответствие влияния потребителя на систему выбранной базы начисления абонплаты
Действующая Методика предусматривает, что плата за услуги распределения природного газа прямо и линейно зависит только от максимального расхода бытового счетчика газа. Вместе с тем отсутствует прямая линейная связь между реальным влиянием потребителя на систему (и связанными с этим затратами оператора ГРС, как предусмотрено принципами) и типоразмером установленного в него счетчика.
Влияние потребителя на систему определяется характеристиками газопотребляющего оборудования, которое установлено у потребителя, и режимами его использования. В реальных условиях Украины (и не только ее), когда практически отсутствуют приборы учета с почасовым учетом потребления газа, показателем, который позволяет оценить максимально возможное влияние потребителя на систему, являются фактический максимальный расход газопотребляющего оборудования, установленного у потребителя, что отмечается в проектной документации.
Однако, у многих потребителей фактическое потребление газа ниже, чем максимальный расход счетчика. Особенно острой эта проблема является для потребителей с газовыми плитами, для которых минимальный типоразмер счетчика, который изготавливается в соответствии с национальными стандартами (гармонизированными с международными), в разы превышает их проектный расход. Например, счетчик минимального типоразмера G1,6 имеет максимально расход Qmax = 2,5 м3/ч, при том, что бытовая плита имеет максимальный расход до 1,2-1,3 м3/час.
Таким образом действующая Методика не соответствует принципу (1) Отображение стоимости, поскольку расходы на обслуживание таких потребителей самом деле ниже, чем определяет Методика.
5) Дискриминация отдельных групп потребителей
Согласно действующей Методики и Кодекса ГРС оплата услуг распределения газа потребителями без счетчиков производится по директивно завышенными типоразмерами счетчиков (например, для потребителей с газовой плитой — G2,5 вместо минимального типоразмера G1,6, который является наиболее приемлемым из существующих по типоразмеру для этой группы потребителей).
Таким образом действующая Методика не соответствует принципам (1) Отображение стоимости и (4) Недискриминационность.
6) Побуждение к неэффективным расходам
Кодекс ГРС позволяет потребителю требовать от оператора ГРС замены счетчика за счет оператора в случае, если его типоразмер завышены. Принимая во внимание, что действующая Методика предусматривает, что плата за услуги распределения природного газа прямо и линейно зависит только от максимального расхода бытового счетчика газа, потребитель будет мотивирован требовать от оператора ГРС замены счетчика на меньший типоразмер. Случаи завышения типоразмера счетчика является распространенным явлением, особенно для потребителей, которые имеют только газовые плиты, которые установили счетчик G2,5 вместо G1,6. Вместе с тем, с технико-экономической точки зрения во многих случаях такая замена не является обоснованной, поскольку счетчики газа типоразмера G2,5 ряда отечественных производителей обеспечивают необходимую точность измерения объема газа при расширенном диапазоне расходов(от минимального расхода, который соответствует счетчику газа типоразмера G1,6 до максимального расхода, соответствующего счетчику газа типоразмера G2,5). В таком случае замена такого счетчика за счет оператора ГРС будет необоснованной, а вынужденные расходы будут включены в расходы оператора ГРС, которые через тариф будут переложены на потребителей.
Стало быть, действующая Методика не соответствует принципу (2) Избежание искажений.
Что делать?
Принимая во внимание многочисленные несоответствия действующей Методики ключевым принципам тарифообразования, она должна быть пересмотрена для устранения этих несоответствий. Такой пересмотр может потребовать пересмотра Кодекса ГРС и других решений регулятора.
Наиболее близкой к структуре производственных затрат операторов ГРС является двухставочный модель платы за услуги распределения, а именно – фиксированная плата, которая покрывает фиксированные расходы оператора ГРС, плюс плата в зависимости от объема потребления, которая будет покрывать, соответственно, переменные затраты оператора ГРС. Именно такая модель является наиболее распространенной в Европе. Определение базы начисления фиксированной платы и соотношения между двумя составляющими платы за распределение требует всестороннего анализа и принятия решения на основе перечисленных ключевых принципов. При этом соотношение фиксированной и переменной части тарифа не может быть устойчивым во времени, поскольку определение условно-постоянных и переменных производственных затрат операторов ГРС зависит в том числе от регулирования. Например, уже принятые изменения в Кодекс ГРС по переходу к расчетам за газ в энергетических единицах предусматривают существенное уменьшение ПТР операторов ГРС.
В любом случае, процесс пересмотра Методики и утверждения тарифов должен происходить максимально прозрачно и публично с привлечением заинтересованных сторон.
Примечания
[1] Неправильно установленные тарифы могут вызвать будущие расходы для операторов газораспределительных сетей (ГРС), например, следующим образом — если для некоторых потребителей тарифы несправедливы (например, при кросс-субсидировании), такие потребители отключатся от сети (перейдут на другие виды топлива). При этом фиксированные расходы операторов останутся неизменными, следовательно, их прибыль снизится.
[2] Условно-постоянные — это затраты, абсолютный размер которых с увеличением (уменьшением) выпуска продукции существенно не меняется.
[3] Максимальный расход счетчика — одна из ключевых характеристик счетчика, которая определяет, какой максимальный расход газа может пропустить счетчик с погрешностью измерения в допустимом диапазоне
[4] Согласно рекомендациям СЕЭР, при выставлении счетов следует придерживаться модели, в которой поставщиком выставляется единый счет. В счет включаются все составляющие — газ как товар; плата за распределение; плата за транспортировку; налоги. Но именно поставщик — единственный, кто работает в конкурентных условиях и фактически является заказчиком услуг поставки для своего клиента.
Главное фото: depositphotos.com / kodda
Предостережение
The author doesn`t work for, consult to, own shares in or receive funding from any company or organization that would benefit from this article, and have no relevant affiliations
