Антикоррупционный десант для органов власти и местного самоуправления

Сегодня власть и политическое влияние благодаря близости к ресурсам (земле, имуществу, бюджетам) позволяют обогатиться значительно быстрее, чем какой-либо бизнес. Расхищение осуществляется на всех уровнях: от кражи топлива на коммунальном предприятии до создания законодательных преференций для торговли «зеленой энергией». При этом антикоррупционная инфраструктура преимущественно направлена ​​на «отлов» нарушителей и не устраняет системные недостатки, то есть недостатки законодательства, позволяющие направлять государственные средства в частные карманы. 

Введение института уполномоченных по борьбе с коррупцией (это 97 человек в общенациональных органах власти, 24 в областных советах, 25 в областных администрациях и КГГА, а также в городских и районных советах, в тысячах государственных предприятий, учреждений и организаций — всего не менее 4,5 тысяч человек) должно было бы помочь разрушить коррупционные практики изнутри. В то же время отдельных по-настоящему действенных антикоррупционеров система выталкивает, а большинство из них превращаются в клерков, которые помогают заполнять декларации, урегулировать конфликты интересов, проводят различные учения и инструктажи. А также готовят антикоррупционные программы, которые обязательны для всех органов власти, государственных учреждений и предприятий, но сомнительны по своему воздействию на коррупцию.

Почему не работают антикоррупционные программы?

Согласно проведенному НАПК исследованию эффективности государственных антикоррупционных уполномоченных, 20% программ вообще не согласованы НАПК, к координации или выполнению лишь 44% мероприятий программ привлечены уполномоченные, 60% органов власти не освещают состояние выполнения своих программ, 61% органов власти эти программы не пересматривают в течение года, а 91% не привлекают к их пересмотру или оценке внешних стейкхолдеров! Эффективность этих программ НАПК даже не оценивает, поскольку их показатели не позволяют измерить действенность указанных в таких программах мероприятий. Ведь сложно измерить выполнение мероприятия вроде «обеспечить контроль за наличием конфликта интересов у депутатов местного совета» со сроком исполнения «постоянно». Да и меры, предусмотренные программами (стр. 7-12) чаще всего сводятся к проведению инструктажей о том, что коррупция — зло. 

Такой подход не позволяет системно решить проблемы с коррупцией — например, изменить законодательство так, чтобы устранить коррупционные схемы. Однако позволяет легко отчитаться о выполнении программы. 

Проблема коррупции часто не может быть решена на уровне одного органа власти, поскольку является межотраслевой. В то же время антикоррупционная программа каждого органа власти ограничена его функционалом. Поэтому часто органы власти не записывают в свои программы антикоррупционные меры, поскольку считают, что у них этой проблемы нет. Например, в антикоррупционные программы Госавиаслужбы, Украэроруха, Мининфраструктуры долго не удавалось включить коррупционные риски многоэтапной процедуры согласования высотности зданий. Никто не хотел их признавать на своей стороне, хотя и соглашались с тем, что проблема существует. По мнению специалистов этих органов, взятки брали где-то между ними, но не у них. В конце концов Госавиаслужба включила в свою антикоррупционную программу этот пункт (13) и даже разработала проект соответствующего постановления КМУ. Однако пока он не принят. 

Итак, антикоррупционные программы не стали инструментом антикоррупционной борьбы. Поэтому общественность прекратила участвовать в составлении таких программ — ведь чиновники старательно отметают все антикоррупционные предложения: все или «уже урегулировано», или «выходит за пределы полномочий органа», а чаще всего игнорируется без объяснений. 

А главное — антикоррупционеры не имеют возможности работать над устранением коррупционных схем. Прежде всего потому, что они зависимы от возглавляющего орган власти, который может их уволить, если их деятельность будет мешать коррупционным схемам в этом органе. Другие сотрудники также не стремятся к тому, чтобы в их деятельность «вмешивался» антикоррупционер. Антикоррупционные уполномоченные зачастую не обладают необходимыми компетенциями, влияниянием и пониманием предмета, поскольку направления деятельности органа могут быть достаточно широкими. Сами антикоррупционные уполномоченные в разговорах жалуются на нехватку времени, ведь во время ежегодного декларирования их на куски разрывают коллеги с просьбами помочь заполнить декларации.

Следовательно, деятельность антикоррупционных уполномоченных сводится к заполнению деклараций, что не влияет на уничтожение коррупционных схем, инструктажей, которые не заставляют вести себя честно, и урегулированию конфликтов интересов, которое все научились обходить. А также к заполнению антикоррупционных программ, которые не имеют практической пользы.

Какая деятельность по предотвращению коррупции была бы эффективной?

За преодоление коррупции путем подготовки и внедрения антикоррупционных мероприятий должны отвечать руководители и заместители руководителей ЦОИВ, ОМС или госпредприятий, которые ведут те или иные направления. Они должны взять персональную ответственность за решение одной-двух коррупционных проблем (перечень проблем еще в 2019 году составила инициатива «Вместе против коррупции») и периодически или когда уходят с должностей — публично отчитываться о сделанном по каждому кейсу. Помогать им в этом и одновременно контролировать решение проблем могут НАПК и общественность. 

НАПК должно создать у себя «спецподразделения» из лучших специалистов, которых будет «десантировать» в органы власти на определенный период — от 1 месяца (для выявления коррупционных схем) до 1 года (для устранения коррупционных схем, совершенствования процессов). Такие команды должны получать доступ к внутреннему документообороту, техническим системам (с обеспечением режима секретности в случае необходимости) и быть на прямой связи с руководством органа власти. Эти же спецподразделения НАПК смогут мониторить внедрение антикоррупционных мер и защищать внутренних антикоррупционеров в случае, если на них оказывается давление, а также проверять разоблаченные ими факты коррупции. 

Антикоррупционные программы должны содержать подробный план по преодолению 1-2 наиболее актуальных коррупционных схем. Важное место среди мероприятий плана займет разработка и принятие изменений в законодательство. Такие планы должны быть обнародованы как декларация намерений руководителей на сайтах самих государственных органов или ОМС, а также на сайте НАПК, где общественность сможет отслеживать прогресс в выполнении планов, а также прогресс выполнения государственной антикоррупционной стратегии. Планы могут быть сформулированы как для одного органа власти или местного самоуправления, так и одновременно для нескольких органов. Сейчас в рамках правительственно-общественной инициативы «Вместе против коррупции» разработаны и согласованы с ЦОИВ 37 таких планов мероприятий, которые будут выполняться в течение 2021 года. 

Публикация всех антикоррупционных мер на портале НАПК могла бы также помочь донорам выбрать проблему, над которой они хотят работать — либо напрямую с органами власти, либо с привлечением экспертов и общественных организаций. 

За уполномоченными по предупреждению коррупции целесообразно оставить ограниченный функционал. В государственных предприятиях их лучше подчинить подразделениям комплаенс. «Антикоррупционеры» должны координировать обучение сотрудников, помогать с осуществлением электронного декларирования, выявлять конфликты интересов, анализировать проекты нормативных актов, обрабатывать сообщения обличителей и т.д. Все эти задачи второстепенны по сравнению с исполнением антикоррупционных программ и устранением коррупционных рисков из процедур работы органов.

Все учебные программы/инструктажи для сотрудников должны быть максимально стандартизированы НАПК, переведены в формат 1-2 часовых онлайн курсов, по результатам которых сотрудники сдают проверочный тест, подписывают онлайн чек-листы о понимании ими тех или иных принципов антикоррупционной политики (сообщение об отсутствии конфликта интересов; сообщение о согласии с политикой получения подарков и т.д.) и получают сертификат. Согласно исследованию НАПК, 97% уполномоченных координируют или проводят обучение, но только в 50% органов власти введен контроль усвоения знаний после обучения, а его качество не анализируется. 

Итак, НАПК могло бы стать мощным центром предотвращения коррупции, которым оно и должно быть. Для этого нужно

• разработать и опубликовать подробные и конкретные планы мероприятий по устранению коррупционных схем (при этом следует сосредотачивать усилия на 1-2 схемах для каждого органа власти и выполнять работу силами команд специалистов);
• отслеживать выполнение этих планов — в том числе разработку и принятие нормативной базы;
• оставить за антикоррупционными уполномоченными ограниченный перечень функций, такой как обучение работников, предотвращение конфликтов интересов, помощь с декларированием. 

В следующих статьях мы подробно рассмотрим несколько антикоррупционных программ государственных органов.