Інститут уповноважених осіб із запобігання та виявлення корупції в органах державної влади та місцевого самоврядування за останні 5 років практично не вплинув на чинні корупційні практики. Як і раніше, схеми активно генерують дохід для нових, а подекуди і старих, бенефіціарів.
Сьогодні влада та політичний вплив завдяки близькості до ресурсів (землі, майна, бюджетів) дозволяють значно швидше збагатитися, ніж будь-який бізнес. Розкрадання здійснюється на всіх рівнях: від крадіжки пального на комунальному підприємстві до створення законодавчих преференцій для торгівлі «зеленою енергією». При цьому антикорупційна інфраструктура переважно спрямована на «відлов» порушників та не усуває системні недоліки, тобто вади законодавства, які дозволяють спрямовувати державні кошти до приватних кишень.
Запровадження інституту уповноважених з боротьби з корупцією (це 97 осіб у загальнонаціональних органах влади, 24 в обласних радах, 25 в обласних адміністраціях та КМДА, а також у міських та районних радах, на тисячах державних підприємств, установ та організацій – усього не менше 4,5 тисяч осіб) мало б допомогти зруйнувати корупційні практики зсередини. Натомість окремих справді дієвих антикорупціонерів система виштовхує, а більшість із них перетворюються на клерків, які допомагають заповнювати декларації, врегульовувати конфлікти інтересів, проводять різні навчання та інструктажі. А також готують антикорупційні програми, які є обов’язковими для всіх органів влади, державних установ та підприємств, але сумнівні за своїм впливом на корупцію.
Чому не працюють антикорупційні програми?
За проведеним НАЗК дослідженням ефективності державних антикорупційних уповноважених, 20% програм взагалі не погоджені НАЗК, до координації чи виконання лише 44% заходів програм долучені уповноважені, 60% органів влади не висвітлюють стан виконання своїх програм, 61% органів влади ці програми не переглядають впродовж року, а 91% не залучають до їх перегляду чи оцінки зовнішніх стейкхолдерів! Ефективність цих програ НАЗК навіть не оцінює, оскільки їхні показники не дозволяють виміряти дієвість зазначених у таких програмах заходів. Адже складно виміряти виконання заходу на зразок «забезпечити контроль за наявністю конфлікту інтересів у депутатів місцевої ради» зі строком виконання «постійно». Та й заходи передбачені програмами (стор. 7-12) найчастіше зводяться до проведення інструктажів про те, що корупція – зло.
Такий підхід не дозволяє системно вирішити проблеми з корупцією – наприклад, змінити законодавство так, щоб усунути корупційні схеми. Проте дозволяє легко прозвітувати про виконання програми.
Проблема корупції часто не може бути вирішена на рівні одного органу влади, оскільки є міжгалузевою. Натомість антикорупційна програма кожного органу влади обмежена його функціоналом. Відтак, часто органи влади не записують до своїх програм антикорупційні заходи, оскільки вважають, що у них цієї проблеми немає. Наприклад, до антикорупційних програм Державіаслужби, Украероруху, Мінінфраструктури довго не вдавалося включити корупційні ризики багатоетапної процедури погодження висотності будівель. Ніхто не хотів їх визнавати на своєму боці, хоч і погоджувалися з тим, що проблема є. На думку фахівців цих органів, хабарі брали десь між ними, але не в них. Зрештою Державіаслужба включила до своєї антикорупційної програми цей пункт (13) і навіть розробила проєкт відповідної постанови КМУ. Проте наразі його не ухвалено.
Отже антикорупційні програми не стали інструментом антикорупційної боротьби. Тому громадськість припинила брати участь у складанні таких програм – адже чиновники старанно відмітають усі антикорупційні пропозиції: все або «вже врегульовано», або «виходить за межі повноважень органу», а найчастіше ігнорується без пояснень.
А головне, антикорупціонери не мають можливості працювати над усуненням корупційних схем. Передусім тому, що вони залежні від очільника органу влади, який може їх звільнити, якщо їхня діяльність заважатиме корупційним схемам у цьому органі. Інші співробітники також не прагнуть, щоб у їхню діяльність «втручався» антикорупціонер. Антикорупційні уповноважені часто не мають необхідних компетенцій, впливу та розуміння предмету, оскільки напрямки діяльності органу можуть бути досить широкими. Самі антикорупційні уповноважені у розмовах скаржаться на брак часу, адже під час щорічного декларування їх на шматки розривають колеги з проханнями допомогти заповнити декларації.
Отже, діяльність антикорупційних уповноважених зводиться до заповнення декларацій, що не впливає на знищення корупційних схем, інструктажів, які не змушують поводитися чесно, та врегулювання конфліктів інтересів, яке всі навчилися обходити. А також до заповнення антикорупційних програм, які не мають практичної користі.
Яка діяльність із запобігання корупції була б ефективною?
За подолання корупції через підготовку та впровадження антикорупційних заходів мають відповідати очільники та заступники очільників ЦОВВ, ОМС чи держпідприємств, що ведуть ті чи інші напрямки. Вони мають взяти персональну відповідальність за вирішення однієї – двох корупційних проблем (перелік проблем ще у 2019 склала ініціатива «Разом проти корупції»), і періодично або коли йдуть з посад – публічно звітувати про зроблене за кожним кейсом. Допомагати їм у цьому та водночас контролювати вирішення проблем можуть НАЗК та громадськість.
НАЗК має створити у себе «спецпідрозділи» з найкращих фахівців, яких «десантуватиме» до органів влади на певний період – від 1 місяця (для виявлення корупційних схем) до 1 року (для усунення корупційних схем, удосконалення процесів). Такі команди мають отримувати доступ до внутрішнього документообігу, технічних систем (із забезпеченням режиму секретності у разі необхідності) та бути на прямому зв’язку з керівництвом органу влади. Ці ж спецпідрозділи НАЗК зможуть моніторити впровадження антикорупційних заходів та захищати внутрішніх антикорупціонерів у разі, якщо на них чиниться тиск, а також перевіряти викриті ними факти корупції.
Антикорупційні програми мають містити детальний план із подолання 1-2 найбільш актуальних корупційних схем. Важливе місце серед заходів плану посяде розробка та ухвалення змін до законодавства. Такі плани мають бути оприлюднені як декларація намірів керівників на сайтах самих державних органів чи ОМС, а також на сайті НАЗК, де громадськість зможе відстежувати прогрес у виконанні планів, а також прогрес виконання державної антикорупційної стратегії. Плани можуть бути сформульовані як для одного органу влади чи місцевого самоврядування, так і одночасно для кількох органів. Наразі в рамках урядово-громадської ініціативи «Разом проти корупції» розроблено та узгоджено з ЦОВВ 37 таких планів заходів, що будуть виконуватися впродовж 2021 року.
Публікація усіх антикорупційних заходів на порталі НАЗК могла б також допомогти донорам обрати проблему, над вирішенням якої вони хочуть працювати — чи то напряму з органами влади, чи із залученням експертів та громадських організацій.
За уповноваженими із запобігання корупції доцільно залишити обмежений функціонал. У державних підприємствах їх краще підпорядкувати підрозділам комплаєнсу. «Антикорупціонери» мають координувати навчання співробітників, допомагати зі здійсненням електронного декларування, виявляти конфлікти інтересів, аналізувати проекти нормативних актів, опрацьовувати повідомлення викривачів тощо. Всі ці задачі є другорядними порівняно з виконанням антикорупційних програм та усуненням корупційних ризиків із процедур роботи органів.
Усі навчальні програми/інструктажі для співробітників мають бути максимально стандартизовані НАЗК, переведені у формат 1-2 годинних онлайн курсів, за результатами яких співробітники здають перевірочний тест, підписують онлайн чек-листи про розуміння ними тих чи інших засад антикорупційної політики (повідомлення про відсутність конфлікту інтересів; повідомлення про згоду з політикою щодо отримання подарунків тощо) та отримують сертифікат. Згідно з дослідженням НАЗК, 97% уповноважених координують чи проводять навчання, проте лише у 50% органів влади запроваджено контроль засвоєння знань після навчання, а його якість не аналізується.
Отже, НАЗК могло би стати потужним центром запобігання корупції, яким воно й має бути. Для цього потрібно:
- розробити та опублікувати детальні та конкретні плани заходів з усунення корупційних схем (при цьому варто концентрувати зусилля на 1-2 схемах для кожного органу влади та виконувати роботу силами команд фахівців)
- відстежувати виконання цих планів – у тому числі розробку та ухвалення нормативної бази
- залишити за антикорупційними уповноваженими обмежений перелік функцій, такий як навчання працівників, запобігання конфліктам інтересів, допомога з декларуванням.
У наступних статтях ми детально розглянемо декілька антикорупційних програм державних органів.
