Большие обещания: почему у госпрограмм в Украине такой низкий КПД

Почти десять лет назад в Украине нашли лекарство для решения больших проблем –целевые государственные программы. Чуда не произошло – панацея не сработала, десятки миллиардов гривен тратятся неэффективно, точнее, никто не знает, как они тратятся – инструменты контроля и

Автор:

Почти десять лет назад в Украине нашли лекарство для решения больших проблем – целевые государственные программы. Чуда не произошло – панацея не сработала, десятки миллиардов гривен тратятся неэффективно, точнее, никто не знает, как они тратятся – инструменты контроля и оценки не работают. Что делать с пластом госэкономики, требующим сотни миллиардов гривен?

На что в Украине последние годы cобирались потратить больше пятой части всех государственных расходов или более 10% ВВП каждый год? Нет это не пенсии-соцпомощь, не образование и не армия. Это госпрограммы. Согласно отчету МЭРТ в прошлом году на 38 действующих целевых программ собирались потратить 197 млрд грн. (на практике удалось найти только 51,9 млрд грн, из них бюджетных — 29,8 млрд грн).

Госпрограммы задумывались, как комплекс мер и действий, которые в своей синергии должны дать ощутимый результат – решить проблемы с развитием той или иной отрасли, региона или государства в целом. Выполняются программы местными и центральными органами власти. Госпрограммы принимаются на несколько лет вперед и учитываются при подготовке сводного бюджета. Контроль за исполнением гопрограмм должен осуществлять Кабинет министров.

Проблема в том, что этот механизм плохо работает. Контроль, который на практике сводится к рассмотрению Кабмином ежегодных отчетов о темпах реализации программ, весьма формальный, и большинство госпрограмм своих они задач не выполняют.

ПРОГРАММЫ З НУЛЕВЫМ УРОВНЕМ ФИНАНСИРОВАНИЯ
Общий объем финансирования,  млн. грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ предусмотренно программой фактически профинансировано % выполнения предусмотрено госбюджетом на 2015год фактически профинансировано (кассовые расходы) % выполнения
1 Госпрограмма поддержки социально-экономического развития малых городов на 2011-2015 годы 346,50 0 Закрыта 0 0 0
2 Госпрограмма приведения в безопасное состояние урановых объектов госпредприятия Барьер. Экология 21,05 0 0 0 0 0
3 Госпрограмма развития Крыма («Экологически безопасный Крым») на 2011 — 2015 годы. Экология 56,02 0 0 0 0 0
4 Госпрограмма строительства кораблей класса «корвет» по проекту 58250. Оборона 938,14 0 0 0 0 0
5 Госпрограмма реформирования системы учреждений для детей-сирот  Социальная 0,00 0 0 0 0 0
6 Госпрограмма профилактики, диагностики и лечения вирусных гепатитов на период до 2016 года 481,76 0 0 0 0
7✖ Госупрограмма создания единой информационной библиотечной системы «Библиотека — ХХI». Культура 49,30 0 Закрыта 0 0 0
8✖ Госпрограмма развития в Украине спортивной и туристической инфраструктуры в 2011 — 2022 годах 6 630,00 0 Закрыта 0 0 0
9 Государственная целевая социальная программа развития производства продуктов детского питания на 2012-2016 годы 122,33 0 0 0 0 0
10✖ Госпрограмма использования в органах государственной власти программного обеспечения с открытым кодом на 2012-2015 годы 12,77 0 Закрыта 0 0 0
11✖ Госпрограмма подготовки и проведения в Украине финального турнира чемпионата Европы 2015 года по баскетболу 2 697,49 0 Закрыта 0 0 0
12 Госупрограмма развития индустриального парка «Свема» в г. Шостке на 2012-2015 годы 0,30 0 0 0 0 0
13 Госпрограмма развития украинского села на период до 2015 года 0 0 0 0 0 0
14 Госпрограмма проведения мониторинга остатков ветеринарных препаратов и загрязняющих веществ в живых животных. 10,19 0 0 0 0 0

Как следует из отчета МЭРТ, который есть у VoxUkraine, в прошлом году планировалось реализовывать 44 госпрограммы.

Планы не сбылись.

Действие пяти программ Кабмин прекратил (трех из них — досрочно). Средства из бюджета на них даже не начинали выделяться. Еще одну программу – о приведении в безопасность урановых объектов на предприятиии «Барьер» – правительство приняло в декабре прошлого года. Таким образом действовать она начала только в 2016-ом.

В итоге в прошлом году действовало 38 госпрограмм, что на 20% меньше чем в 2014. Из бюджета на их реализацию было выделено порядка 25% запланированной суммы — 51,9 млрд грн. Впрочем, это больше чем в 2014 году, когда уровень финансирования госпрограмм составлял 19,7%.

ПРОГРАММЫ С УРОВНЕМ ФИНАНСИРОВАНИЯ 0-10%
Общий объем финансирования,  млн. грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ предусмотренно программой фактически профинансировано % выполнения предусмотрено госбюджетом на 2015год фактически профинансировано (кассовые расходы) % выполнения
15 Госпрограмма энергоэффективности и развития сферы производства энергоносителей из возобновляемых источников энергии на 2010-2016 годы 102421,8 1476,7 1,4 495,7 301,9 60,9
16 Госпрограмма развития рыбного хозяйства на 2012-2016 годы 596,1 4,2 0,7 1,0 1,0 99,6
17 Госпрограмма реформирования железнодорожного транспорта на 2010-2019 годы 3784,3 82,6 2,2 0 0 0
18 Госпрограмма строительства (приобретения) доступного жилья на 2010-2017 годы 15433,0 1,3 0 0 0 0
19 Госпрограмма «Хоккей Украины» 670,9 4,4 0,7 7,1 4,4 62,4
20 Программа защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на 2013-2017 годы 2417,9 188,1 7,8 200,0 179,2 89,6
21 Программа передачи общежитий в собственность тергромад за 2012 — 2015 годы 316,0 4,8 1,5 0,0 0,0 0,0
22 Госпрограмма «Школьный автобус» на период до 2015 года 135,0 0,2 0,2 0,2 0,2 100,0
23 Государственная целевая оборонная программа утилизации обычных видов боеприпасов, непригодных для дальнейшего использования на 2008-2017 годы 486,1 29,9 6,1 54,9 29,9 54,4

Что по чем

Дороже всего обходится реализация экономических программ. К ним относятся программы по повышению энергоэффективности, поддержке АПК и рыбного хозяйства, строительству доступного жилья. В этом блоке также программа «Леса Украины» и программа развития индустриального парка «Свема» в Сумской области. Меньше всего средств Украине требуется на научно-технические программы. Градация расходов государства на целевые госпрограммы выглядит следующим образом.

  • «Экономические» — 11 программ; 181,6 млрд грн
  • «Социальные» — 13 программ; 14,1 млрд грн
  • «Экологические» — 6 программ; 7,9 млрд грн
  • «Оборонные» — 3 программы; 1,4 млрд грн
  • «Правоохранительные» — 1 программам; 0,945 млрд грн
  • «Научно-технические» — 3 программы; 0,677 млрд
  • «Другие» — 1 программа; 0,464 млрд грн
ПРОГРАММЫ С УРОВНЕМ ФИНАНСИРОВАНИЯ 10-50%
Общий объем финансирования,  млн. грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ предусмотренно программой фактически профинансировано % выполнения предусмотрено госбюджетом на 2015год фактически профинансировано (кассовые расходы) % выполнения
24 Госпрограмма реализации технической политики в агропромышленном комплексе на период до 2015 года 19103,5 6809,7 35,7 57,8 0 0
25 Госпрограмма противодействия торговле людьми на период до 2015 года 1,9 0,2 10,4 0,1 0,0 46,9
26 Госпрограмма развития городского электротранспорта на период до 2017 года 1549,1 387,6 25,0 0 107,5 0,0
27 Госпрограмма противодействия ВИЧ-инфекции / СНИДу на 2014-2018 годы 1288,2 417,4 32,4 350,0 350,0 100,0
28 Госпрограмма «Молодежь Украины» на 2009-2015 годы 61,8 28,8 46,6 10,8 10,0 92,2
29 Госпрограмма «Обустройство и реконструкция государственной границы» на период до 2015 года 945,8 114,4 12,1 58,0 47,5 81,9
30 Госпрограмма разработки и создания сенсорных наукоемких продуктов на 2008-2017 годы 34,0 13,6 40,0 7,5 7,5 100,0
31 Общегосударственная программа «Питьевая вода Украины» на 2011-2020 годы 916,4 430,2 47,0 201,3 8,3 4,1

Финансирование госпрограмм осуществляется из трех источников: госбюджета, местных бюджетов и других источников — как правило, это гранты или кредиты международных финансовых организаций, коммерческих банков. Характерный факт – в прошлом году расходы бюджетов всех уровней на реализацию госпрограмм по сравнению с 2014 годом возросли, тогда как лепта из других источников уменьшилась. Львиная доля финансового бремени пришлась все-таки на казну – расходы госбюджета составили 29,8 млрд. грн, что на 67,4% больше чем в предыдущем году. На втором месте по объему финансирования – заемные средства, в первую очередь — от иностранных доноров. Их доля составила 20,5 млрд грн, и по сравнению с 2014 годом она уменьшилась на 1,4%. За счет местных бюджетов профинансировать удалось 1,6 млрд грн, что на 77,7 %, больше чем в 2014. Основная причина – децентрализация. В конце 2014 года, когда были приняты поправки в Бюджетный Кодекс, местные власти получили дополнительный ресурс, а вместе с ним и дополнительные расходы.

346

Дотянуться до уровня

Условно программы можно разделить на такие виды:

  1. Программы, с нулевым уровнем выполнения – 14 программ, на которые планировалось потратить 11,36 млрд грн, но в итоге не было потрачено ни копейки.
  2. Программы, с уровнем выполнения 0-10% — 9 программ. При плановом финансировании в 126,261 млрд грн было выделено 1,792 млрд грн. Самая дорогая в этом блоке программа – повышения энергоэффективности, стоимостью в 102,4 млрд грн. За шесть лет действия она выполнена всего на 1,44%.
  3. Программы, с уровнем выполнения 10-50% — 8 программ общей стоимостью 23,9 млрд грн, на которые по факту было выделено 8,17 млрд грн. На первом месте по цене вопроса в этом блоке – программа поддержки агропромышленного комлекса, на которую в прошлом году планировалось потратить 19,1 млрд грн. В прошлом году на нее было потрачено 6,8 млрд грн из других источников. Расходы госбюджета планировались в размере 58 млн грн, но деньги так и не были выделены.
  4. Программы, с уровнем выполнения 50-100% — 6 программ общей стоимостью 40,11 млрд грн. По факту расходы по ним составили 28,93 млрд грн.
  5. Программы, которые сами не определяли финансирование на год, но деньги в бюджете-2015 на их реализацию были предусмотрены. В Украине – 2 такие программы: противодействию бедности и обращению с радиоактивными отходами. Расходы по ним составили 2,5 млрд грн.
  6. Программы, которые были перевыполнены – 5 программ. В прошлом году вместо запланированных 5,5 млрд грн на них было потрачено 10,46 млрд грн.
ПРОГРАММЫ С УРОВНЕМ ФИНАНСИРОВАНИЯ 50-100%
Общий объем финансирования,  млн. грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ предусмотренно программой фактически профинансировано % выполнения предусмотрено госбюджетом на 2015год фактически профинансировано (кассовые расходы) % выполнения
32 Государственная целевая программа «Национальный план действий по реализации Конвенции о правах инвалидов» на период до 2020 года 1284,8 1010,4 78,6 1024,5 1010,4 98,6
33 Общегосударственная целевая программа развития водного хозяйства и экологического оздоровления бассейна реки Днепр на период до 2021 года 4452,1 2805,5 63,0 1630,8 2017,5 123,7
34 Госпрограмма радиационной и социальной защиты населения. Желтые Воды на 2013-2022 годы 16,0 8,4 52,5 8,5 8,4 99,0
35 Госпрограмма формирования системы бесплатной правовой помощи на 2013-2017 годы 117,9 79,7 67,6 75,2 72,6 96,5
36 Госпрограмма реализации Договора об открытом небе 7,0 5,8 82,9 6,1 5,8 96,1
37 Госпрограмма развития автомобильных дорог общего пользования на 2013-2018 годы 34233,6 25025,1 73,1 23306,0 22416,1 96,2

Самый большой показатель перевыполнения в прошлом году – у программы противодействия туберкулезу. Уровень выполнения – 350%. При плановом финансировании в 400 млн грн, выделено было 1,4 млрд грн. Так получилось благодаря 1,059 млрд грн, которые поступили от Глобального фонда по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией. На втором месте среди самых успешных – программа «Леса Украины», рассчитанная на 2010-2015 годы. Вместо задуманных 4,5 млрд грн на поддержку лесного фонда страны было потрачено 8,4 млрд грн. Перевыполнение обеспечено за счет «собственных средств лесопользователей» в размере 7,8 млрд грн. Лесопользователи – это лесхозы, которые зарабатывают на продаже леса, а заработанное тратят в том числе на его высадку, защиту и мониторинг. Программа принималась в 2010 году. С тех пор цена на лес выросла. С этим связывают перевыполнение госпрограммы. Тройку сверхуспешных замыкает программа проведения исследований в Антарктике на 2011-2020 годы. Уровень выполнения 124% за счет увеличенных расходов из госбюджета.

На первый взгляд, на фоне тотального невыполнения госпрограмм, может показаться, что перевыполнение – признак сверхэффективной политики государства в этом направлении. На самом деле это не так. В четырех из пяти случаев перевыполнение произошло благодаря финансированию из других источников. Есть еще один момент. Смысл целевых программ в том, чтобы они совпадали с общей социально-экономической моделью развития государства. Слишком быстрое их выполнение можно рассматривать как факт “несовпадения” программы и экономических реалий из-за плохого планирования.

ПРОГРАММЫ, КОТОРЫЕ БЫЛИ ПЕРЕВЫПОЛНЕНЫ
Общий объем финансирования,  млн. грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ предусмотренно программой фактически профинансировано % выполнения предусмотрено госбюджетом на 2015год фактически профинансировано (кассовые расходы) % выполнения
38 Общегосударственная целевая научно-техническая космическая программа Украины на 2013-2017 годы 593,2 627,8 105,8 49,4 30,3 61,3
39 Госпрограмма проведения исследований в Антарктике на 2011-2020 годы 37,4 46,6 124,7 37,3 46,6 124,8
40 Госпрограмма противодействия заболеванию туберкулезом на 2012-2016 годы 394,8 1382,2 350,1 212,1 212,1 100,0
41 Госпрограмма поддержки семьи до 2016 года 3,4 3,8 111,3 0,2 0,1 34,1
42 Госпрограмма «Леса Украины» на 2010-2015 годы 4520,7 8401,3 185,8 506,3 495,0 97,8

Механизм не заработал

Выводы МЭРТ пессимистичны.

Государственные целевые программы так и не стали действенным и инструментом решения проблем развития государства, отдельных отраслей экономики или административно-территориальных единиц.

На сегодняшний день ситуация такова: если программа не выполнена, никто не несет ответственность за недостижение программных целей. В законе написано – за госпрограмму отвечает госзаказчик – центральный орган исполнительной власти, Национальная академия наук, облгосадминистрации. Исполнителями госпрограммы могут быть определенные госзаказчиком предприятия и организации независимо от формы собственности.

Загвоздка в том, что механизм и правила привлечения к ответственности за невыполнение программы просто отсутствует.

Будущее невыполненных программ зависит от нескольких факторов. Шансы на жизнь есть у программ по поддержке отдельных отраслей. Если речь о том, что программа сулит финансовою помощь тому или иному сектору экономики, лоббисты из бизнеса будут отстаивать эту строку расходов в бюджете.

Более “живучи” госпрограммы, у которые есть закрепленное за ними финансовое подспорье. Например, программа радиационной и социальной защиты населения города Желтые Воды финансируется за счет отдельной субвенции госбюджета.

У программ с нулевым или низким уровнем выполнения меньше шансов остаться в живых. Сроки их действия могут истечь и программы попросту забудутся. Программа может быть прекращена досрочно – дабы не давать заказчику повода лишний раз просить на нее деньги из казны.

По данным МЭРТ, по 29 из 38 действующий в прошлом году госпрограмм заказчики не предоставили оценку эффективности. В программе «Открытое небо» уровень эффективности указан «как надлежащий». В остальных случаях он низкий или неудовлетворительный (программы по развитию дорог, созданию сенсорных научно емких продуктов) или же оценен некими общими формулировками. Последнее относится к программам по борьбе со СПИДом, противодействию торговле людьми. Очевидно, что такой инструментарий не очень подходит для оценки многомиллиардных проектов: эффективность должна оцениваться по разработанной и контролируемой заказчиком методике с учетом особенностей программы и желаемых результатов. Ни одна программа такой методики не имеет. И отсутствие такого анализа одна из основных проблем.

ПРОГРАММЫ, КОТОРЫЕ НЕ ОПРЕДЕЛЯЛИ СУММЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ НА ГОД, НО ДЕНЬГИ ИЗ БЮДЖЕТА НА НИХ БЫЛИ ВЫДЕЛЕНЫ
Общий объем финансирования,  млн. грн
НАЗВАНИЕ ГОСПРОГРАММЫ предусмотренно программой фактически профинансировано % выполнения предусмотрено госбюджетом на 2015год фактически профинансировано (кассовые расходы) % выполнения
43 Госпрограмма преодоления и предотвращения бедности на период до 2015 года 0 2447,7 0 2554,9 2447,7 95,8
44 Госпрограмма обращения с радиоактивными отходами 0 69,6 0 69,7 69,6 100,0

Компас обещаний

У госпрограмм есть другая функция. Они выполняют роль «формальной декларации о намерениях что-то сделать», и активно используется для того, чтобы увеличить объем бюджетных средств главных распорядителей при подготовке проекта госбюджета на соответствующий год. На сегодняшний день риски “размножения” программ сохраняются.

Начиная с 2007 года распоряжениями Кабмина одобрено 25 концепций государственных целевых программ. Они в свою очередь являются основанием для разработки и утверждения новых программ, финансирование которых, говорится в отчете МЭРТ, за счет средств госбюджета в нынешних условиях невозможно.

Заговоренный рецепт

Каждое новое правительство обещает навести порядок в госпрограммах.

В качестве рецепта часто называют переход на среднесрочное планирование бюджета как это происходит во многих развитых странах. Смысл в том, чтоб министерства и ведомства рассчитывали свои расходы на три года вперед. Это должно сделать бюджетную политику государства в том числе и в отношении госпрограмм более предсказуемой и целевой. Новое правительство не исключение. В своем плане действий Кабмин Владимира Гройсмана заявил о намерении перейти на среднесрочное бюджетное планирование с 2018 года.

Сейчас в этом контексте в Минфине рассматривается идея отказа от госпрограмм как таковых и переход на секторальное / отраслевое / министерское планирование. Речь о том, министерства принимали среднесрочные стратегии и планы по их реализации строго в рамках бюджетных возможностей.

В теории — это неплохой рецепт. В Украине его воплощению уже не один год препятствуют: низкий уровень профессионализма министерских сотрудников (и как результат плохое качество бюджетных запросов от распорядителей госсредств и заказчиков госпрограмм), слишком частая и политически ангажированная смена руководителей госведомтв. Новые госменеджеры не успевают освоиться и вникнуть в проблематику своей отрасли, решения принимаются наспех или по лоббистко-политически-коррупционным причинам. В связи с этим не смотря на публичные обещания, принять профессиональный бюджет и вовремя, главный финансовый документ страны принимается в последний момент с учетом политических интересов.


Внимание

Автор не является сотрудником,  не консультирует, не обладает акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.