«Большое строительство» или большие долгострои?

Только на объекты социальной инфраструктуры в 2020 году планируется потратить 5,55 млрд гривен. Львиная доля этой суммы это расходы из государственного бюджета — 3,19 млрд гривен. Другие 2,35 млрд грн — средства местных бюджетов. 

Стикерами «Большого строительства» брендируют также строительство и ремонт 6,5 тыс. километров дорог, на что в этом году планируется потратить 102,5 млрд грн, в том числе 35 млрд грн, перераспределенных из фонда борьбы с COVID-19. 

На 2021 год амбиции скромнее. На дороги предусмотрено 71,7 млрд гривен. Еще почти на 80 млрд грн Министерство финансов обещает предоставить госгарантий на кредиты под дорожное строительство. Конечно, если найдутся желающие прокредитовать «Укравтодор» на такую ​​сумму.

Объем финансирования социальной инфраструктуры в рамках этого проекта на 2021 год неизвестен. Впрочем, в проекте закона о госбюджете-2021 капитальные расходы уменьшены на 24% (до 85 млрд грн) даже по сравнению с кризисным 2020 годом. 

Крупнейшей проблемой является то, что из-за недостатков планирования и несовершенств законодательства часть проектов большого строительства может превратиться в долгострои.

Масштаб и суть проблемы

По данным официального портала «Большого строительства», по состоянию на 1 октября 2020 года его объекты профинансированы лишь на 39% от годового плана. Причем источники финансирования — государственный или местные бюджеты — не указаны. 

С учетом темпов финансирования этих проектов можно предположить, что по результатам 2020 года будут профинансированы и, возможно, завершены лишь 53-55% объектов.

Хуже всего, что по многим проектам, скорее всего, средства не будут предусмотрены в следующем году. На сайте «Большого строительства» и в проекте закона о государственном бюджете на 2021 год нет детализации, сколько проектов планируется финансировать в следующем году из государственного и местных бюджетов. 

Впрочем, есть планы по продлению других капитальных расходов в 2021 году. И они неутешительны. Из 32 проектов (бюджетных программ с конкретной капитальной или инфраструктурной целью), реализуемых в 2020 году, у 20 нет финансирования в следующем году. 

В том числе опять не заложено финансирование строительства Запорожского моста (как и в целом программы «строительство и реконструкция мостов»), аэродрома международного аэропорта «Днепропетровск», сооружений одесского аэропорта «Измаил».

Делая перерывы в финансировании инфраструктурных проектов, политики и чиновники создают ловушку, в которой Украина находится уже много лет. Это — долгострои. 

Без финансирования капитальные сооружения изнашиваются, материалы дорожают, а техническая документация теряет актуальность. Со временем, когда внимание политиков возвращается к проекту, оказывается, что нужно заново разрабатывать техническую документацию, а после этого — перезапускать тендерные процедуры.

Такие проблемы привели к появлению в Украине уже легендарных долгостроев: 

• мост в Запорожье (строительство начато в 2004 году); 
• Подольско-Воскресенский мост в Киеве (строительство должно было начаться в 1993 году, а фактически началось в 2003 году); 
• аэродром и метрополитен в Днепре; 
• корпус детской больницы «Охматдет» (строительство начато в 2011 году); 
• комплекс для захоронения радиоактивных отходов «Вектор» (строительство начато в 1998 году).

Мост в Запорожье строят с 2004 года. За 16 лет в течение пяти лет финансирование не предоставлялось вообще, а остальное время предоставлялось не полностью. Правительству пришлось заново заказывать разработку проектной документации и начинать строительство снова.

На строительство запорожского моста за эти годы потрачено 2,7 млрд грн в текущих ценах. В ценах 2019 года, то есть с учетом инфляции, это 8,5 млрд грн. Для сравнения: это суммарный годовой бюджет Минрегиона и Минмолодьспорта на 2019 год. Но моста до сих пор нет. 

Возведение корпуса больницы «Охматдет» в 2020 году наконец завершилось, однако началось оно еще в 2011 году, а с 2013 года по 2015 год было остановлено. В 2016 году строительство возобновили, а в декабре 2019 года из-за несовершенного планирования значительные дополнительные средства на достройку корпуса пришлось «перебрасывать» на эту бюджетную программу из других.

В эти и другие подобные объекты вложены сотни миллионов и даже миллиарды гривен, работы ведутся от нескольких лет до нескольких десятков лет, но большинство из них еще не запущены полностью. 

Конечно, деньги — не единственная причина появления долгостроев. Коррупция, плохой менеджмент, неэффективное использование средств — другие составляющие проблемы. Однако один из ключевых факторов возникновения долгостроев — начало строительства новых объектов в условиях, когда не достроены старые.

Что делать

Чтобы решить эту проблему, Министерство финансов использует различные инструменты бюджетного финансирования. 

Например, финансирование проектов осуществляют через отдельные бюджетные программы общего фонда госбюджета или как субвенции из государственного местным бюджетам (в таком случае исполнителем проекта является местная власть).

Другой подход — финансировать проекты развития через специальный фонд бюджета. В 2019 году через него прошло 42% капитальных расходов бюджета. В таком случае деньги идут (в случае их поступления) исключительно на определенный тип расходов. 

В чем преимущество этого подхода к финансированию проектов? Если деньги не были использованы в течение года, и соответствующая бюджетная программа есть в следующем, распорядитель может не возвращать их в казначейство, а использовать дальше. 

Часть проектов правительство финансирует за средства Государственного фонда регионального развития, который предусматривает 10-процентное софинансирование проектов из местных бюджетов.

Наконец, есть инструмент государственных инвестиционных проектов, который правительство применяет с 2015 года. Однако в последние годы такое финансирование снижается, как и количество инвестиционных проектов. Если в 2019 году плановые расходы бюджета на госинвестпроекты составляли 2,5 млрд грн, то в 2021 году — только 1,3 млрд гривен. 

У каждого инструмента есть свои преимущества и недостатки, связанные с особенностями бюджетного законодательства, но все они похожи в двух проблемных вопросах.

Во-первых, это отсутствие гарантий долгосрочного финансирования из государственного бюджета. Во всех случаях единственной гарантией является только утвержденный бюджет, а он утверждается в Украине на один год. 

Среднесрочная бюджетная декларация до сих пор не утверждается, но даже она будет иметь статус скорее прогноза, чем документа, который будет гарантировать наличие средств на следующие два-три года, чтобы успеть выполнить инфраструктурный проект.

Во-вторых, финансирование капитальных проектов зависит от уровня выполнения бюджета по доходам. Если ситуация в госфинансах ухудшается, то Минфин финансирует в первую очередь защищенные расходы — зарплаты, пенсии, коммунальные услуги, обслуживание долгов. А так называемые расходы развития финансируются по остаточному принципу. 

К сожалению, правительства в Украине склонны планировать бюджеты слишком оптимистично. Длительные процедуры использования средств (затягивание тендеров) и низкая способность распорядителей средств качественно планировать приводят к хроническому невыполнению плана капитальных расходов. 

Например, за январь-август 2020 года капитальные расходы профинансированы на 33% от годового плана, защищенные — на 62%. Это не следствие пандемии, ведь в прошлом году ситуация была аналогичная: за январь-август 2019 года защищенные расходы были профинансированы на 62%, капитальные — на 37%. По результатам 2019 года уровень финансирования капитальных расходов достиг 75%. 

Итак, финансирование долгосрочных проектов — слабое место современной бюджетной политики. Команда при власти должна работать не столько над масштабами строительства в стране, сколько над эффективной организацией бюджетных процедур, которые делают возможным это строительство. 

Если президент, правительство и народные депутаты стремятся существенно обновить инфраструктуру страны, то при принятии бюджета им нужно убедиться  не только в том, что расходы на завершение начатых объектов есть в проекте бюджета на 2021 год, но и в том, что сам проект бюджета реалистичен. Что в конце 2021 года не возникнет ситуация, когда Минфин не сможет финансировать капитальные расходы из-за слишком оптимистичных планов относительно поступлений или привлечения средств на покрытие дефицита.