Як не перетворити «Велике будівництво» на великі довгобуди?

У Володимира Зеленського є амбіція масштабно оновити інфраструктуру країни. За статистикою, розміщеною на офіційному сайті проєкту, «Велике будівництво» нараховує 593 об’єкти соціальної інфраструктури. Це дошкільні навчальні заклади (117), загальноосвітні навчальні заклади (142), приймальні відділення (212) та спортивні об’єкти (122). Крім того, проєкт містить масштабні плани з побудови доріг.

Лише на об’єкти соціальної інфраструктури у 2020 році планують витратити 5,55 млрд грн. У тому числі з державного бюджету – 3,19 млрд грн, з місцевих бюджетів та інших джерел – 2,35 млрд грн.

Стікерами «Великого будівництва» брендують також ремонт доріг, на який закладено 102,5 млрд грн, у тому числі 35 млрд грн, перерозподілені з COVID-фонду.

На 2021 рік амбіції вже скромніші. На дороги передбачено 71,7 млрд грн. Ще майже на 80 млрд грн Мінфін обіцяє надати держгарантій на кредити під дорожнє будівництво, якщо знайдуться охочі прокредитувати «Укравтодор» на таку суму.

Обсяг фінансування соціальної інфраструктури в рамках цього проєкту на 2021 рік невідомий. Утім, у проєкті закону про держбюджет-2021 капітальні видатки зменшені на 24% (до 85 млрд грн) навіть порівняно з кризовим 2020 роком, коли планові видатки становлять 112 млрд грн.

Проте більшою проблемою є те, що через недоліки планування та вади законодавства частина проєктів великого будівництва може перетворитися на довгобуди.

Масштаб та суть проблеми

За даними офіційного порталу «Великого будівництва», до 1 жовтня 2020 року його об’єкти профінансовано лише на 39% від плану на 2020 рік. Причому джерела фінансування – державний чи місцеві бюджети – не вказані.

З урахуванням темпів фінансування цих проєктів можна припустити, що за результатами 2020 року буде профінансовано і, можливо, завершено лише 53-55% об’єктів.

Найгірше, що за багатьма проєктами, скоріше за все, кошти не будуть передбачені наступного року. На сайті «Великого будівництва» та в проекті Закону про державний бюджет на 2021 рік немає деталізації, скільки проектів Великого будівництва та які саме планується фінансувати наступного року з державного та місцевих бюджетів.

Втім, маємо плани з продовження інших капітальних видатків у 2021 році. І вони невтішні. З 32 проектів (бюджетних програм, які мають конкретну капітальну/інфраструктурну ціль), що реалізуються у 2020 році, 20 проектів не мають фінансування у наступному році (найбільші з них наведені у таблиці 2 в додатку разом з іншими основними бюджетними програмами капітального характеру). В тому числі, наприклад, в проекті бюджету-2021 (знову!) не закладено фінансування таких об’єктів як будівництво Запорізького мосту (як і в цілому програми «будівництво та реконструкція мостів»), аеродрому Міжнародного аеропорту «Дніпропетровськ», будівництво споруд одеського «Аеропорту Ізмаїл» та ін.

Роблячи перерви у фінансуванні інфраструктурних проектів, політики та урядовці створюють пастку, в якій Україна знаходиться вже багато років поспіль. Це – довгобуди.

Адже під час простою без фінансування капітальні споруди зношуються, матеріали дорожчають, а технічна документація втрачає актуальність. І згодом, коли увага політиків повертається до конкретного проекту, виявляється, що потрібно заново (і небезкоштовно) розробляти технічну документацію, а після цього – перезапускати тендерні процедури. 

Саме такі проблеми призвели до появи в Україні «легендарних» довгобудів, таких як міст у Запоріжжі, Подільський міст у Києві, аеродром та метрополітен в Дніпрі, новий корпус дитячої лікарні «Охматдит», комплекс «Вектор» та багато інших. 

Так, міст у Запоріжжі будують з 2002 року. Але за ці 18 років протягом п’яти років фінансування не надавалося взагалі, в решту часу надавалось не повністю. Тому урядові довелося наново замовляти розробку проектної документації. І починати будівництво знову. На будівництво мосту за ці роки витрачено вже 2,7 млрд грн у поточних цінах. В цінах 2019 року (тобто з урахуванням інфляції) – це 8,5 млрд грн (для порівняння – це сумарний річний бюджет Мінрегіону та Мінмолодьспорту на 2019 рік). Але мосту й досі немає. 

Або ж новий корпус лікарні «Охматдит». 2020 року будівництво нарешті завершилося. Проте розпочалося воно ще в 2011 році, а з 2013-го по 2015 було зупинене. У 2016 році будівництво відновили. Але, скажімо, в грудні (!) 2019 року через недосконале планування значні додаткові кошти на добудову корпусу довелося «перекидати» на цю бюджетну програму з інших.

В ці та інші подібні об’єкти вкладено сотні мільйонів і навіть мільярди гривень, роботи ведуться від кількох років до кількох десятків років, але більшість із них ще не запущено повністю.

Звичайно, гроші – не єдина причина появи довгобудів. Корупція, поганий менеджмент, неефективне використання коштів – інші складові проблеми. Але поруч із ними ситуація, коли уряди починають будувати нові об’єкти не добудувавши старі (або ж просто припиняють будувати об’єкти, які почали будувати їхні попередники) – один із ключових факторів виникнення довгобудів. 

Що робити?

Щоб вирішити цю проблему, Міністерство фінансів використовує різні інструменти бюджетного фінансування. 

Наприклад, фінансування проектів здійснюють через окремі бюджетні програми загального фонду держбюджету або як субвенції з державного місцевим бюджетам (у такому разі виконавцем проекту є місцева влада). 

Інший підхід – фінансувати розвиткові проекти через спеціальний фонд бюджету. У 2019 році через спецфонд пройшло 42% капітальних видатків бюджету. В такому випадку гроші йдуть (у разі їхнього надходження) виключно на певний тип видатків. Перевага цього підходу до фінансування проектів – те, що якщо гроші не були використані протягом року, і відповідна бюджетна програма є у наступному, розпорядник може не повертати їх до казначейства, а використовувати далі. 

Ще частину проектів уряд фінансує за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку, що передбачає 10-відсоткове співфінансування проектів з місцевих бюджетів. 

Нарешті, є інструмент державних інвестиційних проектів, які уряд застосовує з 2015 року. Але в останні роки фінансування цього інструменту знижується, як і кількість інвестпроектів. Так, якщо у 2019 році планові видатки бюджету на держінвестпроекти становили 2,5 млрд грн, у 2021 році це лише 1,3 млрд грн.

У кожного з цих інструментів є свої переваги та вади пов’язані з особливостями бюджетного законодавства. Але всі вони схожі у двох проблемних питаннях.

По-перше, це відсутність гарантій довгострокового фінансування з державного бюджету. В усіх випадках єдиною гарантією є лише затверджений бюджет, а він затверджується в Україні на один рік. 

Середньострокова бюджетна декларація досі не затверджується, але навіть вона матиме статус радше прогнозу, ніж документу, який реально гарантуватиме наявність коштів на наступні 2-3 роки, щоб устигнути виконати інфраструктурний проект. 

А по-друге, фінансування капітальних проектів напряму залежить від рівня виконання бюджету за доходами. І якщо ситуація в держфінансах погіршується, то Мінфін фінансує в першу чергу захищені видатки – тобто зарплати, пенсії, комунальні послуги, обслуговування боргів тощо. Натомість так звані видатки розвитку фінансуються за залишковим принципом – тому часто недовиконуються. 

На жаль, уряди в Україні схильні занадто оптимістично планувати бюджети. Додайте до цього тривалі процедури використання коштів (зокрема, затягування тендерів), а також низьку спроможність розпорядників коштів якісно планувати – й отримаєте хронічне невиконання плану капітальних видатків. Наприклад, за січень-серпень 2020 року капітальні видатки профінансовано на 33% від річного плану, а захищені – на 62%. І це не наслідок пандемії – адже минулого року ситуація була аналогічна: за січень-серпень 2019 захищені видатки було профінансовано на 62%, капітальні – на 37%. За результатами минулого року рівень фінансування капітальних видатків досяг 75%.

Отже, фінансування довгострокових проектів – слабке місце сучасної бюджетної політики. Тож владна команда має працювати не стільки над масштабами будівництва в країні, скільки над ефективною організацією бюджетних процедур, які уможливлюють це будівництво. 

Тому якщо президент, уряд та народні депутати й справді прагнуть суттєво оновити інфраструктуру країни, під час ухвалення бюджету їм потрібно не лише пересвідчитись, що видатки на завершення розпочатих об’єктів є в проекті бюджету на 2021 рік, але й переконатися, що сам проект бюджету є реалістичним. І що наприкінці 2021 року не виникне (знову) ситуація, коли Мінфін не в змозі фінансувати капітальні видатки через занадто оптимістичні плани з надходжень чи залучення коштів на покриття дефіциту.

Додаток. Таблиці даних