Два года спустя, или Как обстоят дела с антикоррупционной борьбой на самом деле 

Что было реально сделано за два года реализации государственной Антикоррупционной политики

gustavofrazao/depositphotos

Автор:

В 2014 году в Украине состоялась Революция достоинства, одной из целей которой было преодоление коррупции. Спустя три года борьба с коррупцией остается  для гражданского общества приоритетом №1. Очень много внимания «вопросам коррупции» уделяют СМИ, политики, активисты — из этого информационного потока трудно вычленить суть, понять, что на самом деле сделано, а что нет. Антон Марчук и Оксана Нестеренко из «Антикоррупционного штаба» и ACREC проделали колосальную работу и разложили по полочкам  выполнение Антикоррупционной стратегии.  Где находится страна: объективный взгляд. 

Хотите, чтобы следующий парламент был лучше?
Поддержите проект VoxUkraine «Коэффициент полезности депутатов»

В октябре 2014 года Верховная Рада утвердила Антикорупционную стратегию на 2014-2017 года, которая определяет основы государственной антикоррупционной политики, ключевые проблемы, цели и задания. Именно этот документ, как отметил тогдашний премьер-министр Яценюк, “является базовым документом о том, как объявить и выиграть войну по борьбе с коррупцией”.

Планы

Поскольку стратегия имела довольно обобщенный и базовый характер, также была утверждена  Государственная  программа по ее  реализации. И стратегия, и программа разделены на блоки:

1) формирование и реализация государственной антикоррупционной политики;

2) предотвращение коррупции в представительских органах власти;

3) создание добропорядочной публичной службы;

4) предотвращение коррупции в деятельности органов исполнительной власти;

5) предотвращение коррупции в сфере государственных закупок;

6) предотвращение коррупции в судебной системе и органах уголовной юстиции;

7) предотвращение коррупции в частном секторе;

8) доступ к информации;

9) наказание за коррупцию;

10) формирование негативного отношения к коррупции.

Каждый из разделов содержит описанные проблемы, цели и мероприятия для их достижения, а Государственная программа детализирует задачи, ответственные учреждения, сроки и критерии их выполнения.

Что удалось за два года

Уже прошло больше двух лет с момента начала реализации государственной антикоррупционной политики, поэтому можно делать определенные выводы относительно того, как государственные органы справились с выполнением поставленных задач. «Антикоррупционный штаб» и ACREC проанализировали выполнение Антикоррупционной стратегии, определили основные достижения и актуальные проблемы. В общем, анализ выполнения Государственной программы оставляет неоднозначное впечатление, поскольку можно выделить как положительные сдвиги, так и серьезные недостатки. Исследование охватывает широкий круг вопросов, не ограничивая внимание только новыми антикоррупционными институтами, предоставляя оценку реализации государственной антикоррупционной политики по всем направлениям.

Наиболее существенным положительным моментом и достижением является качественно иной уровень подготовленной стратегии и имплементационной программы, в которых, в отличие от предыдущих, были определены ответственные учреждения, сроки, индикаторы выполнения, указано ожидаемые результаты. Это значительно облегчает проведение оценки реализации государственной антикоррупционной политики и создает возможности для надлежащего общественного контроля.

В отличие от других подобных документов, реализация мероприятий Антикоррупционной стратегии является более успешной, чем предыдущих.

  • Во-первых, усовершенствовано институциональную структуру реализации государственной антикоррупционной политики (создано НАПК, которое наделено соответствующими полномочиями).
  • Во-вторых, в настоящее время наблюдалось существенное общественное давление и международное внимание к антикоррупционным мероприятиям в Украине, что способствовало более качественной и полноценной их реализации.

Табл.1. Формирование и реализация государственной антикоррупционной политики

Достижения Проблемы
  • создание нового органа, ответственного за формирование и реализацию антикоррупционной политики — Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции
  • низкая институциональная способность НАПК;
  • низкая эффективность локальных антикоррупционных политик органов власти

ЕС в помощь

Наиболее успешной является реализация тех мер, которые совпадают с мерами Плана действий по либерализации визового режима с Европейским Союзом, а также с мерами, которые были предусмотрены меморандумами с Международным валютным фондом. В частности, это совершенствование законодательства по финансированию политических партий; совершенствование механизмов ареста и конфискации незаконно приобретенных активов; введение финансового контроля за должностными лицами; создание новых институций, направленных на выполнение правоохранительных функций (НАБУ), предотвращение коррупции (НАПК), розыск и выявление активов, полученных преступным путем (ARO/AMO).

Табл.2. Создание добропорядочной публичной службы

Достижения Проблемы
  • отсутствие обновления законодательства о службе в органах местного самоуправления;
  • отсутствие надлежащего финансового контроля и автоматизированной верификации электронных деклараций;
  • отсутствие мониторинга по стилю жизни чиновников, поскольку отсутствует порядок ведения такого мониторинга НАПК;
  • отсутствие проверок на добропорядочность;

Введено значительное количество законодательных изменений, которые получили положительные оценки от международных экспертов. Например, положительную оценку экспертов Совета Европы получил внедренный механизм финансового контроля, также положительные выводы давались внедрению государственного финансирования партий и их подотчетности, осуществлению судебной реформы, которая должна ввести действенные антикоррупционные механизмы в судебной системе и др.

Табл.3. Предотвращение коррупции в представительских органах власти

Достижения Проблемы
  • введение государственного финансирования политических партий;
  • установление новых требований по финансовой отчетности политических партий.
  • нереформированность избирательного законодательства;
  • низкая эффективность анализа финансовых отчетов политических партий [1];
  • недостаточное законодательное определение механизмов урегулирования конфликта интересов у выборных лиц и низкое правовое сознание таких лиц относительно неэтичности лоббирования частных интересов;
  • неурегулированность лоббирования
Табл.4. Предотвращение коррупции в деятельности органов исполнительной власти
Достижения Проблемы
  • создание инструментов для оценки коррупционных рисков и подготовки локальных антикоррупционных политик органов власти и государственных предприятий, которые должны стать эффективным предохранителем от коррупционных правонарушений;
  • принятие законодательства по корпоративному управлению государственными и коммунальными предприятиями.
  • низкие темпы внедрения корпоративного управления государственными предприятиями;
  • недостаточная открытость информации о деятельности государственных и коммунальных предприятий;
  • неэффективность работы уполномоченных на выявление и предотвращение коррупции подразделений

Табл.5. Предотвращение коррупции в судебной системе и органах уголовной юстиции

Достижения Проблемы
  • усовершенствование законодательства касательно судебной системы органов внутренних дел и органов прокуратуры;
  • проведение реформирования патрульной полиции
  • некачественная имплементация законодательства о судебной реформы [2] ;
  • едостаточное и некачественное выполнение мероприятий, направленных на предотвращение коррупции в деятельности органов прокуратуры и органов внутренних дел;
  • отсутствие глубинной реформы этих правоохранительных органов.

Табл.6. Предотвращение коррупции в сфере государственных закупок

Достижения Проблемы
  • существенное обновление законодательства путем принятия Закона “О публичных закупках”;
  • создание системы электронных публичных закупок ProZorro, что обеспечивает открытость информации о публичных закупках, возможность для мониторинга и анализа широким кругом лиц.
  • отсутствие должного государственного контроля и мониторинга в сфере публичных закупок;
  • неурегулированность процедур допороговых закупок;
  • неинтегрированность системы ProZorro с другими государственными реестрами.

Табл.7. Предотвращение коррупции в частном секторе

Достижения Проблемы
  • осуществление точечной дерегуляции и упрощения процедур для бизнеса;
  • создание Совета бизнес-омбудсмена, который рассматривает обращения от частного сектора.
  • отсутствие системности в упрощении регуляторных процедур для бизнеса;
  • неурегулированность административных процедур (не принят закон «Об административной процедуре);
  • отсутствие глубокой реформы государственных органов, осуществляющих досудебные расследования в сфере экономических преступлений [3];
  • отсутствие надлежащих возможностей для защиты прав собственности;
  • отсутствие надлежащего законодательного урегулирования деятельности бизнес-омбудсмена.

Коррупция как преступление

Существенный прогресс заметен в блоке «Наказание за коррупцию». Новые правоохранительные органы (НАБУ, САП) являются более подотчетными обществу, а также демонстрируют лучшие результаты по количеству дел, направленных в суд, если их сравнивать с предыдущими достижениями правоохранительных органов (ГПУ, СБУ) в части противодействия «высокой» коррупции. Однако и новые институты требуют дальнейшего институционального усиления, получения дополнительного профессионального опыта и постоянного повышения квалификации сотрудников. Усовершенствовано законодательство о конфискации и аресте имущества, управления им. Сейчас должен состояться скорейший запуск нового Национального агентства по вопросам розыска, выявления и управления активами, полученными коррупционным или иным преступным путем.

Табл.8. Наказание за коррупцию

Достижения Проблемы
  • создание новых специализированных правоохранительных органов, осуществляющих досудебные расследования (Национальное антикорупционное бюро), а также процессуальный надзор и представительство в суде (Специализированная антикоррупционная прокуратура).
  • саботаж рассмотрения дел НАБУ и САП в судах;
  • попытки ограничить автономию и независимость НАБУ;
  • сдерживание законодательных инициатив, которые должны повысить эффективность НАБУ и обеспечить неотвратимость наказания. 

Что не работает

Однако, несмотря на наличие положительных моментов и достижений, до сих пор остаются и серьезные проблемы, которые не позволяют достичь более существенного прогресса в реализации государственной антикоррупционной политики, а следовательно — и в борьбе с коррупцией в целом. Например, неотвратимость наказания за коррупцию сложно обеспечить из-за случаев саботажа со стороны судей по рассмотрению производств НАБУ.

Важный вопрос, требующий внимания, отсутствие периодического пересмотра Государственной программы, из-за чего не производится корректировка сроков выполнения или ответственных учреждений, не осуществляется обновление программы в связи с появлением новых неотложных мер. Например, задача создания Национального агентства по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных или иных преступлений, что предусмотрено и Антикоррупционной стратегией, не содержит перечня всех необходимых мер для его запуска, не позволяет полноценно оценить, осуществляют ли государственные институты все необходимые шаги. Отсутствие предусмотренного ежегодного информирования о состоянии выполнения Государственной программы и Антикоррупционной стратегии не обеспечивает надлежащей подотчетности и существенно усложняет процесс общественного контроля за выполнением. 

Политики есть, воля есть, а политической воли нет

Авторы исследования считают, что реализация государственной антикоррупционной политики в 2015-2016 годах показала отсутствие подлинной воли политической элиты к противодействию коррупции в государстве. Свое выражение это нашло в отсутствии проактивного подхода большинства органов власти в реализации антикоррупционных мер. Кроме того, наблюдаются неоднократные попытки представителей политической элиты и органов власти сорвать имплементацию важных антикоррупционных механизмов (как, например, электронное декларирование). Даже в случае принятия качественных законодательных изменений все равно происходит их ненадлежащая имплементация (например, противоречивость заявления Высшего совета правосудия и идеи законодателя в конституционных изменениях о предоставлении согласия на арест судьи после совершения тяжкого преступления). До сих пор существуют обоснованные сомнения в намерениях политической элиты обеспечивать независимое функционирование правоохранительных и превентивных антикоррупционных органов. Таким образом, существующие декларации  политических деятелей преимущественно остаются лишь намерениями и не соответствуют их практическим действиям.

Табл.9. Формирование негативного отношения к коррупции

Достижения Проблемы
  • создание инструментария социологических исследований для оценки уровня коррупции в Украине (НАПК вместе с международными партнерами);
  • взаимодействие отдельных государственных институций с гражданским обществом для проведения информационно-просветительских мероприятий и коммуникации по антикоррупционным мероприятиям.
  • отсутствие проактивного подхода государственных институций к осуществлению просветительской деятельности;
  • формализм в осуществлении соответствующих мероприятий;
  • недостаточная коммуникация осуществления антикоррупционных реформ.

Что дальше?

Возможно самой существенной проблемой в реализации государственной антикоррупционной политики стал вопрос позднего запуска Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, которое должно стать ключевым исполнителем. Из-за сложности процесса конкурсного отбора руководства НАПК, полноценный запуск этой институции состоялся почти через год (!) после первоначального запланированного срока. Из-за этого пришлось смещать сроки выполнения задач и реализовать их гораздо быстрее, поэтому НАПК не успевает выполнить все запланированное. Кроме того, НАПК сталкивается с серьезной и аргументированной критикой со стороны гражданского общества относительно неэффективного осуществления своих полномочий. 

Табл.10. Формирование и реализация государственной антикоррупционной политики

Достижения Проблемы
  • создание нового органа, ответственного за формирование и реализацию антикоррупционной политики — Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции
  • низкая институциональная способность НАПК;
  • низкая эффективность локальных антикоррупционных политик органов власти

Ввиду отсутствия механизмов увольнения членов НАПК за  неэффективность, необходимы скорейшие разработка и внедрение механизма периодической оценки эффективности деятельности Агентства по каждому из пяти ключевых направлений его деятельности, а также стоит рассмотреть возможность увольнения члена НАПК в случае отрицательного вывода о эффективности работы по его направлению. Существенной проблемой остается затягивание времени и нарушения определенных сроков при реализации антикоррупционных мер другими государственными учреждениями.

Еще одной существенной проблемой является недостаточное качество законодательных изменений и пробелы, которые остаются. В качестве примера можно привести ситуацию с государственным финансированием политических партий: законодательство предусматривает возможность получать бюджетные средства на осуществление уставной деятельности партии, однако, не определяет термин «уставная деятельность», что создает правовую неопределенность и дополнительные коррупционные риски.

Практическая реализация законодательства также остается недостаточно качественной. Например, предусмотренное законодательством осуществление финансового контроля должностных лиц, несмотря на действительно прогрессивные нормы, остается неэффективным из-за отсутствия надлежащей ІТ-инфраструктуры для автоматизированной проверки деклараций, а осуществление проверки в «ручном режиме» носит характер избирательности и ставит под сомнение качество выполнения.

Табл.11. Доступ к информации

Достижения Проблемы
  • обеспечение открытости  движения публичных средств;
  • обеспечение публикации информации в формате открытых данных;
  • открытие реестров недвижимости, транспортных средств и земельного кадастра.
  • отсутствие надлежащей имплементации обязательств институций о предоставлении публичной информации, публикации открытых данных, предоставление информации о транзакции публичных средств [4];
  • отсутствие совершенствования законодательства о доступе к публичной информации;
  • недостаточное обеспечение открытости информации о деятельности Верховной Рады и местных советов [5] и местных советов.

Остается актуальным и вопрос выделения надлежащих финансовых и материально-технических ресурсов органам власти для выполнения ими полномочий в сфере государственной антикоррупционной политики.

В итоге

Таким образом, реализация антикоррупционной стратегии в 2015-2016 годах не позволила достичь поставленных целей в каждом из блоков, однако, есть существенный прогресс в реализации отдельных направлений государственной антикоррупционной политики. Значительными препятствиями для полноценного выполнения Антикоррупционной стратегии и Государственной программы, по мнению автора, остается недостаточное бюджетное финансирование; недостаточный уровень профессиональной подготовки и квалификации в сфере противодействия коррупции в госслужащих, отвечающих за выполнение отдельных заданий; недостаток политической воли к эффективной деятельности антикоррупционных институций и механизмов.

Эта статья является достаточно обобщенным описанием на основе полноценного исследования, с которым можно ознакомиться по ссылке.

В этом году будет происходить разработка новой антикоррупционной стратегии, которая определит новые приоритеты государства в противодействии и предотвращении коррупции. Автор надеется, что процесс формирования и реализации государственной антикоррупционной политики будет происходить на высоком уровне, а для этого будут учтены все достижения и выявлены проблемы.

Примечания:

[1] Проверка финансовых отчетов политических партий со стороны НАПК до сих пор остается недостаточно эффективной и усложненной, хотя и начала приносить первые результаты. Пока по результатам анализа удается выявлять только наиболее очевидные нарушения (как, например, внесение средств в обход банковского счета партии, что противоречит требованиям законодательства). Для более эффективного контроля за партийными финансами нужно внедрить электронные отчетности партий и создать систему автоматизированного анализа.
[2] Идея о применении к судье меры пресечения в виде содержания под стражей или домашнего ареста в тех случаях, когда судью задержали во время или сразу же после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления без согласия ВРП является грубым нарушением конституционных гарантий неприкосновенности судьи, высказанное в публичном обращении противоречит идее ст. 126 Конституции Украины, которая отмечалась в пояснительной записке к проекту изменений в Конституцию относительно правосудия.
[3] Например, 19% жалоб в офис бизнес-омбудсмена касаются  действий силовых органов — они на втором месте после налоговой.
[4] Например, закон «Об открытости использования публичных средств» предусматривает публикацию всех данных о транзакциях, однако, только 40% распорядителей из числа тех, которые подпадают под действие закона, придерживаются его требований в той или иной степени, другие даже не создали электронный кабинет, через который должны подавать данные о транзакциях.
[5] Например, закрытой является информация о смете ВР, получении депутатами средств на командировки и жилье в Киеве; отсутствуют опубликованные отчеты по результатам командировок и отчеты деятельности депутатов (за отдельными исключениями); не является обязательным онлайн-трансляция заседаний парламентских комитетов и публикация аудиозаписей таких заседаний. Кроме того, некоторые внедреные новации (например, публикация информации о помощниках) стали обязательными благодаря распоряжению председателя ВР — а значит, могут быть легко отменены.

VoxUkraine — уникальный контент, который стоит прочесть. Подписывайтесь на нашу e-mail рассылку, читайте нас в Facebook и Twitter, смотрите актуальные видео на YouTube.

Мы верим, что у слов есть сила, а идеи имеют определяющее влияние. VoxUkraine объединяет лучших экономистов и помогает им донести идеи до десятков тысяч соотечественников. Контент VoxUkraine бесплатный (и всегда будет бесплатным), мы не продаем рекламу, не занимаемся лоббизмом. Чтобы проводить больше исследований, создавать новые влиятельные проекты и публиковать много качественных статей нам нужны умные люди и деньги. Люди есть! Поддержать VoxUkraine. Вместе мы сделаем больше.


Внимание

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний