Бюджетный Процесс: Установить Правила или Отменить Игру

14 сентября 2015 года правительство подало на рассмотрение Верховной Рады проект Государственного бюджета на 2016 год и отозвало его в тот же день. В этой статье проанализирован процесс рассмотрения и принятия бюджетов за последние 16 лет (с 1999 — самого раннего года, для которого доступны данные о рассмотрении законопроекта парламентом) на предмет интересных фактов или закономерностей.

Книга рекордов

Бюджеты на 2016 и 2012 годы были отозваны быстрее всех  — в тот же день. В другие годы бюджетные проекты отзывались (если отзывались) не менее чем после двух месяцев пребывания в парламенте. В нескольких случаях бюджет отправлял на доработку парламентский комитет, после чего правительство готовило новый проект (согласно Конституции, проект бюджета должен быть предоставлен парламенту до 15 сентября предыдущего года, и часто правительства не успевали подготовить качественный документ к этой дате).

Бюджет-2000 рассматривался дольше всех — 154 дня (см. таблицу 1).

Бюджет-2008 был рассмотрен быстрее всех — всего за два дня.

7 бюджетов (44%) рассматривались менее 10 дней, и только 4 бюджета (25%) — более 90 дней.

Самый длинный промежуток времени между принятием бюджета парламентом и подписанием его президентом составил 21 день (бюджет-2000), самый короткий — 1 день (бюджет-2015). Вето на бюджетный закон было наложено только один раз (бюджет-2007).

Позже всех был принят бюджет на 2010 год — в конце апреля 2010 года. Раньше всех приняли бюджет-2004 — в ноябре 2003г. 12 из рассмотренных 16 бюджетов (75%) были приняты в декабре предыдущего года.

10 бюджетов были значительно пересмотрены в течение соответствующего года (2/3 из тех, для которых бюджетный год уже прошел), из них 3 были пересмотрены дважды. Соответственно, только 6 бюджетов (38%) обошлись без значительного пересмотра.

Наибольшее количество (небольших) изменений в бюджет — 38 — было внесено в 2012 году (однако, в этом году не произошло значительного пересмотра бюджета). Бюджет-2011 больше всего менялся в течение года — он пережил два значительных пересмотра и 20 небольших изменений. Самым стабильным был бюджет-2002 — всего 4 изменения и ни одного пересмотра.

Анализ данных

Вышеизложенные факты кажутся достаточно интересными, однако, наиболее интересен для нас вопрос, влияет ли бюджетный процесс на качество бюджета. В частности, как мы не раз наблюдали, бюджетный процесс является своеобразной игрой — «торгом» между правительством и парламентом, когда первый пытается ограничить доходы и расходы бюджета и таким образом упростить его выполнение, а второй стремится увеличить расходы, чтобы угодить избирателям. Такое увеличение бюджета может привести к его недовыполнению по итогам года.

В 11 из 15 рассмотренных лет (2000-2014) расходы бюджета, утвержденного парламентом, были выше заложенных в первоначальный правительственный проект, в среднем на 4,5%. В течение года бюджетные расходы еще повышались в 12 из 15 лет — в среднем на 7,2% (ситуация с доходами очень похожа). По сравнению с установленными в окончательной версии бюджета (со всеми изменениями), фактические доходы бюджета были ниже в 10 из 15 лет — в среднем на 5,3%, а расходы были недовыполнены в 11 из 15 лет, в среднем на 4,3% (отметим, что первыми «идут под нож» капитальные расходы). Итак, действительно, правительственные проекты бюджетов были очень консервативными, тогда как парламентские изменения в них — слишком оптимистичными (см. годовые данные на рис. 1 и 2).

Поскольку имеющиеся данные охватывают слишком короткий период, мы можем выполнить только самый простой корреляционный анализ. Рассмотрим следующие данные (табл. 1).

Таблица 2 представляет корреляционную матрицу для этих переменных. Результаты с включением лет Майдана и без них очень похожи, но мы приводим здесь результаты без учета бюджетов на 2005 и 2014 годы. Также, мы исключили бюджет 2000 года, поскольку он является явно аномальным со 154 днями рассмотрения и 26% -ным ростом доходов и расходов.

По результатам корреляционного анализа можно увидеть, что чем больше времени продолжалось рассмотрение бюджета, тем выше был рост как доходов, так и расходов утвержденного бюджета по сравнению с правительственным проектом — и, соответственно, тем выше было недовыполнение расходов. Кроме того, в годы, когда проект бюджета дольше обсуждался в парламенте (т.е. ему было посвящено больше пленарных заседаний), его рост в течение года был ниже. Несколько неожиданно, высокий рост первоначального проекта бюджета ассоциируется с большим ростом как доходов, так и расходов в течение года путем внесения соответствующих изменений. Возможные объяснения – более сильное противостояние правительства и парламента (и, соответственно, «раздувание» бюджета, чтобы «наказать» правительство) или относительная слабость правительства, которое не может противостоять такому раздуванию.

Выводы

Вышеизложенный анализ, а также приведенные на рис. 3 схемы бюджетного процесса наводят на мысль, что он был довольно хаотичным и зависимым от политических условий.

Развитие событий в течение 2015 года позволяет смотреть в будущее со сдержанным оптимизмом. Во-первых, фискальная децентрализация снижает важность Госбюджета (по крайней мере, позволяет принимать местные бюджеты, не ожидая принятия Государственного). Во-вторых, планируемый переход к трехлетнему бюджетному планированию должен несколько структурировать процесс. В-третьих, обсуждаемое принятие фискальных правил должно ограничить возможности для неоправданного увеличения бюджета.

В дополнение, мы можем порекомендовать перенести финальное представление проекта бюджета на более позднюю дату (по крайней мере, в половине из рассмотренных 16 лет проект бюджета был представлен до 15 сентября только формально, а позже, когда макроэкономическая ситуация в следующем году становилась яснее, заменен другим проектом), одновременно предоставив парламенту достаточно времени для рассмотрения проекта (то есть установление минимального срока между внесением проекта в парламент и голосованием). Это потребует внесения изменений в Конституцию. Кроме того, нужно внести в Бюджетный кодекс максимально возможное количество изменений в бюджет в течение года и условия (критерии) для внесения таких изменений (например, разрешить пересмотр бюджета только в случаях, когда фактический рост ВВП намного отклоняется от прогнозируемого).

Более того, поскольку отвечает за исполнение бюджета правительство, парламентарии должны быть ограничены в праве инициировать изменения в бюджет. Фактически, роль парламента может быть сведена к контролю за выполнением правительством Конституции и законов Украины. Возможно, победной стратегией в вышеописанной игре является отмена самой игры.

Источники данных: веб-страница парламента содержит историю рассмотрения проектов законов и изменений к ним с 1999 года; данные о выполнении бюджета — Казначейство.

Массив данных, используемый для корреляционного анализа, можно получить от автора.

Разъяснение схем. Надписи показывают, когда каждый проект бюджета был внесен в ВР, отклонен [парламентом], отозван [правительством], принят в первом чтении (1Ч), втором чтении (2Ч), принят [в целом] и подписан [президентом]. НП означает, что новый проект бюджета был внесен после того, как предыдущий был отозван или отклонен, а ПЗ означает внесение проекта на замену (без отзыва или отклонения первоначального проекта). ПВ1, ПВ2 и ПВ3 означает первый, второй и третий (в 2004 году) туры президентских выборов. Красные линии показывают общую длину бюджетного процесса — с момента внесения первого законопроекта до подписи президента.