Бюджетная декларация. Вторая попытка

Цель Бюджетной декларации — обеспечить прозрачность фискальной политики и предсказуемость финансирования для различных отраслей с соблюдением в среднесрочной перспективе плановых показателей дефицита бюджета. Это, в свою очередь, должно способствовать устойчивости публичных финансов — а следовательно, экономической стабильности и развитию.

Впрочем, поможет ли этот документ повысить качество планирования госбюджета? Каковы сильные и слабые стороны первой одобренной правительством Бюджетной декларации?

Что такое Бюджетная декларация и зачем она нужна?

Бюджетная декларация — это стратегический документ, который очерчивает консолидированный подход Правительства к фискальной политике на следующие 3 (в некоторых странах — 5) года. Документ должен определять, какой будет фискальная политика как со стороны доходов, так и со стороны расходов. 

Принятие среднесрочной Бюджетной декларации — передовая международная практика по управлению публичными финансами, широко применяемая в других странах (правда, там документы могут иметь другие названия — например, Заявление о бюджетной политике в Новой Зеландии, Заявление о среднесрочной бюджетной политике в ЮАР). 

Украинская Декларация на 2022-2024 годы — первая официально утвержденная попытка внедрить такой подход. Но уже вторая попытка подготовки такой Декларации на основе нового законодательства о среднесрочном бюджетировании, принятого в декабре 2018 года. Первую Декларацию подготовил Минфин под руководством Оксаны Маркаровой в 2019 году, но не приняло правительство Владимира Гройсмана по политическим причинам (был избран новый президент, шли переговоры о формировании нового правительства и обсуждение досрочных парламентских выборов). 

В 2020 году правительство отказалось готовить бюджетную декларацию на фоне неопределенности вследствие пандемии Covid-19. Однако вторая попытка действующего правительства оказалась более удачной. 14 мая Минфин подал декларацию на рассмотрение правительства, а 31 мая правительство ее утвердило.

Борьба прогнозов

Уже после принятия Декларации правительство постановило, а Минэкономики — обнародовало макропрогноз экономического и социального развития Украины на 2022-2024 годы, на котором базировалась Декларация. Такая обратная очередность действий правительства имела непосредственное влияние на подготовку документа. Она привела к тому, что между представлением декларации на Кабмин и ее обнародованием был изменен прогноз ВВП на 2022-2024 годы (показатели доходов бюджета при этом не изменились). 

Предполагаемая причина этого — расхождение взглядов Минфина и Минэкономики на то, какими темпами должна повышаться минимальная заработная плата. 

Декларация построена на предположении, что в 2022 году минимальная заработная будет составлять 6500 грн с 1 января и 6700 грн с 1 октября. Таким образом, средневзвешенный уровень МЗП составит 6550 грн. Но, как свидетельствуют замечания Минэкономики к проекту Декларации, содержащиеся в сопроводительных документах, макропрогноз Минэкономики, по которому составлялась Декларация, изначально предусматривал рост средневзвешенной МЗП в 2022 году до 6700 грн. Значит, фактически доходы бюджета в Декларации основывались на более высокой минимальной зарплате, в то время как в расходы закладывали ее более низкий уровень. Такая несогласованность могла привести к скрытому бюджетному дефициту.

Соответственно, в последний момент пришлось пересчитывать макропрогноз, на котором был построен проект Декларации — что и отразилось на цифрах прогнозного ВВП.

Что в декларации?

Декларация напоминает традиционную «объяснительную записку», которая сопровождает каждый проект Закона о государственном бюджете на следующий год. Значительная часть документа посвящена описанию макросреды, ключевых показателей макропрогноза и бюджетных показателей. Но, в отличие от годовых бюджетов, в этом документе говорится о трехлетнем цикле бюджетного планирования. 

Это — документ на почти 170 страниц, из которых около 50 — текстовое описание бюджетной политики правительства на следующие три года. Остальные страницы — приложения, определяющие цели правительственных политик и ключевые показатели достижения этих целей, а также предельный объем расходов по каждому распорядителю бюджетных средств. 

Одновременно Минфин — в соответствии с передовой международной практикой — включил в Бюджетную декларацию так называемое «фискальное пространство», то есть резерв средств, который должен обеспечить способность государства противостоять фискальным рискам (т.е. возможному незапланированному уменьшению поступлений/увеличению расходов, не предусмотренному в Декларации), и который можно будет распределять ближе к наступлению планового бюджетного года. 

В частности, на 2022 год объем «фискального пространства» составляет 24,6 млрд грн; на 2023 год — 24,7 млрд грн; на 2024 — 48,9 млрд грн (этот объем не включает дополнительные 34 млрд грн, которые могут быть доступны правительству в случае принятия дополнительных налоговых инициатив). Эти средства будут распределяться при подготовке закона о государственном бюджете на соответствующий год — прежде всего на плановые капитальные расходы, реформирование государственного управления и проч.

Мы увидели в декларации несколько проблем. 

Возможные налоговые изменения

Первая проблема — это подход к определению налоговой базы. Одна из задач Декларации — дать налогоплательщикам понимание, какими будут условия налогообложения на среднесрочный период. Это требует формирования и согласования на всех уровнях консолидированного подхода правительства к определению налоговых правил. 

Но, согласно Декларации, доходная база бюджетов была построена на действующих ставках налогообложения (за исключением ставок налогов на табачные изделия), в частности — на действующих ставках рентной платы на добычу нефти, газового конденсата, железной руды и природного газа. Также, бюджет строился на допущении «отсутствия индексации ставок налогов, определенных в абсолютных значениях», а также акцизного, экологического налога и рентной платы.

Из существенных налоговых изменений в оценке финансового ресурса бюджетов на 2022-2024 годы учтены только такие: 

• применение с 2024 года индексации нормативной денежной оценки сельхозхозяйств;
• применение до 2023 года обычных ставок вместо льготных к добыче из новых скважин, которые работают с 1 января 2018 года.

Как отмечает Декларация, отсутствие индексации ставок налогов, выраженных в абсолютных значениях, а также уменьшение отчислений в бюджет средств со стороны Нацбанка приведет к снижению уровня перераспределения ВВП через государственный бюджет с 22,5% ВВП в 2022 году до 21,6% в 2024-м . 

В то же время прямо сейчас на рассмотрении в парламенте есть изменения в НКУ, представленные правительством, в том числе содержавшиеся в принятой в марте Национальной экономической стратегии до 2030 года, а также другие инициативы, представленные депутатами. В случае принятия эти изменения существенно повлияют на будущие налоговые поступления. 

В Декларации указано, что правительство предлагает парламенту ряд изменений в налоговое законодательство, которые позволят увеличить поступления в бюджет примерно на 34,1 млрд грн — дополнительно к тому ресурсу, который уже предусмотрен Декларацией, — с 2022 года. Речь идет о таких изменениях:

• индексация ставок акцизного налога на алкогольные напитки, экологического налога и рентной платы, определенных в абсолютных значениях; 
• запрет предприятиям государственного сектора экономики самостоятельно формировать резервы под будущие расходы и сомнительные долги; 
• увеличение финансового результата до налогообложения госпредприятиями на сумму перечисленной безвозвратной помощи связанным с ними лицами; 
• ограничение переноса убытков прошлых периодов до 50% большими налогоплательщиками;
• ограничение бюджетного возмещения НДС для плательщиков-посредников при приобретении/импорте ими товаров для поставки на территории Украины; 
• отмена льготы по НДС для плательщиков, продающих жилье на вторичном рынке; 
• ограничение включения в состав налогового кредита налоговых накладных, составленных более чем за 6 месяцев с момента осуществления операции;
• введение минимального налогового обязательства с 1 га участков сельхозназначения; 
• внедрение е-налогового аудита.

Таким образом, декларация не дает окончательного понимания, какой же будет налоговая политика правительства и каким финансовым ресурсом он будет обладать. 

Такая осторожность понятна, ведь другие налоговые изменения, которые сейчас активно обсуждаются в парламенте, могут привести к снижению налоговых поступлений. Прежде всего это предложение по распространению ставки НДС 14% на ряд товаров социальной значимости; новые налоговые льготы для поддержки научной и научно-технической деятельности (освобождение от НДС оборудования, ввозимого для своих нужд государственными научными учреждениями и вузами), сферы общественного питания (уменьшение ставки НДС до 7% с операций ресторанного бизнеса и кейтеринговых услуг).

Отсутствующая приоритизация расходов

Вторая существенная проблема — это отсутствие единой позиции членов правительства относительно расходной части бюджета, что видно как по количеству замечаний различных органов власти к декларации, которые жалуются, что Минфин включил не все их предложения в документ, так и по объему бюджетных запросов, присланных министерствами.

Подготовка Бюджетной декларации — нетривиальная задача для Минфина. Ведь ему нужно приучить органы власти к тому, что бюджетный ресурс ограничен, и каждому министерству нужно заранее планировать свои расходы исходя из понимания приоритетов политики. 

Задача осложняется и тем, что для обеспечения финансовой стабильности страны правительству нужно сокращать дефицит госбюджета. Его планируется уменьшить из запланированных на 2021 5,5% ВВП до 2,7% ВВП на конец 2024 года, в то есть более чем вдвое.

Это означает значительное замедление темпов роста расходов государства по сравнению с темпами, к которым правительство «привыкло» за ковидный период 2020-2021 годов. В частности, согласно документу, в ближайшие три года расходы должны расти в среднем на 6,5% ежегодно, в то время как прогнозируемые доходы будут расти в среднем на 9,8%. 

Для достижения такой цели правительство должно четко определить приоритеты своих расходов. Однако этого ему сделать не удалось. Поэтому, как и ранее, много распорядителей бюджетных средств получат понемногу из дополнительного бюджетного пирога.

Бюджетная декларация не содержит перечня национальных приоритетов. В ней есть по 5-10 направлений действий по каждой сфере, которой занимается правительство. Такой перечень в целом соответствует планам правительства, которые были сформированы ранее (см. Вставку).

Тем не менее, почти в каждой части Декларации заметно бюджетное ограничение правительства, о котором говорилось выше. Например, для ряда отраслей правительство предусматривает сохранение текущего уровня государственной поддержки в абсолютном измерении. Это означает, что как доля расходов бюджета она будет уменьшаться. 

Например, Минфин закладывает ежегодное повышение минимальной заработной платы и прожиточного минимума, но оно будет происходить медленнее, чем предполагал макропрогноз Минэкономики. После повышения МЗП с 1 декабря 2021 года до 6500 грн следующее повышение предусмотрено на 1 октября 2022 года — на 3%, до 6700 грн. С 1 января 2023 года МЗП вырастет на 7% (до 7176 грн), а с 1 января 2024 года еще почти на 7% — до 7665 грн. 

Прожиточный минимум будет повышаться темпами, которые на 2 п.п. будут превышать показатель прогнозного индекса инфляции на 2022-2024 годы. В частности, прожиточный минимум для трудоспособных лиц определен таким:

• С 1 января 2022 года: 2481 грн
• С 1 июля 2022 года: 2600 грн
• С 1 декабря 2022 года: 2684 грн

Несложно предположить, что умеренные темпы роста этих показателей вызовут значительную критику документа. Но стоит сделать комплимент Минфину, который идет на это, чтобы обуздать бюджетный дефицит. 

В то же время правительство в документе обещает реформировать систему социальной поддержки и пенсионного обеспечения, которые позволят уйти от «пассивного приспособления социальной политики к ограниченным финансово-материальным ресурсам страны», а обеспечат действительно эффективную поддержку тех, кто в ней нуждается. Впрочем, детализации этого подхода в документе нет. 

Кроме того, правительство планирует повысить (опять без детализации) мотивацию получателей льгот и жилищных субсидий экономно потреблять жилищно-коммунальные услуги и внедрять меры по энергоэффективности. 

Также правительство планирует изменить подход к формированию фонда оплаты труда и размера вознаграждений работников бюджетной сферы, государственных органов и судов, и отвязать их должностные оклады от размера прожиточного минимума для трудоспособных лиц. 

Напомним, сегодня значительной проблемой для бюджета является то, что от прожиточного минимума зависит размер более 150 различных типов платежей из (и в) бюджет. Поэтому каждый шаг повышения этого показателя означает дополнительное увеличение расходов по широкой «линейке» бюджетных выплат.

Желания превышают возможности

Осторожность Минфина в планировании расходов уже натолкнулась на сопротивление чуть ли не всех министерств. Согласно заключению СКМУ к проекту Бюджетной декларации, распорядители средств попросили у Минфина на 60% больше средств, чем может себе позволить правительство, и чем доведено «лимитов» расходов для распорядителей. 

Но виноват ли в этом Минфин, либо все же вопрос в адекватности запросов самих органов власти? 

Один из ключевых элементов подготовки Бюджетной декларации — это доведение до органов власти (главных распорядителей средств) так называемых «потолков расходов»: то есть объема финансирования, на который реалистично могут рассчитывать каждый из них в среднесрочной перспективе исходя из возможностей бюджета. 

Соблюдение таких «потолков» — мощный инструмент приучения чиновников к сдержанности и приоритизации расходов. Министерства должны выбирать, какие расходы для них важнее и более рационально распределять ресурсы. 

С этой целью в некоторых странах даже применяют инструменты наказания для тех органов власти, которые просят из бюджета больше, чем предусмотрено потолком. (Таблица 2)

В Украине до такой осознанности распорядителей пока очень далеко. Почему? 

Во-первых, потому что сотрудники (и даже руководители) части министерств до сих пор не мыслят категориями формирования политики — а просто предлагают Минфину финансировать расходы, которые до этого финансировались годами (несмотря на то, действительно ли такие расходы, именно на эти цели, в таком объеме нужны и стоят того, чтобы финансировать их за счет средств налогоплательщиков). 

Соответственно большинство органов власти предлагает выделять финансирование не на достижение определенной цели, а просто на поддержку собственной (часто — очень устаревшей) инфраструктуры. 

Во-вторых, даже если определенные расходы действительно нужны, почти всегда существует пространство для повышения их эффективности — благодаря оптимизации штата, повышению эффективности труда, цифровизации части процессов и т.д. Так, как это делает любая нормальная организация в ситуации ограниченного бюджета. Но приложения к Декларации свидетельствуют, что далеко не всегда такая оптимизация в фокусе чиновников. А провальный опыт проведения осмотров расходов свидетельствует, что повышение эффективности расходов не является важным вопросом для распорядителей бюджетных средств. 

Из 55 распорядителей средств (не считая 24 областные государственные администрации), которые подали свои запросы в Бюджетную декларацию, по нашим оценкам, менее половины планируют собственные расходы исходя из целей политики. Другие просят деньги на поддержку привычного им status quo.

Каким должно быть планирование налогов?

Как это должно работать? Например, цель Министерства аграрной политики и продовольствия Украины — создание условий для обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельского хозяйства. Поэтому результатом расходования заявленной суммы средств могло бы быть повышение доли украинской продукции на отечественном рынке, развитие фермерства и прочее. В то же время в Бюджетной декларации Минагро отмечает, что для достижения поставленной цели доля расходов одного домохозяйства на продукты питания в общей структуре расходов должна стабильно в течение следующих 3 лет составлять 60% (!), в то время как такой показатель характерен для более бедных стран (в 2019 году для Украины она составляла 47%). 

Минрегион одной из целей политики определяет создание и развитие собственных документально-информационных ресурсов, современных информационно-коммуникационных технологий, качественного библиотечного сервиса для развития отраслевого научного и научно-технического потенциала. Но индикатором достижения этой цели видит «Количество посетителей Государственной научно-технической библиотеки», которое по расчетам министерства должно увеличиваться ежегодно в среднем на 115 человек. 

А из целей политики Государственной судебной администрации понятно, что там не планируют повышения уровня доверия к судебной системе: в течение следующих трех лет он должен оставаться на уровне 40%. А доля нерешенных дел — даже увеличиться, до 80% (хотя есть надежда, что это — просто ошибка исполнителей, закладывавших эти цели). В то же время защита дел самих судей — на первом месте для ГСА (уровень выполнения решений судов, вынесенных в пользу судей и работников аппаратов судов, должен составлять 100%), что еще раз подчеркивает необходимость проведения судебной реформы, согласно которой «быть судьей» не будет означать преимущества в реализации права на справедливый суд. 

И хотя часть таких показателей помогают правительству отслеживать, на что именно органы власти тратят свои средства, это никоим образом не помогает пониманию, будут ли способствовать эти расходы реальным изменениям к лучшему в каждой из целей политик. 

Кроме того, как свидетельствуют приложения к Декларации, часто органы власти измеряют собственную эффективность работы (и просят у Минфина дополнительные средства) исходя из таких устаревших и несодержательных показателей как:

• Количество принятых/исходящих звонков сотрудниками,
• Количество разработанных проектов нормативно-правовых актов,
• Количество принятых управленческих решений,
• Количество проведенных заседаний/совещаний,
• Количество выполненных поручений,
• Количество предоставленных выводов к законодательным актам и т.д.

Чтобы исправить эту проблему и наладить определение расходов бюджета исходя из потребностей политик, а не просто финансирование «потому что так всегда было», Минфин уже который год пытается запустить «обзоры расходов» — важный инструмент для создания эффективной системы планирования бюджета. Цель таких обзоров — обеспечить связь между расходами госбюджета и достижением целей политики. 

Но обзоры расходов сейчас работают со значительными проблемами. В 2019 году правительство запланировало проведение осмотров расходов в 5 министерствах по 9 сферам, в 2020 году — у 11 главных распорядителей в 15 сферах. Но большинство этих обзоров пока ничем не завершились.

Выводы

Несмотря на все недостатки, мы хотим поздравить Кабинет Министров с принятием важного документа — среднесрочной Бюджетной декларации. Начинать всегда сложно, но важно начать внедрять устойчивые практики передового мирового опыта в сфере управления государственными финансами. 

В последующих периодах хочется видеть определение правильных целей деятельности распорядителей бюджетных средств, понятности и предсказуемости бюджетной политики. Правительству также стоит научиться определять несколько важных приоритетов развития страны, на которые прежде всего направлять дополнительное финансирование, а по другим направлениям активно работать над повышением эффективности расходования бюджетных средств для достижения лучших результатов за те же деньги. 

Но уже в этом году правительство должно показать, что Бюджетная декларация — не декларативный, а действительно важный документ. Для этого проект Государственного бюджета на 2021 год должен основываться на предусмотренных в Декларации политиках и показателях. Любые отклонения надо будет обосновать в пояснительной записке к Бюджету.