Бюджетна декларація. Друга спроба

Днями уряд ухвалив – і подав на розгляд Верховної Ради – Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки. Без перебільшення це важлива віха у розвитку українських публічних фінансів – і  формальний початок середньострокового бюджетного планування в Україні. 

Мета Бюджетної декларації – забезпечити прозорість фіскальної політики та передбачуваність фінансування для різних галузей із дотриманням у середньостроковій перспективі планових показників дефіциту бюджету. Це, в свою чергу, має сприяти стійкості публічних фінансів – а відтак, економічній стабільності та розвитку.

Втім, чи допоможе цей документ підвищити якість планування держбюджету? Якими є сильні та слабкі сторони першої схваленої урядом Бюджетної декларації?

Що таке Бюджетна декларація та навіщо вона потрібна?

Бюджетна декларація – це стратегічний документ, який окреслює консолідований підхід Уряду до фіскальної політики на наступні 3 (в деяких країнах – 5) років. Документ має визначати, якою буде фіскальна політика як з боку доходів, так і з боку видатків.

Ухвалення середньострокової Бюджетної декларації – найкраща міжнародна практика з управління публічними фінансами, яка широко застосовується в інших країнах (щоправда, там документи можуть мати інші назви – наприклад, Заява щодо бюджетної політики у Новій Зеландії, Заява щодо середньострокової бюджетної політики у ПАР).  

Українська Декларація на 2022-2024 роки – перша офіційно затверджена спроба впровадити такий підхід. Але вже друга спроба підготовки такої Декларації на основі нового законодавства про середньострокове бюджетування ухваленого в грудні 2018 року. Першу Декларацію підготував МінФін за керівництва Оксани Маркарової у 2019 році, але не ухвалив уряд Володимира Гройсмана через політичні причини (було обрано нового Президента, йшли переговори про формування нового уряду та обговорення дострокових парламентських виборів). 

У 2020 році уряд відмовився готувати Бюджетну декларацію на фоні невизначеності внаслідок паднемії Covid-19. Проте друга спроба чинного уряду виявилася більш вдалою. 14 травня Мінфін подав декларацію на розгляд уряду, а 31 травня уряд її затвердив. 

Боротьба прогнозів

Вже після ухвалення Декларації Уряд ухвалив, а Мінекономіки – оприлюднило макропрогноз економічного та соціального розвитку України на 2022-2024 роки, на якому було побудовано Декларацію. Така зворотня черговість дій Уряду мала безпосередній вплив на підготовку документу. Вона призвела до того, що між поданням Декларації на Кабмін та її оприлюдненням було змінено прогноз ВВП на 2022-2024 роки (показники доходів бюджету при цьому не змінились). 

Ймовірна причина цього – розбіжність поглядів Мінфіну та Мінекономіки на те, якими темпами має підвищуватись мінімальна заробітна плата. 

Декларацію побудовано на припущенні, що у 2022 році мінімальна заробітна становитиме 6500 грн з 1 січня та 6700 грн з 1 жовтня. Таким чином, середньозважений рівень МЗП становитиме 6 550 грн. Але, як свідчать зауваження Мінекономіки до проекту Декларації, що містяться у супроводжуючих документах, макропрогноз Мінекономіки, на якому складалась Декларація, початково передбачав зростання середньозваженої МЗП у 2022 році до 6700 грн. Отже, фактично доходи бюджету в Декларації грунтувались на вищій мінімальній зарплаті, тоді як у видатки закладали нижчий її рівень. Така неузгодженість  могла призвести до прихованого бюджетного дефіциту. 

Відповідно, в останній момент довелося перераховувати макропрогноз, на якому було побудовано проект Декларації – що і відобразилося на цифрах прогнозного ВВП. 

Що в декларації?

Декларація нагадує традиційну «пояснювальну записку», що супроводжує кожен проект Закону про державний бюджет на наступний рік. Значна частина документу присвячена опису макросередовища, ключових показників макропрогнозу та бюджетних показників. Але, на відміну від річних бюджетів, у цьому документі йдеться про трирічний цикл бюджетного планування.  

Це – документ на майже 170 сторінок, із яких близько 50 – текстовий опис бюджетної політики Уряду на наступні три роки. Решта сторінок – додатки, які визначають цілі урядових політик та ключові показники досягнення цих цілей, а також граничний обсяг видатків за кожним розпорядником бюджетних коштів. 

Одночасно Мінфін – згідно з найкращою міжнародною практикою – включив до Бюджетної декларації так званий «фіскальний простір», тобто резерв коштів, який має забезпечити здатність держави протистояти фіскальним ризикам (тобто можливому незапланованому зменшенню надходжень/ збільшенню видатків, не передбаченому в Декларації), і який можна буде розподіляти ближче до настання планового бюджетного року. 

Зокрема, на 2022 рік обсяг «фіскального простору» становить 24,6 млрд грн; на 2023 рік – 24,7 млрд грн; на 2024 – 48,9 млрд грн (цей обсяг не включає додаткові 34 млрд грн, які можуть бути доступні урядові у разі ухвалення додаткових податкових ініціатив). Ці кошти будуть розподілятись під час підготовки закону про державний бюджет на відповідний рік – передусім на планові капітальні видатки, реформування державного управління та ін.

Ми побачили у декларації декілька проблем. 

Можливі податкові зміни

Перша проблема – це підхід до визначення податкової бази. Одне із завдань Декларації – дати платникам податків розуміння, якими будуть умови оподаткування на середньостроковий період. Це потребує формування і погодження на всіх рівнях консолідованого підходу уряду до визначення податкових правил. 

Але, згідно з Декларацією, дохідну базу бюджетів було побудовано на чинних ставках оподаткування (за винятком ставок податків на тютюнові вироби), зокрема – на чинних ставках рентної плати на видобуток нафти, газового конденсату, залізної руди та природного газу. Також, бюджет будувався на припущені «відсутності індексації ставок податків, визначених в абсолютних значеннях», а також акцизного, екологічного податку та рентної плати.

Із суттєвих податкових змін в оцінці фінансового ресурсу бюджетів на 2022-2024 роки враховані лише такі: 

• застосування з 2024 року індексації нормативної грошової оцінки сільгоспугідь;
• застосування до 2023 року звичайних ставок замість пільгових до видобутку з нових свердловин, що працюють з 1 січня 2018 року.

Як зазначає Декларація, відсутність індексації ставок податків виражених в абсолютних значеннях, а також зменшення відрахувань в бюджет коштів з боку Нацбанку призведе до зниження рівня перерозподілу ВВП через державний бюджет з 22,5% ВВП у 2022 році до 21,6% у 2024-му. 

Водночас просто зараз на розгляді в парламенті є зміни до ПКУ подані урядом, в тому числі ті, що містилися в ухваленій у березні Національній економічній стратегії до 2030 року, а також інші ініціативи подані депутатами. У разі ухвалення ці зміни суттєво вплинуть на майбутні податкові надходження. 

В Декларації зазначено, що уряд пропонує парламенту низку змін до податкового законодавства,  які дозволять збільшити надходження до бюджету приблизно на 34,1 млрд грн – додатково до того ресурсу, який уже передбачений Декларацією, – з 2022 року. Йдеться про такі зміни: 

• індексація ставок акцизного податку на алкогольні напої, екологічного податку та рентної плати визначених в абсолютних значеннях; 
• заборона підприємствам державного сектору економіки самостійно формувати резерви під майбутні витрати та сумнівні борги; 
• збільшення фінансового результату до оподаткування держпідприємствами на суму перерахованої безповоротної допомоги пов’язаним з ними особами; 
• обмеження перенесення збитків минулих періодів до 50% великими платниками податків; 
• обмеження бюджетного відшкодування ПДВ для платників-посередників у разі придбання/ імпорту ними товарів для постачання на території України; 
• скасування пільги з ПДВ для платників, які продають житло на вторинному ринку;
• обмеження включення до складу податкового кредиту податкових накладних складених більш ніж за 6 місяців з моменту здійснення операції.  
• запровадження мінімального податкового зобов’язання з 1 га ділянок сільгосппризначення;
• впровадження е-податкового аудиту.  

Таким чином, декларація не дає фінального розуміння, якою ж буде податкова політика уряду і яким фінансовим ресурсом він буде володіти. 

Така обережність зрозуміла, адже інші податкові зміни, які зараз активно обговорюються в парламенті, можуть призвести до зниження податкових надходжень. Передусім це пропозиція з поширення ставки ПДВ 14% на низку товарів соціальної значущості; нові податкові пільги для підтримки наукової і науково-технічної діяльності (звільнення від ПДВ обладнання, що ввозиться для своїх потреб державними науковими установами та закладами вищої освіти), сфери громадського харчування (зменшення ставки ПДВ до 7% з операцій з ресторанного бізнесу та кейтерингових послуг). 

Відсутня пріоритизація видатків

Друга суттєва проблема – це відсутність єдиної позиції членів Уряду щодо видаткової частини бюджету, що видно як за кількістю зауважень різних органів влади до декларації, які скаржаться, що Мінфін включив не всі їхні пропозиції до документу, так і за обсягом бюджетних запитів надісланих міністерствами. 

Підготовка Бюджетної декларації – нетривіальне завдання для Мінфіну. Адже йому потрібно призвичаїти органи влади до того, що бюджетний ресурс обмежений, і кожному міністерству потрібно наперед планувати свої видатки виходячи з розуміння пріоритетів політики.

Завдання ускладнюється й тим, що для забезпечення фінансової стабільності країни Урядові потрібно скорочувати дефіцит держбюджету. Його планується зменшити з запланованих на 2021 рік 5,5% ВВП до 2,7% ВВП на кінець 2024 року, тобто більш ніж удвічі.

Це означає значне уповільнення темпів зростання видатків держави порівняно з темпами, до яких уряд «звик» за ковідний період 2020-2021 років. Зокрема, згідно з документом, в наступні три роки видатки мають зростати в середньому на 6,5 відсотка щорічно, тоді як прогнозовані доходи зростатимуть в середньому  на 9,8 відсотка. 

Аби досягти такої мети, уряд має чітко визначити пріоритети своїх видатків. Проте цього йому зробити не вдалося. Тому, як і раніше, багато розпорядників бюджетних коштів отримають потроху з додаткового бюджетного пирога.

Бюджетна декларація не містить переліку національних пріоритетів. У ній є по 5-10 напрямків дій за кожною сферою, якою опікується уряд. Такий перелік в цілому відповідає планам уряду, які було сформовано раніше (див. Вставку).

Тим не менш, майже в кожній частині Декларації помітне бюджетне обмеження уряду, про яке йшлося вище. Наприклад, для низки галузей уряд передбачає збереження поточного рівня державної підтримки в абсолютному вимірі. Це означає, що як частка видатків бюджету вона зменшуватиметься. 

Наприклад, Мінфін закладає щорічне підвищення мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму, але воно відбуватиметься повільніше, ніж передбачав макропрогноз Мінекономіки. Після підвищення МЗП з 1 грудня 2021 року до 6500 грн наступне підвищення передбачено на 1 жовтня 2022 року – на 3%, до 6 700 грн. З 1 січня  2023 року МЗП виросте на 7% (до 7 176 грн), а  з 1 січня 2024 року ще майже на 7% – до 7 665 грн.  

Прожитковий мінімум підвищуватиметься темпами, що на 2 в.п. перевищуватимуть показник прогнозного індексу інфляції на 2022-2024 роки. Зокрема, прожитковий мінімум для працездатних осіб визначено таким:

• З 1 січня 2022 року: 2481 грн
• З 1 липня 2022 року: 2600 грн
• З 1 грудня 2022 року: 2684 грн

Нескладно передбачити, що помірні темпи підвищення цих показників викличуть значну критику документа. Але варто зробити комплімент Мінфіну, який іде на це, аби приборкати бюджетний дефіцит. 

Водночас Уряд в документі обіцяє реформувати систему  соціальної підтримки та пенсійного забезпечення, які дозволять піти від «пасивного пристосування соціальної політики до обмежених фінансово-матеріальних ресурсів країни», а забезпечать справді ефективну підтримку тих, хто її потребує.  Втім, деталізації цього підходу в документі немає.

Крім того, уряд планує підвищити (знову без деталізації) мотивацію  отримувачів пільг та житлових субсидій економно споживати житлово-комунальні послуги та впроваджувати заходи з енергоефективності. 

Також уряд планує змінити підхід до формування фонду оплати праці та розміру винагород працівників бюджетної сфери,  державних органів та судів, і відв’язати їхні посадові оклади від розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Нагадаємо, на сьогодні значною проблемою для бюджету є те, що від прожиткового мінімуму залежить розмір понад 150 різних типів платежів з (та до) бюджету. Відтак, кожен крок підвищення цього показника означає додаткове збільшення видатків за широкою «лінійкою» бюджетних виплат.

Бажання більші за можливості

Обережність Мінфіну у плануванні видатків уже наштовхнулась на спротив чи не кожного міністерства. Згідно з висновком СКМУ до проекту Бюджетної декларації,  розпорядники коштів попросили в Мінфіну на 60% більше коштів, ніж може собі дозволити Уряд, і ніж доведено «лімітів» видатків для розпорядників.

Але чи винен у цьому Мінфін, чи все ж питання в адекватності запитів самих органів влади? 

Один із ключових елементів підготовки Бюджетної декларації – це доведення до органів влади (головних розпорядників коштів) так званих «стель видатків»: тобто обсягу фінансування, на які реалістично можуть розраховувати кожен із них в середньостроковій перспективі виходячи з можливостей бюджету.

Дотримання таких «стель» – потужний інструмент привчання урядовців до стриманості та пріоритизації видатків. Міністерства мають обирати, які видатки для них важливіші, й більш раціонально розподіляти ресурси.

З цією метою в деяких країнах навіть застосовують інструменти покарання для тих органів влади, які просять з бюджету більше коштів, ніж передбачено стелею. (Таблиця 2)

В Україні до такої свідомості розпорядників поки що дуже далеко. Чому так? 

По-перше, тому, що співробітники (і навіть керівники) частини міністерств ще й досі не думають категоріями формування політики – а просто пропонують Мінфінові фінансувати видатки, які до цього фінансувались роками (не зважаючи на те, чи справді такі видатки, саме на ці цілі, в такому обсязі потрібні й варті того, щоб фінансувати їх за рахунок коштів платників податків).

Відповідно більшість органів влади пропонує виділяти фінансування не на досягнення певної мети, а просто на підтримку власної (часто – дуже застарілої) інфраструктури. 

По-друге, навіть якщо певні видатки справді потрібні, майже завжди існує простір для підвищення їхньої ефективності – завдяки оптимізації штату, підвищенню ефективності праці, цифровізації частини процесів тощо. Так, як це робить будь-яка нормальна організація в ситуації обмеженого бюджету. Але додатки до Декларації свідчать, що далеко не завжди така оптимізація в фокусі урядовців. А провальний досвід проведення оглядів витрат свідчить, що підвищення ефективності видатків не є важливим для розпорядників бюджетних коштів. 

З 55 розпорядників коштів (не враховуючи 24 обласні державні адміністрації), які подали свої  запити до Бюджетної декларації, за нашими оцінками, менше половини планують власні видатки виходячи з цілей політики. Інші просять гроші на підтримку звичного їм status quo.

Яким має бути планування видатків?

Як це має працювати? Наприклад, ціль Міністерства аграрної політики та продовольства України – створення умов для забезпечення продовольчої безпеки та сталого розвитку сільського господарства. Тому результатом витрачання заявленої суми коштів могло би бути підвищення частки української продукції на вітчизняному ринку, розвиток фермерства та ін. Натомість у Бюджетній декларації Мінагро зазначає, що для досягнення поставленої мети частка витрат одного домогосподарства на продукти харчування у загальній структурі витрат має стабільно протягом наступних 3 років становити 60% (!), тоді як такий показник є характерним для бідніших країн (у 2019 році для України вона становила 47%).

Мінрегіон однією з цілей політики визначає створення та розвиток власних документально-інформаційних ресурсів, сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, якісного бібліотечного сервісу для розвитку галузевого наукового та науково-технічного потенціалу. Але індикатором досягнення цієї цілі бачить «Кількість користувачів Державної науково-технічної бібліотеки», яка за розрахунками міністерства має збільшуватись щорічно в середньому на 115 осіб.

А з цілей політики Державної судової адміністрації зрозуміло, що там не планують підвищення рівня довіри до судової системи: протягом наступних трьох років вона має залишатись на рівні 40%. А частка невирішених справ – навіть збільшитись, до 80% (хоча є сподівання, що це – просто помилка виконавців, які закладали такі цілі). Натомість захист справ самих суддів – на першому місці для ДСА (рівень виконання рішень судів, винесених на користь суддів та працівників апаратів суддів, має становити 100%), що ще раз підкреслює потребу проведення судової реформи, за якої «бути суддею» не означатиме переваги у реалізації права на справедливий суд.

І хоча частина таких показників  допомагають урядові відслідковувати, на що саме органи влади витрачають свої кошти, це жодним чином не допомагає розумінню, чи сприятимуть ці витрати реальним змінам на краще у кожній із цілей політик. 

Крім того, як свідчать додатки до Декларації, часто органи влади вимірюють власну ефективність роботи (та просять у Мінфіну додаткових коштів) виходячи з таких застарілих та незмістовних показників як: 

• Кількість прийнятих/вихідних дзвінків співробітниками,
• Кількість розроблених проектів нормативно-правових актів,
• Кількість прийнятих управлінських рішень,
• Кількість проведених засідань/нарад,
• кількість виконаних доручень,
• Кількість наданих висновків до законодавчих актів, тощо.

Аби виправити цю проблему й налагодити визначення видатків бюджету виходячи з потреб політик, а не просто фінансування «тому що так завжди було», Мінфін уже котрий рік намагається запустити «огляди витрат» – важливий інструмент для створення ефективної системи планування бюджету. Мета таких оглядів – забезпечити зв’язок між видатками держбюджету й досягненням цілей політики. 

Але огляди витрат наразі працюють зі значними проблемами. У 2019 році Урядом було заплановано проведення оглядів витрат у 5 міністерствах за 9 сферами, в 2020 році – в 11 головних розпорядників у 15 сферах. Але більшість цих оглядів поки що нічим не завершились. 

Висновки

Незважаючи на всі недоліки, ми хочемо привітати Кабінет Міністрів з ухваленням важливого документу – середньострокової Бюджетної декларації. Починати завжди складно, але важливо почати впроваджувати усталені практики з найкращого світового досвіду у сфері управління державними фінансами. 

В наступних періодах хочеться бачити визначення правильних цілей діяльності розпорядників бюджетних коштів, зрозумілості і передбачуваності бюджетної політики. Уряду також варто навчитись визначати кілька важливих пріоритетів розвитку країни, на які передусім спрямовувати додаткове фінансування, а за іншими напрямами активно працювати над підвищенням ефективності витрачання бюджетних коштів задля досягнення ліпших результатів за ті самі гроші.

Але вже цього року уряд повинен показати, що Бюджетна декларація – не декларативний, а справді важливий документ. Для цього проєкт Державного бюджету на 2021 рік повинен грунтуватись на передбачених в Декларації політиках та показниках. Будь-які відхилення треба буде обґрунтувати в пояснювальній записці до Бюджету.