Децентрализация: Попытка №2

Нынешняя украинская модель распределения полномочий находится где-то между президентской моделью, где президент является главой правительства, и парламентской республикой, где президент наделен только представительскими функциями

en.wikipedia.org

Автор:

Нынешняя украинская модель распределения полномочий находится где-то между президентской моделью, где президент является главой правительства (как в США), и парламентской республикой, где президент наделен только представительскими функциями (как в Германии). Поэтому вполне естественно, что президент и премьер-министр пытаются «перетянуть» центр принятия решений поближе к себе. Возможно, пришло время окончательного выбора и между двумя конституционными моделями?

Чуть более года назад президент Порошенко подал на рассмотрение в Верховную Раду проект изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти. При ближайшем рассмотрении оказалось, что поданный проект был направлен не на децентрализацию, а, скорее, на усиление влияния президента на местную власть (см. нашу предыдущую статью).

1 июля 2015 года президент подал еще один проект изменений в Конституцию касательно децентрализации. Этот проект был подготовлен Конституционной комиссией при участии группы экспертов. Один из членов этой группы, Юрий Ганущак, опубликовал статью, где выразил поддержку большинству предлагаемых изменений. Новый проект закона в целом был одобрен Венецианской комиссией, а некоторые ее рекомендации были учтены в окончательном варианте текста. Тем не менее, вице-спикер парламента Оксана Сыроид выразила весьма негативное мнение о законопроекте. Ее главное возражение против предлагаемых изменений Конституции заключается в том, что они расширяют полномочия президента, но не содержат механизмов для сбалансирования этих полномочий путем усиления контроля парламента над действиями президента.

В следующей таблице сравниваются положения действующей Конституции, проекта, предлагавшегося в прошлом году, и нового законопроекта.

 
Действующая Конституция Законопроект, июль 2014 года Законопроект, июль 2015 года
Административное устройство Украины 1) АР Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки городского типа и села.
2) Области перечислены в Конституции.
3) Парламент имеет право на переименование населенных пунктов и изменение границ районов, а также отнесение населенных пунктов к категории городов/ПГТ/сел.
1) Регионы (нынешние области), районы и общины (громады).
2) Общины могут включать одну или несколько сел, городов и прилегающих территорий (точный порядок формирования общин будет предусмотрен законом).
3) Регионы (области) перечислены в Конституции.
4) Парламент имеет право на переименование, изменение границ районов, а также отнесение населенных пунктов к категории городов/ПГТ/сел.
1) Общины (громады), районы и регионы.
2) Парламент получает право изменять названия и границы громад (с учетом пожеланий их граждан), районов и регионов. Точная процедура таких изменений будет прописана в законе (эта норма получила одобрение Венецианской комиссии, но негативную оценку Оксаны Сыроид [1]).
3) Громада — первичная единица в системе административно-территориального устройства Украины.
Представители местной исполнительной власти 1) Местные госадминистрации.
2) Их глав назначает президент по представлению Кабинета Министров.
1) Представители президента Украины в регионах и районах (их назначает и увольняет Президент). 1) Префекты в регионах и районах, которых назначает и увольняет Президент по представлению Кабинета министров (изначально, президент имел право уволить префекта без представления КМУ, но по рекомендации Венецианской комиссии это положение скорректировали).
2) Префекты являются госслужащими.
Полномочия представителей местной исполнительной власти Местные госадминистрации обеспечивают:
1) применение законов и прочих нормативных актов на своей территории;
2) общественный порядок, защиту гражданских прав;
3) осуществление государственных и местных программ социально- экономического и культурного развития;
4) разработку и исполнение местных бюджетов;
5) сотрудничество с органами местного самоуправления;
6) осуществление других полномочий, предоставленных им государством и органами местного самоуправления
Представители президента:
1) осуществляют надзор за соблюдением органами самоуправления и местных отделений центральных органов исполнительной власти Конституции и законов Украины;
2) координируют сотрудничество местных отделений центральных органов исполнительной власти;
3) организовывают деятельность всех органов местного самоуправления и органов исполнительной власти в условиях военного или чрезвычайного положения;
4) реализуют другие полномочия, предусмотренные Конституцией или законами Украины
Префекты:
1) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления
2) координируют сотрудничество территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти и осуществляют надзор за соблюдением ими Конституции и законов Украины;
3) обеспечивают выполнение государственных программ;
4) обеспечивают взаимодействие территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях военного или чрезвычайного положения или стихийного бедствия;
5) осуществляют другие полномочия, определенные Конституцией и законами Украины
6) Префекты издают акты, обязательные к выполнению на соответствующей территории
Контроль над представителями местной исполнительной власти 1) Президент или вышестоящая местная администрации вправе отменить противоречащие Конституции решения местных администраций.
2) Если местный совет выражает вотум недоверия местной администрации, президент должен рассмотреть этот вопрос и предоставить обоснованный ответ.
3) Если 2/3 депутатов местного совета выразили недоверие, президент принимает решение об отставке главы администрации
1) Президент вправе отменить решения представителей президента, противоречащие Конституции или законам Украины 1) Префекты несут ответственность перед президентом и контролируются КМУ (т.е. префекты района подчиняются непосредственно КМУ, а не областным префектам).
2) Президент вправе отменить акты префектов, выпущенные согласно вышеуказанным пунктам 1 и 4, а КМУ – согласно п.2 и п.3. Отмена других актов (п. 5) будет осуществляться либо президентом, либо КМУ, в порядке, определенном законом.
Органы местного самоуправления 1) Местные советы (рады); они могут иметь свои исполнительные комитеты
Государство принимает участие в формировании местных бюджетов.2) Расходы местных бюджетов, предусмотренные в результате решений государственной власти, компенсируются за счет государственного бюджета Украины.
1) Главы общин и местных советов с их исполнительными комитетами.
2) Распределение полномочий между органами самоуправления осуществляется в соответствии с принципом субсидиарности.
1) Местные советы и их исполнительные комитеты. Избранные на основе прямого голосования главы общин одновременно являются главами соответствующих исполнительных комитетов. Главы районных и областных советов избираются из числа их депутатов.
2) Срок полномочий местных советов сокращен с 5 до 4 лет (Юрий Ганущак отметил, что эксперты хотели бы уменьшить его до 3 лет).
3) Принцип субсидиарности включен в Конституцию. Любое изменение полномочий органа местного самоуправления должно сопровождаться соответствующими изменениями его источников дохода (или компенсацией из государственного бюджета)
Полномочия органов местного самоуправления 1) Территориальные громады села, города/поселка управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности, утверждают программы социально-экономического и культурного развития и контролируют их выполнение, утверждают бюджеты и контролируют их исполнение, устанавливают местные налоги, обеспечивают проведение местных референдумов и решение других вопросов в соответствии с их компетенцией.
2) Областные и районные рады осуществляют те же функции на областном и районном уровнях соответственно.
1) Органы самоуправления и их должностные лица принимают решения согласно своей компетенции, определенной законом.
2) Рады сел, городских населенных пунктов, городов, районов и областей (в установленном законом порядке) могут предоставлять особый статус русскому языку и языкам других меньшинств.
1) Общины сел, городов/поселков управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности, утверждают программы социально-экономического и культурного развития и контролируют их выполнение, утверждают бюджеты и контролируют их исполнение, устанавливают местные налоги, обеспечивают проведение местных референдумов и решение других вопросов в соответствии с их компетенцией.
2) Областные и районные рады осуществляют те же функции на областном и районном уровнях соответственно.
Контроль над органами местного самоуправления 1) Решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины приостанавливаются (в установленном законом порядке) с одновременным обращением в суд. 1) Президент на основании жалобы от местного представителя президента и соответствующего обращения в Конституционный суд вправе отменить решения органов местного самоуправления, противоречащие Конституции.
Решение Конституционного суда является основанием для принятия президентом решения о роспуске органа местного самоуправления.
2) Решения органов местного самоуправления приостанавливаются представителями президента с одновременным обращением в суд.
1) Префект может приостановить постановление местной рады, противоречащее Конституции или законам Украины, с одновременным обращением в суд.
2) Досрочное прекращение полномочий главы местной рады или громады определяется Конституцией и законами Украины.
3) В случае принятия главой местной рады или председателем общины акта, который создает угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности Украины, президент останавливает действие этого акта с одновременным обращением в Конституционный суд, а также временно останавливает полномочия местного совета.
4) В случае признания Конституционным Судом Украины акта местного совета не соответствующим Конституции Украины, Верховная Рада Украины (по представлению Президента Украины) досрочно прекращает полномочия местного совета и назначает внеочередные выборы.

Единственное безусловно положительное предложение и в прошлогоднем, и нынешнем законопроекте — лишение прокуратуры функции общего надзора над выполнением законов.

Что касается других предлагаемых изменений, основные замечания, высказанные в прошлом году, остаются в силе.

Во-первых, согласно действующей Конституции, у местных советов имеется определенный (хотя и весьма ограниченный) рычаг воздействия на представителей местной исполнительной власти (вотум недоверия). В предлагаемом законопроекте префекты ответственны только перед президентом и КМУ. Теоретически, префект может парализовать работу местного совета, постоянно приостанавливая его акты и обращаясь в суд (а для вынесения судебных решений требуется немало времени).

Во-вторых, возникает потенциальное противоречие в механизме контроля за решением президента о роспуске местного совета. Принимая во внимание прежние сомнительные решения Конституционного суда (например, о возможности третьего срока для Л.Кучмы или о возвращении полномочий В.Януковичу), можно предположить, что существует большая вероятность вынесения подобных сомнительных вердиктов. Поэтому, обращение президента в Конституционный суд не гарантирует того, что решение о роспуске местного совета будет непредвзятым. Безусловно, Конституционный суд – единственная инстанция, уполномоченная принимать решения о конституционности решений местных советов. Тем не менее, желательно было бы обеспечить парламенту некоторое влияние на этот процесс. Решение может варьироваться от радикального (как предлагает Самопомич) – предоставление права контроля над местными советами парламенту – до некой нестандартной альтернативы, например, предоставление парламентариям права направлять в КС собственные соображения (экспертное мнение) по данному вопросу.

В-третьих, сохраняется потенциальный конфликт между президентом и Кабинетом Министров. Хотя авторы нового проекта изменений в Конституцию попытались разделить вопросы, в рамках которых префекты подчиняются президенту (наблюдение за законностью) и КМУ (координация местных отделений министерств и выполнение государственных программ), по-прежнему остаются два органа (президент и КМУ), которым подконтрольны и подотчетны префекты. Этот потенциальный конфликт невозможно решить в рамках законопроекта о децентрализации, поскольку он заложен главах Конституции, касающихся центральной власти. Нынешняя Конституция определяет премьер-министра главой исполнительной власти, но дает президенту достаточно полномочий для того, чтобы пытаться «перетянуть одеяло на себя» и таким образом создавать неприятности Кабмину. Следовательно, проблема заключается не только в чрезмерной централизации, на снижение которой направлен данный законопроект, но также и в конфликте внутри исполнительной ветви центральной власти, которую он не затрагивает.

Нынешняя украинская модель распределения полномочий находится где-то между президентской моделью, где президент является главой правительства (как в США), и парламентской республикой, где президент наделен только представительскими функциями (как в Германии). Поэтому вполне естественно, что президент и премьер-министр пытаются «перетянуть» центр принятия решений поближе к себе. Эта ситуация напоминает знаменитую «многовекторную» украинскую политику, когда одновременно предпринимались попытки интеграции с Россией и ЕС. Благодаря известным внешним факторам, сегодня выбор вполне однозначен. Возможно, пришло время окончательного выбора и между двумя конституционными моделями?

Примечания

1.Венецианская Комиссия утверждает, что большая гибкость в изменении границ регионов (областей) станет основой для административной реформы, в то время как Оксана Сыроид предупреждает, что это может привести к предоставлению автономии оккупированным районам Донецкой и Луганской областей просто путем принятия закона (сейчас это требует внесения изменений в Конституцию), что может подорвать суверенитет украинского государства.


Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны