Десинхронизация. Почему новые ОТО остались со «старыми» бюджетами?

В изменениях к Закону о Государственном бюджете, которые парламент принял 13 апреля, было много решений, которые напрямую касались местного самоуправления. В основном речь шла об уменьшении субвенций местным бюджетам. Но не только. В новой версии закона отменена еще одна важная норма, которая напрямую влияет на процесс децентрализации и на полномочия новосозданных объединенных территориальных общин. Это норма об обязательстве Кабмина организовать перевод созданных в 2019 году ОТО на прямые межбюджетные отношения. Из-за несовершенств законодательства часть таких общин все еще не получили тех финансовых полномочий, которые должны приобрести в части межбюджетных отношений. И, согласно апрельским изменениями в бюджет, уже и не получат их до конца текущего года. 

Итак, хотя эти ОТО формально существуют, финансовых инструментов деятельности они до сих пор не получили. Такая ситуация ярко иллюстрирует важность согласованности действий всех ветвей власти в осуществлении реформ, без которой существует значительный риск их «провисания» и дискредитации. 

С начала децентрализации 2014 года правительство приняло ряд нормативных актов и сформировало систему поддержки развития объединенных общин. В течение 2015-2019 годов в Украине образовались 982 объединенные территориальные общины, в которых проживает 11 млн человек (рис.1). 

В 176 ОТО, созданных на протяжении 2019 года, выборы проходили тремя волнами — 30 июня, 22 и 29 декабря 2019 года. В декабря 2019 года состоялись выборы в 92 ОТО. 

Фундаментальной основой успешного функционирования ОТО является надлежащий уровень их финансового обеспечения для выполнения задач и функций, возложенных государством на органы местного самоуправления. Ведь сейчас правительство обеспечивает финансирование еще не объединенных сел, поселков и городов через районные бюджеты, перераспределяя средства на более низком уровне. 

В рамках финансовой децентрализации новосозданные ОТО переходят на прямые межбюджетные отношения, то есть начинают получать государственные средства напрямую из государственного бюджета в виде субвенций (целевых межбюджетных трансфертов) и могут самостоятельно распоряжаться ими в пределах своих полномочий. Кроме того, 60% НДФЛ направляется в бюджет общины. Это — один из важнейших ресурсов наполнения местных бюджетов.

В прошлом году только 50 ОТО (32%), в которых состоялись выборы, перешли на прямые отношения с государственным бюджетом. Большинство из этих общин были признаны состоятельными еще до выборов — в 2019, 2018, а одна даже в 2017 году. Однако некоторые были признаны состоятельными уже после выборов. 

Остальные 107 общин не перешли на прямые отношения с госбюджетом, и поэтому до сих пор не могут полноценно функционировать (табл. 1).

Почему так произошло?

Процесс перехода на прямые бюджетные отношения предполагает несколько этапов. Во-первых, новосозданная община должна быть определена правительством состоятельной и в ней должны быть назначены выборы. Состоятельность определяется в соответствии с Законом Украины «О добровольном объединении территориальных общин» и Методикой формирования состоятельных территориальных общин. После этого Министерство финансов вносит состоятельные ОТО в перечень тех, которые переходят на прямые бюджетные отношения и в проект закона о госбюджете. На практике же эту последовательность не соблюдали, и три события формирования ОТО (признание состоятельности, выборы, переход на прямые отношения с госбюджетом) происходили в произвольном порядке. Например, Веснянская ОТО (Николаевская обл.) была создана 18 декабря 2016 года, на прямые бюджетные отношения она перешла с 2017 года, а признана состоятельной только в 2020 году. Зато Путивльская ОТО (Сумская обл.) была признана состоятельной в ноябре 2018 г., 29 декабря 2019 года в ней прошли выборы, но на прямые межбюджетные отношения она до сих пор не перешла. 

Срок признания ОТО состоятельной не регламентирован законом. Возможно, поэтому такое признание происходит несколько хаотично — новосозданная ОТО подает документы на назначение выборов (в ЦИК), на признание состоятельности (в КМУ) и на включение в госбюджет(в Минфин) одновременно, и каждый из этих органов завершает свою часть работы, когда может, без согласования с другими органами. Это делает срок перехода общины на прямые межбюджетные отношения мало предсказуемым. Например, из тех 157 ОТО, выборы в которых состоялись в 2019 г., 101 была признана состоятельной в 2020 году (табл. 2), в то время как закон о Госбюджете приняли 14 ноября 2019 г. 

Кроме того, на протяжении всего процесса децентрализации в бюджетное законодательство вносились изменения. В начале реформы было важно максимально способствовать объединению (предоставить право образовываться даже тем общинам, которые очевидно были несостоятельны), для того чтобы показать качественные изменения и возможности, которые дает реформа. Поэтому до 2019 года весь процесс признания состоятельности происходил по сути автоматически. 

Но в 2019 году правительство решило соблюсти процедуру и не включать ОТО в бюджет без признания их состоятельными. Поэтому эти ОТО не перешли на прямые бюджетные отношения с 2020 года.

Правда, в заключительных положениях первой версии закона о Госбюджете (до изменений, принятых 13 апреля) было отмечено, что до 1 февраля 2020 года Кабмин должен был подать на рассмотрение Верховной Рады предложения о внесении изменений в Государственный бюджет Украины на 2020 год в части установления отношений между государственным бюджетом и бюджетами объединенных территориальных общин. 

Но соответствующих предложений от правительства на сайте ВР до апреля зарегистрировано не было. А апрельские изменения в бюджет данную норму вовсе исключили, а переход этих ОТО на прямые межбюджетные отношения был отсрочен до 2021 года.

Что будут делать общины?

Таким образом, бюджеты местных советов, которые вошли в созданные в конце 2019 года ОТО, но не были включены в Закон о Государственном бюджете на 2020 год, выполняются отдельно до окончания 2020 бюджетного года в соответствии с требованиями статьи 8 Закона Украины «О добровольном объединении территориальных общин». Их правовой статус в контексте Бюджетного кодекса Украины остается таким же, как до выборов. 

Эти общины будут получать доходы, определенные статьей 69 Бюджетного кодекса Украины (без НДФЛ) и осуществлять расходы, определенные ст. 91 и п. 20 Заключительных и переходных положений Бюджетного кодекса. То есть общины будут обеспечивать содержание заведений дошкольного образования, местных дворцов и домов культуры, клубов, центров досуга, библиотек, самих органов местного самоуправления, разрабатывать программы социальной защиты и социального обеспечения и т.д. 

Эти ОТО не получат базовую дотацию (или же не перечислят реверсную дотацию в государственный бюджет), образовательную и медицинскую субвенции из государственного бюджета. И соответственно не будут осуществлять расходы, которые обычно обеспечиваются субвенциями — на образование, здравоохранение, социальную защиту и социальное обеспечение (более масштабного характера), государственные культурно-образовательные и театрально-зрелищные программы, физическую культуру и спорт и др. Иными словами, если в этих общинах есть школа или амбулатория, то в течение 2020 года их по-прежнему должен финансировать районный бюджет. 

Итак, жители общин поверили в реформу, прошли все процедуры — собрание, обсуждение, принятие решения и утверждение его ОГА, назначение выборов ЦИК и собственно выборы, а в результате в их полномочиях и ресурсах ничего не изменилось. Они просто стали «большим сельсоветом» с несколькими старыми бюджетами. Поскольку нет финансового ресурса, этим общинам не передали и полномочий ОТО.

Важность синхронизации

Вопрос перехода этих общин на прямые отношения с госбюджетом — яркий пример важности качественной синхронизации процессов децентрализации и бюджетного планирования. Ведь с одной стороны, общины не смогут вовремя начать работать «на полную», как должны были бы — и как надеялись местные жители.

В то же время, если бы Минфин попытался перевести эти общины на прямые бюджетные отношения уже в начале 2020 года, он бы столкнулся с многими другими проблемами. 

Например, согласно Бюджетному кодексу, 60% поступлений от НДФЛ должно переходить в бюджет ОТО. Но при составлении Закона о Госбюджете-2020 эти поступления уже были учтены в плане поступлений районных бюджетов, существовавших до объединения. Под эти доходы в этом же районном бюджете запланированы расходы, в т. ч. защищенные статьи расходов (заработная плата, коммунальные платежи, продукты питания, медикаменты и т.д.), которые должны быть проведены в любом случае. Поэтому сделать перераспределение означает забрать эти средства из районных бюджетов. 

Другая проблема — это то, что все бюджеты ОТО в дополнении ЗУ «О Государственном бюджете Украины на 2020 год» учтены при определении объемов механизма выравнивания — базовой и реверсной дотаций. Изменение количества бюджетов в этом дополнении будет означать переход части из них из статуса «реверсных» («донорских») к «бездотационным» или «дотационным» (то есть с получением базовой дотации). Часть средств уже была распределена за первые месяцы года, а в случае изменения бюджетов нужно было бы отдавать в одних местах местным бюджетам государственному, а в других — государственному местным. При этом часть средств уже потрачена, расходы за их счет проведены. 

Наконец, те общины, где в 2019 году состоялись первые выборы, но которые при этом не получили полноценных бюджетных полномочий, фактически зря потратили средства государственного бюджета и время людей на выборы, но не получили ожидаемых изменений для своих территорий. В октябре 2020-го, в рамках общенациональных местных выборов, эти общины снова будут выбирать своих председателей. То есть получается, что избранные в 2019 году главы останутся «свадебными генералами» (если, конечно, не выиграют выборы повторно).

Что делать?

Такая ситуация вряд ли повторится. В Верховной Раде зарегистрирован законопроект №3614, который инициировали несколько десятков народных депутатов от президентской партии. Он содержит изменения в Бюджетный кодекс Украины в части формирования бюджетов территориальных общин. Если законопроект будет поддержан парламентом, то после образования объединенных территориальных общин по всей территории Украины (что должно стать результатом запланированных на осень местных выборов), ОТО смогут формировать собственные сельские, поселковые или городские бюджеты в новом, уже укрупненном, формате. С нового года все они перейдут на прямые межбюджетные отношения, этим самым завершив первый этап процесса децентрализации. 

Будущие территориальные общины (новые объединенные сельские, поселковые и городские общины) покроют всю территорию страны и получат одинаковые полномочия с выходом на прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом. Кстати, понятие «объединенные» исчезнет само собой, поскольку с нового года в стране просто не останется каких-то других, необъединенных. 

Но если этот законопроект не будет принят, то, чтобы избежать риска повторения ситуации с отсутствием прямых бюджетных отношений в 2021 году, стоит заблаговременно законодательно ее урегулировать. В частности, предусмотреть обязательное включение в Государственный бюджет на следующий год всех ОТО, выборы в которых состоялись в текущем году. 

Описанная ситуация свидетельствует о важности синхронизации и взаимной согласованности между собой действий различных ветвей власти, особенно в вопросах соблюдения процедур бюджетного законодательства. Ведь в условиях и без того ограниченного финансового ресурса Украины мы не имеем никакого права где-то терять средства еще и в результате законодательных либо процедурных недоработок.