Денис Низалов: Земельная реформа невыгодна тем, кто работает по теневым схемам

“Украина 139” — новый проект VoxUkraine и LB.ua. 139 — это  место Украины в  общемировом ренкинге по размеру ВВП на человека (по ППС).  Задача проекта — выяснить как мы оказались на почетном месте и что можно-нужно сделать, чтобы улучшить ситуацию.  Открывает рубрику разговор с  Денисом Низаловым, Директором проекта “Поддержка реформ в сельском хозяйстве и земельных отношениях в Украине” Киевской школы экономики.  Денис, без преувеличения, один из немногих экспертов, который разобрался в украинском земельном вопросе и понимает, какой должна быть эффективная земельная реформа.  Сейчас для Украины “момент истины” —  “открыть” земельный рынок или перенести решение на следующий избирательный цикл. Какая вероятность и цена каждого решения  — в интервью Дениса Низалова.

Денис, почему мораторий на продажу сельхозземли в Украине затянулся на такой долгий срок?  Даже в России это уже давно решенный вопрос.

Во-первых, в 90-е Украина намного медленнее проводила реформы, чем другие постсоветские страны. Во-вторых, земельная реформа – одна из самых технически сложных реформ. Она касается очень противоречивых вопросов, перераспределения прав собственности и создания инфраструктуры рынка земли – организацию реестра прав и кадастра, формирование миллионов земельных участков. И тот факт, что с о моратории – результат того, что до конца 90-х передача земель в частную собственность происходила крайне медленно. Возможно, тогда это решение было оправданным, но оно должно было послужить только временной мерой. Все боялись повторения ситуации с ваучерной приватизацией и концентрации собственности на землю. На сегодня приватизация земли давно завершена, но у владельцев этой земли нет права свободно распоряжаться ею. В-третьих: за время действия моратория сформировалась уникальная структура сельского хозяйства, которая построена преимущественно на арендных отношениях.

В условиях моратория эта система более выгодна для крупных и средних сельхозпредприятий поскольку у них нет необходимости инвестировать в покупку земли, а арендная плата остается заниженной в несколько раз по сравнению с соседними странами.

Для понимания, маржинальность зерновых в Украине составляет от 250 долларов на гектар. Для масличных, овощей, фруктов, ягод этот показатель значительно выше. В то же время средняя арендная плата составляет около 40 долларов на гектар. Производители имеют прямую заинтересованность в сохранении существующей системы, имеют возможности лоббировать свои интересы и настраивать население против реформы. Наконец, в-четвертых, на теме уже сформированных протестных настроений начали спекулировать политики.

Как много в Украине упомянутых вами больших агрохолдингов, какую часть земли они контролируют?

Всего в Украине 40 млн гектаров сельхозземель. Из них четверть в госсобственности, около 1,5 млн — частная собственность юридических лиц, которые успели получить землю до введения моратория  в 2001 году. Около 28,5 млн разделены на паи между частными лицами, небольшая часть — в виде садов и огородов.

Сельским хозяйством в Украине занимаются примерно 45 тысяч компаний, которые официально обрабатывают около 21 млн гектаров земли (только 1,5 млн в их собственности, остальное в аренде).

Подавляющее большинство таких кампаний обрабатывают до 200га. Кроме того, сельским хозяйством занимается около 2 млн людей, которые ведут хозяйство самостоятельно преимущественно на собственных паях.

Относительно агрохолдингов, то их в Украине примерно 70. Это производители, которые в своей структуре имеют несколько производственных единиц, зачастую в разных регионах Украины. Холдинги в основном работают на арендованных землях. Наиболее крупные из них – Кернел, UkrLandFarming, Агропросперис (NCH), МХП, Астарта, Мрия – обрабатывают от 180 до 600 тысяч гектаров. По оценкам ассоциаций сельхозпроизводителей, общая площадь земель в обработке агрохолдингов составляет примерно 6 млн. га.

Насколько прозрачный агробизнес в Украине? Отслеживает ли государство, кто и как обрабатывает землю? И как люди, которые занимаются фермерством, могут защитить свои права от рейдеров?

На эту тему очень много спекуляций. Во первых агробизнес – это прежде всего частный бизнес и он прозрачен ровно на столько на сколько это требует законодательство. Прозрачность и защита прав собственности на землю – это отдельная тема. В последние годы сделано очень много в этой сфере. Есть реестр прав на недвижимое имущество, в котором должны регистрироваться права собственности, права аренды и пользования чужим сельхозучастком (эмфитевзис), а также ряд других прав на недвижимое имущество. Права, которые зарегистрированы в Реестре признаются и защищаются государством так же как защищаются права на квартиры, машины и другую частную собственность. Информация о зарегистрированных правах находится в публичном доступе, а регистрацией прав занимаются как государственные регистраторы, так и нотариусы. Проблема заключается в том, что Реестр существует только с 2013 года и все права, которые возникли до этого времени еще не полностью перенесены в Реестр (полнота Реестра составляет немногим более 20%). Другая проблема связана с действиями сельхозпроизводителей. На значительное количество земель, которые фактически находятся в аренде права никак не оформлены и исторически производители были заинтересованы не декларировать полный объем площадей в обработке. Такие незарегистрированные земли и являются основным объектом рейдерства. Поэтому основным способом защиты прав является их юридически правильное оформление и регистрация. Конечно же это не исключит откровенно противоправных действий, но от этого страдает не только сельское хозяйство.

Только реестр?

Помимо реестра, все объекты права – земельные участки и их характеристики (границы, площадь) – регистрируются в Государственном земельном кадастре. В кадастр занесено более 70% территории Украины. Невнесенными остаются преимущественно государственные и коммунальные земли. Прозрачность кадастра обеспечивается за счет Публичной кадастровой карты и предоставления электронных услуг. В последнее время Госгеокадастр совместно с Минюстом, ДФС, Судовой Администрацией и другими органами власти при поддержке со стороны нашего проекта работает над созданием системы мониторинга земельных отношений которая обеспечит регулярную публикацию всей информации о земельных отношениях в Украине.

Важно отметить, что не наполненность кадастра не является препятствием для функционирования рынка земли поскольку все транзакции (включая покупку и аренду) могут проводиться только с зарегистрированными участками. Например, рынок Грузии свободно оперирует с кадастром, заполненным на 15%. Таким образом рынок станет скорее стимулом к заполнению кадастра поскольку собственники, желающие продать свои участки должны будут их зарегистрировать.

Почему бизнес не регистрирует сделки аренды в реестре?

Фермеры не предоставляют государству полную информацию о землях, которые они арендуют по разным причинам: чтобы уменьшить налоговую нагрузку, уменьшить объект регулирования, некоторым просто некогда, а кто-то экономит на плате за регистрацию.

К тому же в Украине в 2015 году ввели семилетний минимальный срок аренды сельскохозяйственных земель. Это привело к сокращению регистрации прав аренды вдвое.

Собственники не хотят сдавать свою землю на такой продолжительный срок, потому что ждут повышения цен на аренду после открытия рынка земли или же вообще хотят продать свой участок. Поэтому огромный пласт договоров аренды сегодня не зарегистрирован.

Если договор аренды существует и заключен после 2013 года, но не внесен в реестр, то суд не может признать права пользования на его основании. Подобные риски связаны с неформальным обменом арендованными участками и субарендой.

Представим себе ситуацию: у меня 150 паев, права аренды на них я официально не регистрировал. К собственникам земли, на которой растет мой урожай, приходит кто-нибудь другой и предлагает более высокую арендную плату, подписывается договор и регистрируется в реестре. Получается, я не имею никакого права претендовать на землю, которую использовал и на которой растет мой урожай. Это даже не рейдерство. С юридической точки зрения всё чисто — я не позаботился о защите своей инвестиции, и этим воспользовался кто-то другой.

Как выглядит и функционирует теневой рынок земли в Украине?

Мораторий предотвратил захват права собственности на землю, но не предотвратил ее теневое использование. Есть много категорий земель, которые не внесены в кадастр, но ими все равно пользуются. Есть также земли без официального статуса. Например, те, которые раньше были коллективной собственностью (бывшие земли колхозов) но не были распаеваны и переданы в частную собственность.

Самая большая категория – это полевые дороги. Когда распределялись поля на паи, то обязательным условием было обеспечить проезд к каждому отдельному участку. Но на практике часто целое поле используется одним арендатором, поэтому эти дороги тоже распахиваются. А они занимают около 8% распаеваных земель! То есть эти земли никому официально не переданы, но все равно используются.

Второй момент – пользование госземлями. Представим себе поле в 50 гектаров.  Десять лет назад фермер взял в аренду 15 гектаров из 50-ти. Никто, кроме арендатора и местного чиновника, которые подписывали договор, об этом не знает и на местности эти 15 гектаров выделены не были. Договор был подписан давно, еще до появления кадастра и реестра, и все привыкли, что арендатор обрабатывает все поле вместо одной его части. А в случае претензий, договор он предъявлять отказывается, потому что это его коммерческая тайна.

И как реформа может помочь с описанным явлением?

Одна из причин тенизации – отсутствие информации о землепользовании в свободном доступе.

Поэтому одна из важных частей земельной реформы – прозрачность. Инструментов для этого несколько, среди которых самые известные —  земельный кадастр, реестр прав, земельные аукционы и электронные услуги кадастра.

К тому же, проводятся работы по созданию системы мониторинга земельных отношений, который будет заключатся в том, что органы власти обязаны на регулярной основе публиковать отчетную статистику о том, что происходит на местном уровне (районе или городе). Сейчас подготовлен проект соответствующего постановления Кабмина. Так же проводится реализация целого ряда проектов по инвентаризации и регистрации земель отдельных громад и сельских советов, по формированию местных планов распоряжения коммунальными землями, проведения консолидации земель, дистанционного зондирования фактического землепользования.

То есть рынку достаточно информации кто у кого и что купил/арендовал?

Не совсем. Информация о ценах является ключевой для анализа состояния рынка, экспертной и нормативной оценки земельных участков, анализа спроса и предложения, банковских рисков, размеров коррупции, барьеров рынка и других факторов. Поэтому условием прозрачного функционирования рынка земли и развития ипотечного кредитования земли является обязательное внесение цены земельного участка в реестр. Сейчас в Украине не обязательно регистрировать в реестре прав цены купли-продажи недвижимости.

В то же время, информация о цене аренды должна регистрироваться государством в соответствии с Порядком ведения реестра прав, но этого не происходит. Этим должно заниматься госпредприятие Минюста НАИС (Национальные информационные системы). Но их программное обеспечение не позволяет реализовать такую функцию. Публикация данных о цене аренды — тоже один из важных элементов прозрачности.

Также необходима более качественная и оперативная информация как используются земля. Мы хотим ввести мониторинг использования земли при помощи спутников. Это не требование для введения рынка земли, но мы предлагаем такое нововведение. Мы уже провели тестовый мониторинг, и он показал, что фактически некоторых культур (подсолнечника, кукурузы, сои) выращивается больше, чем написано в отчетности. Урожай с этих допучастков продается за наличные на теневом рынке. Проблема не только в тенизации рынка и стимулах для роста коррупции, но и искажении статистики. Если фактическая площадь на которой выращиваются культуры заметно больше, чем в отчетах, то можно предположить, что продуктивность использования земли в Украине значительно меньше, чем считается.

Ваш мониторинг не показал, в самом ли деле в Украине выращивают много рапса и подсолнечника, которые, как считается, вредят качеству земли?

Проблема не в отдельных культурах.  Намного большую опасность в этом плане несет незарегистрированное использование земли, когда сельхозпроизводители не несут ответственности за то, как они этой землей пользуются. Рынок земли должен эту проблему решить поскольку земля перейдет в собственность тех, кто будет заинтересован в сохранении плодородия и долгосрочном использовании земель. В случае краткосрочной аренды, у фермера меньше стимулов заботиться о сохранности земли.

Какая расстановка сил вокруг земельной реформы. Кто стимулирует запуск рынка, какие стороны за, а какие против?

Реформа выгодна и собственникам земли, и производителям, и государству. С собственниками понятно – они получают право свободно распоряжаться своим имуществом. Растет конкуренция, соответственно, увеличиваются цены продажи и аренды. В первую очередь от земельной реформы выиграют пенсионеры, проживающие в сельской местности поскольку они являются основными собственниками паев. Примечательно, что среди украинского населения против, в основном, те кто сами землей не владеют, а формируют свои взгляды исключительно под воздействием риторики политических сил. Недавно мы опубликовали на   на эту тему отдельный материал.

С производителями дела обстоят интереснее. В принципе, они получают выгоду от моратория. Цена аренды низкая, при помощи новых технологий они повысили производительность и добились неплохой маржинальности бизнеса. Но сейчас они уперлись в потолок.

Попытались выйти на международный рынок капитала, но эффект от этого оказался незначительным, потому что с учетом риска продления моратория, стоимость этих компаний занижена. К тому же доступ к кредитным ресурсам ограничен особенно для малых и средних производителей, даже под залог той земли, которая являются их собственностью. Инвестирование в животноводство, переработку, орошение, многолетние культуры является рискованным в связи с недостаточной защищенностью прав аренды и невозможностью купить земли в собственность.

При этом агросектор очень перспективный, потенциал роста огромный. Но он явно недоинвестирован. На данный момент, несмотря на хорошие климатические условия и плодородные почвы, производительность по большинству культур в Украине ниже чем в Европе.

Земельная реформа и привлечение инвестиций позволит увеличить производительность как минимум на 75-80%.

К производителям приходит понимание ограничений в развитии отрасли в условиях моратория. Как результат – те кто еще год-два года назад были категорически против открытия рынка, сегодня готовы обсуждать условия реформы.

Для государства и местных органов власти выгода заключается в повышении доходов от аренды и продажи земли, увеличении налоговых поступлений, новых рабочих мест, более высокой производительности агросектора и валютной выручки.

А кто же тогда против?

Невыгодна реформа тем, кто работает и зарабатывает на теневых схемам: местным чиновникам и недобросовестным арендаторам, тем, кто уклоняется от уплаты налогов. К ним присоединяются популисты-политики, которые на этой волне зарабатывают политические дивиденды.

Можно добавить, что еще один сильный противник реформы – время.  Многие проблемы с открытием земельного рынка вызваны тем, что земельная реформа у нас перезрела. Во-первых, сформировались многочисленные влиятельные группы, которым сохранение статус-кво выгодно.

Во-вторых, в Украине уже не получится использовать простые рецепты быстрых реформ, которые были доступны в 90-х странам восточной Европы. За время действия моратория на рынке накопилось значительное нереализованное предложение земли. В разных странах от 1 до 3% земли ежегодно продаются/покупаются: кто-то умирает, кто-то решает больше не заниматься бизнесом, и естественным путем земля переходит к новым более эффективным собственникам. В Украине же те, кто хотел продать свой участок не могли этого сделать на протяжении 17 лет.  Когда происходила приватизация земли, ее получили в основном бывшие колхозники, люди средних лет. За прошедшие почти 20 лет они постарели, и больше не могут ее самостоятельно обрабатывать. Некоторые из них передали землю в наследство детям, но у многих они живут в городе, и земля им абсолютно не нужна. В таком случае эти люди могли бы продать землю, получив за это пристойные деньги.

Есть понимание как много таких людей?

По данным опроса, проведенного проектом  в конце 2015 года, 7-11% собственников украинской сельхозземли хотели бы ее продать. Это то самое отложенное предложение, которое накопилось за время моратория. Фактор накопленного предложения делает ситуацию в Украине непохожей на подобные реформы в соседних странах, например, в России.

В третьих, в Украине фактически нет инструментов ипотечного кредитования под залог сельскохозяйственных земель. Постановление НБУ №351 от 30.06.2016 в соответствии с международными нормами регулирования банковских рисков четко определяет, что предметом залога не может быть имущество, которое не может быть свободно продано. Это требование относится к подмораторным землям, а для земель, которые не ограничены мораторием установлен один самый низкий коэффициент ликвидности поскольку рынок практически отсутствует. Для того, чтобы он появился и появились банковские продукты, необходимо четкое законодательное регулирование рынка купли и продажи сельхозземель и время для формирования цен, реализации статистики дефолтов и формирования судебной практики.

В четвертых, в Украине приближаются парламентские и президентские выборы. Это означает, что политики не будут в состоянии принимать непопулярные решения. И если закон про оборот сельскохозяйственных земель не примут до конца 2017, его скорее всего отложат до 2021 года. Кстати, эта ситуация также парадоксальна. Нужно четко понимать, что представителей нынешней власти будут критиковать во время предвыборной кампании в любом случае. Если реформу проведут, то найдется миллион причин сказать, что что-то пошло не так, а если не проведут – за то, что не смогли защитить права 7 млн. сельских жителей и привлечь инвестиции в сектор сельского хозяйства. С другой стороны, представители оппозиции, если они действительно планируют выиграть выборы, должны понимать, что проводить реформу все равно придется, но уже новому правительству.

На что стоит сделать акцент в дизайне реформы: учесть интересы максимального количества сторон или попытаться сделать максимально эффективную с экономической точки зрения реформу?

И первый и второй вариант практически невозможны. Интересы собственников и арендаторов прямо противоположны. Поэтому важно найти баланс между интересами сторон. Кроме того, в случае с земельной реформой максимальный экономический эффект в краткосрочной и долгосрочной перспективе достигаются разным путем.

Краткосрочно, при открытии рынка важно не допустить монополизации, защитить права пользователей и собственников земли, обеспечить развития кредитования и других элементов инфраструктуры, защитить тех, кто не может этого сделать самостоятельно на первом этапе развития рынка.

В долгосрочной перспективе для сформированного рынка важно уменьшить количество ограничений и стимулировать конкуренцию. Факт того, что на разных этапах необходимо применить разные подходы к регулированию рынка говорит о необходимости пересмотреть ограничения и нормы закона про оборот земли через 3-5 лет после открытия рынка.

Самый выгодный дизайн реформы и в экономическом, и в политическом плане должен учитывать интересы тех участников рынка, кто не получит быстрой выгоды от реформы. Например, малые и средние фермеры в долгосрочной перспективе получат больше бенефитов от прибыли. Но в краткосрочной перспективе, из-за отсутствия доступа к кредитам и нормальной юридической защиты, им будет сложнее конкурировать за земельные ресурсы, когда рынок только откроется. Соответственно, чтобы компенсировать возможные потери, часть прибыли, которую будут получать другие стейкхолдеры (заинтересованные игроки, — ред.), нужно перераспределить на малый и средний бизнес. Например, можно дать доступ малым и средним фермерам к льготным кредитам, которые покрывали бы плату за аренду. Таким образом можно нейтрализовать и экономическую, и политическую оппозицию.

Как выглядел последний проект реформы, который был согласован с МВФ и Всемирным банком?

Ни МВФ, ни Всемирный банк не влияют на дизайн реформы, это исключительно внутренний вопрос Украины.

Звучали заявления, что Украина недополучила 50 млрд долларов инвестиций за все годы моратория. Можно ли подсчитать упущенную выгоду?

Расчеты были, но откуда появилась цифра в 50 млрд я не знаю. Это всегда немного спекуляция, потому что упущенная выгода зависит от дизайна возможной реформы и от состояния рынка. Потери связаны с недоинвестированием, с низкой производительностью, которые привели к низкому спросу, недополученным налогам и так далее. Очень сложно озвучить какую-то конкретную цифру, но можно говорить о диапазоне.

Есть также прогнозы, что ВВП Украины будет расти минимум на 1,5% ежегодно дополнительно после открытия рынка земли. Это так?

Да, однозначно, причем 1,5% это нижняя планка. На рост повлияют частные и госинвестиции, рост производительности. Причем инвестиции пойдут не в покупку самой земли, а в развитие технологий, инновации и развитие инфраструктуры. Например: орошение, переработка, нишевые культуры развитие логистики.

Есть «страшилка» противников реформы, которые говорят, что современному агробизнесу просто не нужно столько сельского населения (сейчас около 17 миллионов). И эти миллионы останутся без работы.

А сейчас в сельском хозяйстве разве работают 17 миллионов? По данным Госкомстата около 600 тысяч людей работают в сельскохозяйственных компаниях (плюс два миллиона тех, кто сам обрабатывает свои участки). Остальные миллионы не задействованы в этом бизнесе, поэтому они и не могут из него выпасть после отмены моратория. В основном, люди, живущие в селах, работают в городах и занимаются своими огородами для получения дополнительного дохода.

К тому же интенсивность использования земли изменится. Сейчас земля достается бизнесу дешево, а потому производители могут позволить себе выращивать низкомаржинальные культуры на больших площадях. Но земля как ресурс подорожает, а значит бизнес будет выращивать не только пшеницу, а еще и овощи, фрукты, разводить рыбу.  Увеличатся инвестиции, нужно будет больше рабочих рук. Произойдет диверсификация бизнеса.

Открытие рынка земли ускорит урбанизацию? Люди начнут продавать землю и с этим капиталом переезжать в город?

Средний пай около 3,6 гектаров.

При цене за гектар от 1 000 до 2000 долларов за гектар продавцы смогут получить от 3 000 до 7 000 долларов за пай. Этого явно не хватит для того, чтобы перебраться в город.

Даже если гектар подскочит в цене до 3 000 долларов, этого будет недостаточно для покупки жилья в большом городе. Зато люди смогут улучшить качество своей жизни: сделать ремонт в доме, купить бытовую технику, обновить гардероб, лучше питаться, или вложить эти деньги в небольшой бизнес.