Фонд на COVID-19: как использовали коронавирусные деньги

От идеи до создания

В марте 2020 года правительство начало искать механизмы финансирования мер борьбы с коронакризисом и высказало предложение создать в рамках общего фонда государственного бюджета так называемый «Стабилизационный фонд». Аналогичный инструмент уже создавался во время кризиса 2009 года. Правда, тогда его эффективность оказалась низкой, и фактические расходы составили только 48% от запланированного объема. 

Сначала объем стабфонда планировался в размере 124 млрд грн, позже объем расходов предложили снизить до 113,9 млрд грн (10% расходов общего фонда бюджета на тот момент), что привело бы к увеличению дефицита общего фонда госбюджета до 305,8 млрд грн.

В ходе обсуждения этой идеи аппетиты Минфина относительно размера стабфонда снизились почти вдвое — до 64,7 млрд грн. А количество направлений использования средств — значительно сузилось и сфокусировалось на расходах, необходимых для борьбы с пандемией, а именно:

1. предупреждение возникновения и распространения вируса;
2. доплаты к заработной плате медицинским работникам;
3. помощь гражданам, в частности лицам пожилого возраста;
4. помощь семьям медицинских работников, погибших от коронавируса во время ликвидации такой болезни;
5. трансферты Пенсионному фонду;
6. финансовая помощь Фондам социального страхования и общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы
7. восстановление резервного фонда государственного бюджета;
8. восстановление расходов государственного бюджета (включая трансферты местным бюджетам).

Соответственно был переименован и сам фонд — из Стабилизационного в Фонд по борьбе с COVID-19. 

Фонд был создан как единая, нераспределенная (то есть без четко определенного направления) статья расходов государственного бюджета, средства из которой могли направляться на определенные выше направления решениями Кабинета Министров, согласованными с бюджетным комитетом ВР. 

Таким образом, в ходе использования средств фонда объем средств по соответствующей бюджетной программе (3511380) в отчетности казначейства уменьшался, а объемы средств по программам, на которые направлялись средства, росли. Согласно новым нормам закона о бюджете-2020, в рамках распределения средств из COVID-фонда правительство получило право создавать новые бюджетные программы без внесения изменений в Закон о бюджете (что обычно запрещено). 

Для формирования COVID-фонда сократили финансирование по целому ряду бюджетных программ. Среди них — льготы и субсидии на оплату топлива (на 8,2 млрд грн), Государственный фонд регионального развития (на 2,6 млрд грн), субвенция на развитие ОТГ (2,1 млрд грн), субвенция на «Способную школу» (1 млрд грн) и другие. 

Позже парламент разрешил правительству использовать часть средств COVID-фонда на восстановление расходов по этим статьям. В частности, по состоянию на 23 декабря из COVID-фонда выделили 475,8 млн грн на восстановление расходов в сфере физкультуры и спорта и 48,4 млн грн — на восстановление расходов Фонда госимущества.

Деньги на больницы или на дороги?

Создание COVID-фонда преследовало три цели: 

1. обеспечить медицинскую систему всем необходимым для противодействия распространению коронавирусной инфекции (за это главным образом ответственно Министерство здравоохранения);
2. поддержать население во время пандемии (ответственность МЭРТ и Минсоц);
3. профинансировать дополнительные выплаты различным группам работников бюджетного сектора (преимущественно это врачи и правоохранители), связанным с борьбой с COVID. 

Расходы на нужды медицинской отрасли оказались самым слабым местом Covid-фонда. За время его существования правительство выделило из него Министерству здравоохранения 21,8 млрд грн. Но по состоянию на 23 декабря кассовые расходы на медицинские нужды составляли чуть более половины выделенных средств (55%) — 12 млрд грн. 

Низкий уровень запросов на финансирование и длительный срок их оформления стали главной политической ловушкой COVID-фонда для власти. По состоянию на 1 июня (то есть через полтора месяца после создания фонда) правительство выделило из него только 13,02 млрд грн, из них только 3,09 — на медицину. Фактически же по данным Казначейства в то время было использовано 160 млн грн, из них на медицину расходов не было. 

По состоянию на 15 июня, то есть через два месяца после создания COVID-фонда, правительство сумело принять решение о распределении лишь 18,7 млрд грн из предусмотренных в фонде 64,7 млрд грн. А фактически использовано на тот момент было 1,8 млрд грн. 

Учитывая такую неспособность быстро использовать средства на профильные направления Фонда, 18 июня Верховная Рада приняла изменения в Закон о госбюджете и добавила к возможным направлениям использования коронавирусного фонда строительство дорог. И уже 1 июля правительство приняло решение о выделении на него более половины средств фонда — 35 млрд грн.

По состоянию на 23 декабря фактические расходы на дорожное строительство составляли 24 млрд грн — 45% фактических расходов фонда. 

Украина не была единственной страной, правительство которой использовало инфраструктурные проекты для стимулирования совокупного спроса во время коронакризиса. Например, Австралия, Казахстан и Израиль также инвестировали в инфраструктуру.

Но во-первых, возникает вопрос, почему деньги были использованы для строительства именно дорог, а не на инфраструктурные объекты, связанные с медициной (например, модернизация помещений больниц, закупка современного оборудования — не только для подачи кислорода). Правительство не объяснило это решение обществу, и поэтому значительная часть граждан восприняла его как несправедливое. 

Во-вторых, непонятно, почему средства направили на дороги, а не на восстановление расходов тех программ, которые были урезаны для формирования COVID-фонда (в частности, субвенции на образование, финансирование науки, проекты развития в регионах через Фонд регионального развития и т.д.).

В-третьих, дальнейшее развитие событий показало, что это решение было преждевременным — ведь уже осенью оказалось, что правительство не готово ко второй волне коронакризиса. 

Поэтому в октябре часть средств пришлось забирать из строительства дорог и отдавать на нужды медицинской и социальных систем на борьбу с болезнью и ее социально-экономическими последствиями. Первое решение о перераспределении средств с дорог было принято 28 октября. В целом за осень правительство перераспределило с дорог на другие цели 3,5 млрд грн. 

А в конце года к расходам Covid-фонда добавились новые выплаты предпринимателям в связи с ожидаемым усилением карантинных мер. 9 декабря правительство выделило 8,3 млрд грн застрахованным лицам, которые могут потерять доходы в результате ограничительных мер и утвердило постановление о помощи субъектам хозяйствования на период карантинных мер на сумму 1,8 млрд грн.

Что пошло не так?

Что же пошло не так, и почему Министерство здравоохранения и другие министерства не смогли вовремя использовать предусмотренные и предоставленные им средства? 

Медленный темп освоения средств был ожидаем, учитывая продолжительность процедур использования бюджетных средств (мы писали об этом здесь). 

Однако даже в таких условиях одни министерства смогли использовать средства фонда быстрее и эффективнее других. 

Например, уже в конце апреля — то есть через две недели после создания COVID-фонда — из него выделили первые деньги на социальную поддержку населения. Уже через месяц был утвержден первый паспорт бюджетной программы — выплату помощи детям предпринимателей на первой и второй группе упрощенной системы налогообложения (согласно Бюджетному кодексу, на утверждении паспортов бюджетных программ дается 45 дней). 

Деньги направлялись через двух главных распорядителей средств — Министерство социальной политики и Минэкономики. В частности, через Минсоц предоставлялась помощь на детей ФЛП 1 и 2 группы и помощь Фонду соцстрахования (в т.ч. на оплату больничных). Минэкономики отвечает за распределение дополнительного финансирования Фонда страхования на случай безработицы (Таблица 1). 

В целом за период работы фонда на нужды поддержки населения из него было выделено 14,6 млрд грн. Кассовые расходы (фактически потраченные средства) по состоянию на 23 декабря составили 12,5 млрд грн (86%).

На нужды медицинской отрасли средства Covid-фонда направлялись через 9 бюджетных программ (Таблица 2). 

Но за первые три месяца функционирования Covid-фонда (апрель-июнь) правительство приняло только два решения (общей стоимостью 1,1 млрд грн) о направлении средств фонда на нужды медицины. 

Но со времени принятия решения правительства о направлении средств до момента утверждения паспортов бюджетных программ МОЗа проходило в среднем еще два месяца. 

Итак, Министерство здравоохранения осваивало выделенные на него средства со значительной задержкой. Характерным примером является закупка ИВЛ. Хотя средства были выделены в апреле, приказ о распределении аппаратов ИВЛ министр подписал только 11 ноября. 

Другой пример — еще 29 марта президент пообещал выплаты врачам за работу с больными коронавирусом. Однако решение о направлении надбавок и доплат медицинским работникам (5,9 млрд грн) приняли только в июле, а паспорт бюджетной программы утвердили вообще в конце сентября 2020 года. Поэтому до сентября врачи получали доплаты только из местных бюджетов. 

Аналогично, решение о направлении средств на закупку оборудования для приемных отделений опорных больниц (4,7 млрд грн), за подготовку которого отвечало Министерство здравоохранения, правительство приняло лишь в июле.

По отдельным направлениям — например, финансирование медицинских услуг по программе государственных гарантий — по состоянию на 23 декабря фактический уровень использования средств равнялся нулю. 

Исключение из этого «правила» — те меры, финансирование которых передавалось на местные бюджеты. В таком случае деньги поступали на местный уровень автоматически с момента принятия решения о финансировании и без необходимости принимать паспорта бюджетных программ. Поэтому уровень их использования значительно выше. Так, из запланированных 3,3 млрд грн субвенций по состоянию на 23 декабря на борьбу с COVID перечислено местным бюджетам 3 млрд грн (92,8%).

Вывод

Коронавирусный фонд был вынужденным и с точки зрения международного опыта оправданным шагом для аккумулирования средств и оперативного реагирования на пандемию. 

Однако администрирование фонда оказалось не слишком эффективным. Из-за медленного направления средств на медицину средства фонда использовались на нужды, не связанные с медицинской отраслью. 

А временный спад в заболеваемости Covid-19 в течение лета не был использован для активизации подготовки ко «второй волне» заболеваемости, начавшейся осенью. 

Поэтому понадобилось срочно выделять средства на профильные потребности медицинской отрасли в конце года, что создало дополнительное давление на расходную часть государственных финансов в наиболее сложный для Минфина период года (с учетом кризиса ликвидности в ноябре). 

Это еще раз подчеркивает важность не только качественного планирования расходов, но и качественного использования тех средств, которые предусматриваются распорядителям средств. И поднимает вопрос об ответственности тех чиновников и министерств, которые не успевают делать свою работу — особенно в тех сферах, которые являются критически важными для благосостояния населения в кризисный период.