Формула примирения: как Минск-2 может помочь Украине решить проблему на Донбассе

Сэр Роберт Купер из Лондонской школы экономики провел неделю на Донбассе вместе с мониторинговой группой ОБСЕ и написал дорожнюю карту для решения конфликта на Донбассе. Он считает, что выполнение Украиной пунктов Минска 2, даже в одностороннем проекте, поможет успешно решить конфликт. VoxUkraine публикует эту статью в рамках дискуссии о путях решения донбасского конфликта.  Статью комментирует Кэрол Вивер из Университета Лестера, Великобритания

Кто я и почему пишу эту статью

Я начал интересоваться Украиной после Оранжевой революции, во время которой я работал на Хавьера Солану. Тогда я советовал украинцам стать неотразимыми для Европы. Это остается моим советом и сегодня, хотя это является сложным заданием. ЕС заинтересован в демократических соседях с качественным управлением. Важнейшим среди них является Украина. Но лишь украинцы могут достичь политических изменений, необходимых для этого.

Меня возмутили события 2014 года, и я хотел сделать свой вклад в решение проблемы. Поэтому я принял приглашение Вольфганга Ишингера возглавить команду разработки отчета Группы выдающихся лиц ОБСЕ в области европейской безопасности и нынешнего кризиса. Во время этой работы я несколько раз посетил Украину. Совсем недавно я провел неделю вместе с Мониторинговой миссией ОБСЕ на Донбассе. Мои размышления в этой статье вызваны наблюдениями, сделанными во время этой поездки.

Я впервые написал эту короткую заметку для того, чтобы систематизировать свои мысли после недели, проведенной в юго-восточной Украине. Теперь я публикую ее с надеждой, что она простимулирует других лиц к размышлениям. Если среди них будут люди, вовлеченные в разработку государственной политики в Украине — тем лучше. В конце концов каждый сам принимает свои решения. Можно давить на людей или власть, но условия или стимулы действуют лишь тогда, когда руководители государства верят в то, что делают. В долгосрочной перспективе убеждение действует лучше давления. А самый лучший способ убедить кого-то — это поощрить его сделать собственные выводы.

Я не знаю, как вытеснить Россию с восточной Украины. Мы плохо понимаем Россию. А Россия не умеет признавать свои ошибки. Поэтому стоит ожидать, что успешное разрешение конфликта потребует времени. Мы должны сохранять стимулы — экономические и политические санкции — до тех пор, пока новые факторы создадут условия для изменений.

В долгосрочной перспективе наиболее важным агентом изменений станет сама Украина. Чем более справедливой и демократической страной с крепкой экономикой будет становиться Украина, тем больше поддержки она будет получать на Донбассе и тем быстрее будут отмирать сепаратистские фантазии. Это не самое простое задание, но это лучшая гарантия успеха. Все это требует времени. Представленные дальше идеи касаются того, как использовать это время.

Стратегия для Украины

Украина нуждается в активной стратегии действий для разрешения конфликта на Донбассе. Вот некоторые предложения.

Определить цели:

1. Удержать Донбасс. Это нелегко, но изменение границ лишь поощряет требования последующих изменений. Без естественных или этнических границ лучше всего держаться того, что предлагает история. В 1947 году Запад решил разделить Германию вместо того, чтобы позволить Советскому Союзу разрушить объединенную Германию. В Украине такой вариант не сработал бы так легко. В Германии уже существовало согласованное разделение территории. И Москве было удобно изолировать Восток. Похожее решение не очень вероятно в случае Донбасса.

В справедливом мире Россия должна была бы заплатить за нанесенный вред. На практике, если нам повезет, Запад покроет часть счета. Это будет дорого, но дешевле, чем в случае войны.

2. Также удержать Крым: но это нуждается в отдельной стратегии, вероятно, на более длительные срок. Насилие на Донбассе делает вопрос Донбасса неотложным. Минские соглашения, несмотря на все недостатки, предлагают путь решения конфликта.

Определить средства:

• Первые два пункта внизу являются целями сами по себе, но они также являются средствами спасения Донбасса. Против них обоих будет протестовать Россия.

• Мир на Донбассе является целью сам по себе, а также способом сохранить его для Украины. Обязанностью государства является обеспечить безопасность своих граждан. Конфликт на Донбассе создала Россия. После того как ей не удалось достичь начальной цели — аннексировать большинство русскоязычной Украины и создать «мост» в Крым — Россия переключилась на использование конфликта с целью ослабить Украину, надеясь, что это сделает Россию сильнее. Тогда как Россия заинтересована в конфликте, Украина заинтересована в мире. Чем более мирной становится ситуация, тем более жалкой и неустойчивой становится позиция России.

• Люди в регионе хотят мира: они не знают, какова цель этой войны, и почему она продолжается. Они хотят выращивать овощи и не бояться подорваться на мине, они хотят, чтобы работал транспорт. Власти должны быть на стороне обычных людей, которые пытаются продолжать обычную жизнь.

• Мир означает меньше давления с целью отделения, меньше радикализации, меньше возможностей для России. Он опровергает русскую пропаганду о фашистском перевороте в Киеве.

• Он бы также предоставил власти возможность возобновить предоставление услуг в сферах здравоохранения и транспорта, не предоставляемых ЛНР/ДНР. Никто не получит военной победы. Целью является завоевать «сердца и умы».

• Вторым важным средством является поддержка Запада. Украина нуждается в поддержке и экономическом участии Запада. Заинтересованность Украиной не является очевидно жизненно важной для Запада. Россия также попробует помешать этому.

• Третьим средством является армия. В этой области преимуществом владеет Россия. Для Украины это средство является самым слабым. Армия служит для защиты; мир для победы.

Определить повестку дня: 

Ключевым вопросом является то, как подходить к Минским соглашениям. Они (известные также как Минск-2) плохо написаны и неорганизованы. Они содержат даты выполнения некоторых предусмотренных мероприятий — никакие пока не соблюдены — но не всех. Порядок действий расплывчатый.

Но до тех пор, пока вместо Минских соглашений не придумали чего-то лучшего, они являются единственной согласованной основой для разрешения конфликта. Они фигурируют в законодательстве ЕС относительно санкций. Они остаются средством достижения мира, контроля над действиями России и обеспечения поддержки со стороны Запада. Наилучшим подходом для Украины является умно их интерпретировать, в способ, лучше всего отвечающий ее интересам. Логическим порядком действий при выполнение Минских соглашений будет:

1. Прекращение огня — первый пункт Минска-2, единственный с определенной датой (выполнение предусматривалось более чем год назад). Все другое невозможно без выполнения этого пункта. Стрельба и огонь в большинстве случаев не имеют смысла и не приносят пользу никому. Почему они не прекращаются?
2. Вывод иностранных сил – очевидное условие проведения выборов. Существуют объективные доказательства присутствия русских сил; и Россия это признала. Иностранные силы должны находиться достаточно далеко для того, чтобы население не было напугано во время выборов.
3. Период спокойствия — и такие мероприятия, как разминирование территории — будут необходимыми перед проведением выборов. Найти доноров для предоставления гуманитарной помощи и экономического восстановления должно быть достаточно легко. Несмотря на начальные расходы, мир является дешевле войны.
4. Выборы [1]: украинская власть нуждается в легитимных собеседниках. Мы не знаем, чего хочет местное население; они и сами могут не знать этого в тумане войны. Конституционные изменения не имеют смысла, если они не соответствуют местным взглядам. Иностранные требования, то ли России, то ли Запада, не являются легитимными.
5. Выборы смогут состояться лишь тогда, когда нейтральные наблюдатели подтвердят, что регион восстановлен достаточно для того, чтобы могла состояться предвыборная компания. Выборы должны состояться под международным наблюдением.
6. Тогда, если этого будет хотеть население Донбасса, на общенациональном уровне необходимой является дискуссия о децентрализации. Существует много способов децентрализовать власть, и конституционные изменения требуют национального консенсуса. Сербская республика является моделью, которую в здравом уме не стала бы копировать ни одна страна. Если население Донбасса действительно хочет иметь право вето в области внешней политики, оно должны задуматься о мирном отделении, а не о федерации [2].
7. Возвращение границы под контроль Украины. Минские соглашения не указывают, кто теперь контролирует границу. Россия утверждает, что границу контролируют сепаратисты. На самом деле это военные силы России.

Пункт 7 занимает последнее место в порядке действий, поскольку Минские соглашения предусматривают, что процесс возобновления контроля украинского государства над границей должен начаться в первый день местных выборов и завершиться после достижения политического понимания, в т. ч. конституционной реформы. (Лично мне это не нравится; но это предусмотрено Соглашениями).

Минские соглашения настолько неконкретные, что можно ставить под сомнение то, являются ли они настоящими соглашениями. Переговоры во время достижения договоренностей происходили под давлением военных действий. Но они остаются единственной согласованной основой для разрешения конфликта. Попытка выполнить их является правильным путем для Украины.

• Предложенный порядок является логическим, в рамках несовершенных Минских соглашений — действительно, что-то другое оправдать сложно. Это бы засвидетельствовало, что власть воспринимает Минские соглашения серьезно.
• Это значит подходить к проблемам шаг за шагом. При таком подходе трудные вопросы будут решаться позже.
• В перемирии заинтересованы украинское правительство и население Донбасса. Даже если не удастся сделать больше, само достижение мира станет очень позитивным шагом.
• Если мы сможем достичь чего-то больше, тем лучше. Но Украина и страны Запада должны прежде всего настаивать на том, что выборы состоятся при приемлемых условиях.

Поэтому вернитесь к началу. Сосредоточьтесь на прекращении огня. Без него все остальное не будет иметь смысла.

Содержательная политика достижения перемирия может предусматривать:

• Воспринимайте СЦКК (Совместный центр по контролю и координации) серьезно. Отправьте туда подготовленных людей с позитивными указаниями. Настаивайте на том, чтобы Центр функционировал в общих командах [3].
• Поддержите усилия ОБСЕ по разъединению линии фронта – это доказанный способ поддержки перемирия. Работайте с ОБСЕ для развития других идей.
• Расследуйте случаи нарушения перемирия — если это делает украинская сторона, это повышает давление на других делать то же.
• Предлагайте локальные перемирие. Если другая сторона не поддерживает инициативу, все ровно выполняйте ее на временной основе. Рассказывайте об этом местному населению.
• Работайте с ОБСЕ с целью возвращения тяжелого вооружения в места хранения — как этого требуют Минские соглашения. Развивайте общий мониторинг мест хранения.
• Работайте с ОБСЕ над маркировкой и устранением мин.
• Снижайте количество блокпостов. ОБСЕ могла бы создать программу и для этого.

Правилом для украинской власти должно быть — выполнять эти мероприятия в одностороннем порядке; там, где необходимой является взаимность — например, в возвращении тяжелого вооружения в места хранения — она должна взять инициативу на себя и сделать другую сторону ответственной за любые неудачи. Приведенные выше идеи являются примерами. Украина может сотрудничать с ОБСЕ ради разработки других решений.

Если необходимо — и даже тогда, когда это не является непременно необходимым — украинская сторона должна быть готовой сотрудничать в рамках СЦКК с представителями (так называемых) ЛНР/ДНР. Это не повысит их статус, а скорее разоблачит его отсутствие у них. Офицеры, отправленные в СЦКК, находятся там не для того, чтобы представлять украинскую власть, а для достижения перемирия. (Ничто не является актом признания, если так не решит власть).

Сосредоточиваясь таким способом на Минских соглашениях, власть:

• Сделает что-то полезное для несчастного населения Донбасса.
• Получит моральное преимущество. Она будет улучшать условия жизни людей и выполнять Минские соглашения.
• Отведет давление от сложных — и преждевременных вопросов — таких как конституционные изменения.
• Будет готовится к выборам и примирению, которое рано или поздно наступит.
• Сделает свою позицию более доступной для получения поддержки со стороны своих друзей.

Важным является позитивный подход к Минску-2 и к сотрудничеству с ОБСЕ — которая будет иметь практические идеи (лучшие, чем в этом тексте) о том, как достичь перемирия. Прежде всего, украинская власть должна помочь жертвам вторжения России, то есть населению Донбасса.

Коментарий Кэрол Вивер, Университет Лестера, Великобритания

Моим заданием является прокомментировать статью на VoxUkraine «Формула Примирения: Как Минск-2 может Помочь Украине Решить Проблему на Донбассе», написанную Робертом Купером. Эта статья обрисовывает, как можно прекратить активный конфликт на востоке Украины, используя Минск-ІІ в особый, пошаговый способ. Это качественный и важный взгляд опытного человека с хорошими знаниями. Купер написал свои рекомендации после посещения Донбасса, испытывая сострадание к страдающим людям. Это преимущественно украинцы. Власть имеет перед ними ответственность, в том числе в том, что касается как можно более быстрого завершения конфликта.

Однако мой ответ на статью является критической заметкой. У меня остается больше вопросов, чем ответов. Хотя я пишу о вопросах мира в Черноморском регионе, мои решения имеют региональный и долгосрочный характер.  Учитывая нынешнее отношение лидеров России, которые доказали, что верить им нельзя, любое краткосрочное решение должно быть постепенным и создающим выигрыши для всех сторон. Если этого не случится, мы очутимся среди последствий «сбалансированной многополярности в действии» в регионе (см. мою последнюю статью ‘Black Sea Regional Dynamics’, опубликованную European Foreign Affairs Review в апреле 2016 года). К сожалению, Украина теперь является одним из главных полей битвы в этой «многополярности».

Вот мои комментарии к статье Купера:

Статья указывает, что она в основном написана для того, чтобы «попробовать стимулировать размышления и дискуссию». Ей это удается. Она также свидетельствует о неподдельной обеспокоенности за тех, кто страдает, и детально описывает возможный способ действий в этой ситуации. Но могут ли ее также воспринять как давление на Украину со стороны Запада?

Стратегия для Украины: Удержание Донбасса в составе Украины кажется настолько существенным, как об этом говорит Купер. Отделение вопроса Крыма от проблемы Донбасса также кажется необходимым. Но Запад не может относиться к аннексии как к fait accompli взамен за «замороженный конфликт» в восточной Украине.

Определить средства: «В то время как Россия заинтересована в конфликте, Украина заинтересована в мире». Тогда почему же Россия должна согласиться на мир без получения всего, к чему она стремится?

Определить повестку дня:

1. Многие считают, что Минские соглашения не могут быть выполнены. Украинская власть насторожена давлением со стороны Запада относительно ее выполнения.

2. Не является ли это предложение просто рецептом еще одного долгосрочного «замороженного конфликта» и создания точки притяжения для организованной преступности? Для местных жителей это лучше, чем «горячий» конфликт. Но, например, в Нагорном Карабахе до сих пор не прошел референдум о его статусе. И до сих пор нет перспективы быстрого урегулирования конфликта.

3. Что заставит Россию прекратить свое вмешательство в восточной Украине и в других местах? На практике, почему она должна хотеть перемирия? Чего она хочет взамен? По-видимому, это самые важные вопросы, на которые надо ответить, чтобы достичь решения, которое по крайней мере частично удовлетворит все стороны.

Кажется, что есть три походы к выполнению Минска-ІІ:

1. Полное выполнение соглашений (вариант России)
2. Пошаговое выполнение (вариант Купера)
3. Не выполнять вообще (Минские соглашения сработать не могут)

Пошаговый вариант можно также разделить на разные варианты, в зависимости от последовательности действий.

Россия отдает преимущество варианту 1. Согласно ТАСС, Лавров совсем недавно заявил что пошаговое выполнение неприемлемо и Россия поддержит лишь полное выполнение соглашений. «Их надо выполнять полностью, без каких-либо исключений, без любых попыток изменить их логику и порядок действий».

Купер предпочитает вариант 2. Но большой проблемой является то, почему Россия должна согласиться на него без получения чего-то взамен. Чего же она может хотеть?

1. Изменения украинской Конституции, чтобы обеспечить большее влияние России?
2. Послабление санкций?
3. Признание Крыма частью России?
4. Возобновить имидж большой страны, которой можно доверять как надежному участнику современного мира (а не коррумпированного мафиозного государства)?

Другие, как отмечено раньше, считают, что Минские соглашения невозможно выполнить. Ян Бонд, в интервью   с Громадским, сказал: «Запад жмет на Украину, потому что знает, что имеет больше рычагов влияния на Украину, чем на Россию». Также Лаф и Солоненко (Lough&Solonenko) пишут что-то похожее в статье Chatham House .

Таким образом, по-видимому, быстрый способ обеспечения мира в предложенный Купером способ существует, но лишь при условии переговоров с Россией. Эти переговоры должны привести к выгодной для всех ситуации, что означает отказ от конституционных изменений или отмены санкций до тех пор, пока Крым остается в руках России. Тем не менее, возможно, могут быть сделаны постепенные шаги по ослаблению некоторых санкций (тех, что наиболее влияют на обычных людей) параллельно с выполнением шагов, предусмотренных Минскими соглашениями. Россия также может выиграть от улучшения своего имиджа.

Я надеюсь, что этот очень короткий комментарий поспособствует дальнейшей дискуссии.

• Др. Кэрол Вивер является преподавателем университета и автором многих книг и статей о Черноморском регионе. Она многократно посещала регион, в том числе Киев в марте 2014 года.

Примечания

[1] Одним из более понятных пунктов порядка действий согласно Минским соглашениям заключается в том, что «диалог об условиях местных выборов» должен начаться на следующий день после того, как состоится «отведение», то есть установится перемирие. Пункты 2 и 3 являются логическими составляющими этих условий.

[2] Децентрализация может означать много разных вещей; но даже полностью федеративные страны не предоставляют своим штатам или провинциям право вето по делам внешней политики или обороны. (Имеет ли Чечня право вето на действия Российской Федерации?)

[3] Совместный центр по контролю и координации был создан в сентябре 2014 года. В его штаб, расположенный в Соледаре, входят русские и украинские офицеры; его миссия определена несовершенно, но его можно использовать с целью лучшего выполнения условий перемирия.